127

WYROK^*

z dnia 12 lipca 2001 r.

Sygn. SK 1/01

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Lech Garlicki - przewodniczący

Zdzisław Czeszejko-Sochacki - sprawozdawca

Wiesław Johann

Dorota Hajduk - protokolant

po rozpoznaniu na rozprawie 12 lipca 2001 r. skargi konstytucyjnej Jana Ł., z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: skarżącego, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności:

Komunikatu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 maja 1998 r. (Dz.Urz. MSWiA Nr 4, poz. 39) z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) w brzmieniu pierwotnym obowiązującym do 1 stycznia 1999 r. oraz z art. 67 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

o r z e k a:

Komunikat Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 maja 1998 r. (Dz.Urz.MSWiA Nr 4, poz. 39) jest niezgodny z art. 67 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214; zm.: z 1995 r. Nr 4, poz. 17; z 1997 r. Nr 28, poz. 153; z 1998 r. Nr 162, poz. 1118; z 2000 r. Nr 122, poz. 1313; z 2001 r. Nr 27, poz. 298).

Uzasadnienie:

I

1. Skargą konstytucyjną z 8 września 2000 r. pełnomocnik skarżącego Jana Ł. wniósł o stwierdzenie niezgodności Komunikatu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 maja 1998 r. (Dz.Urz. MSWiA Nr 4, poz. 39) z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) w brzmieniu pierwotnym obowiązującym do 1 stycznia 1999 r. oraz z art. 67 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika ze skargi, zarzut skarżącego sprowadza się przede wszystkim do kwestionowania metody obliczania wskaźnika waloryzacji.

W uzasadnieniu skargi, skarżący przytoczył następujące okoliczności: jak ustalił Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie (wyrok z 28 maja 1999 r., sygn. akt XIV U 3063/98), decyzją z 1 czerwca 1987 r. skarżącemu przyznane zostało prawo do emerytury milicyjnej. Wobec wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214), emerytura skarżącego została ponownie przeliczona a następnie, na podstawie kolejnych decyzji, podlegała waloryzacji. Skarżący złożył odwołanie od decyzji z 27 kwietnia 1998 r. Sąd Okręgowy wyrokiem z 28 maja 1999 r. oddalił odwołanie od tej decyzji, stwierdzając, iż waloryzacja nastąpiła na podstawie art. 6 ww. ustawy i wydanego, w jej wykonaniu, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji policyjnych emerytur i rent (Dz.U. Nr 79, poz. 366 ze zm.), a także w świetle Komunikatu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 maja 1998 r. (wydanego w oparciu o to rozporządzenie). Zdaniem Sądu Okręgowego, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z powołanymi, obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2000 r. (sygn. akt III AUa 1180/99) nie podzielił zarzutów skarżącego i oddalił wniesioną apelację. Sąd Apelacyjny stwierdził m.in., że waloryzację emerytury przeprowadza się “w oparciu o akta emerytalne i aktualne przepisy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy oraz że wyliczenie przeciętnego uposażenia możliwe jest w ramach resortu dla poszczególnych służb. Roszczenia zawarte w odwołaniu i powtórzone w apelacji oparte są na błędnym założeniu, że wskaźnik waloryzacji wyliczany jest przy zastosowaniu stawek uposażenia wszystkich jego składników dla konkretnego stanowiska.”

Zdaniem skarżącego waloryzacja winna być ustalona w odniesieniu do każdej sprawy oddzielenie, z uwzględnieniem wszystkich indywidualnych elementów stanowiących dotychczasową podstawę ustalenia emerytury. W ocenie skarżącego relacja przeciętnego miesięcznego uposażenia po podwyżce do przeciętnego uposażenia policjanta przed podwyżką w 1997 r. była wyższa niż podana w Komunikacie. Ogłoszenie zaniżonego wskaźnika waloryzacji niezgodnego z uregulowaniem § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 29 czerwca 1994 r. spowodowało ustalenie dla skarżącego zaniżonej nowej wysokości emerytury oraz zaniżanie nowej podstawy wymiaru świadczenia, a w konsekwencji naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. Naruszenie polega na niezastosowaniu zasady, zgodnie z którą emerytury i renty podlegają waloryzacji w takim samym stopniu, w jakim następuje wzrost uposażenia funkcjonariuszy pozostających w służbie i zajmujących analogiczne stanowiska. W ten sposób, zdaniem skarżącego, naruszony został art. 67 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zakres zabezpieczenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji w części dotyczącej ustalenia wysokości wskaźnika waloryzacji emerytury, a w konsekwencji wpływający bezpośrednio na wysokość emerytury, jak i podstawy świadczenia uregulowany został w akcie nie stanowiącym źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce.

2. W pisemnym stanowisku z 23 marca 2001 r. Prokurator Generalny stwierdził, iż postępowanie w sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).

W uzasadnieniu Prokurator Generalny wskazał, iż zgodnie z wymienionym rozporządzeniem i wydanym na jego podstawie Komunikacie przyjęto, że waloryzacja następuje wówczas, gdy wprowadzone są obligatoryjne podwyżki uposażenia funkcjonariuszy pozostających w służbie, w zakresie jednego lub kilku jego składników tego uposażenia, ustanowienia nowych obligatoryjnych składników uposażenia lub w razie podwyższenia fakultatywnych składników uposażenia stanowiących bezpośrednie następstwo zmiany przepisów określających limity finansowe na ten cel (§ 2). Obliczenie nowej wysokości emerytury następuje przez pomnożenie emerytury lub renty przez wskaźnik waloryzacji świadczenia (§ 3). Metoda ustalania waloryzacji emerytury wnika z § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stwierdza, że “wskaźnik waloryzacji świadczenia (...) oblicza się jako relację przeciętnego miesięcznego uposażenia przysługującego funkcjonariuszowi po wprowadzeniu zmian, o których mowa w § 2, do przeciętnego uposażenia przysługującego im przed tymi zmianami”. Z przepisów tych, zdaniem Prokuratora Generalnego, a także z art. 6 ustawy, nie kwestionowanych przez skarżącego, wynika, że przy waloryzacji emerytury bierze się za podstawę przeciętne miesięczne uposażenie, a więc ustalone według określonych grup zaszeregowania, tak jak to ujęto w zaskarżonym Komunikacie.

Prokurator Generalny stwierdza ponadto, że rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 3 omawianej ustawy, który upoważnił Ministrów Spraw Wewnętrznych oraz Sprawiedliwości, każdego w zakresie swojego działania, do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad waloryzacji emerytur i rent oraz że upoważnienie to już nie występuje w aktualnym tekście ustawy, wobec zmiany treści art. 6 przez przepis art. 160 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). W myśl tego przepisu, emerytury i renty (policyjne) będą podlegać waloryzacji na zasadach i w terminach przewidzianych w przepisach o emeryturach i rentach z FUS. Obecnie ustawa o emeryturach i rentach z FUS, w zakresie waloryzacji, posługuje się zasadą jej obliczania według ogólnie prognozowanego na dany rok średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 160 ust. 2), a zatem przez ustalenie jednego wskaźnika waloryzacyjnego dla poszczególnych grup emerytów.

W odniesieniu do przedmiotu skargi konstytucyjnej, Prokurator Generalny wyraził stanowisko, iż stosownie do art. 79 ust. 1 Konstytucji RP legitymacja do zaskarżenia przepisów prawa w drodze skargi ma charakter szczególny i przedmiotem zaskarżenia może być tylko norma prawa, która legła u podstaw rozstrzygnięcia sprawy, a nadto przedmiotem badania może być tylko ten akt prawny, który został zakwestionowany w skardze.

W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma, zdaniem Prokuratora Generalnego, ocena charakteru prawnego kwestionowanego Komunikatu, szczególnie w sytuacji gdy skarżący nie kwestionuje art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), natomiast wskazuje ten przepis jako wzorzec kontroli. Również przedmiotem zaskarżenia nie został objęty § 4 ust. 4 rozporządzenia, choć to te przepisy były podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Na tle całokształtu unormowań zawartych w ustawie i rozporządzeniu w zakresie waloryzacji emerytur i rent policyjnych, uzasadniony jest, zadaniem Prokuratora generalnego, pogląd, że w zakresie prawnym regulują one całościowo omawianą problematykę, a wydawany przy każdorazowej waloryzacji emerytur i rent komunikat MSWiA, zawierający “wskaźniki waloryzacji policyjnych emerytur i rent” wyraźnie nosi cechy środka pomocniczego - nie zaś aktu normatywnego. Stąd, jako bezprzedmiotowy, uznać należy zarzut sprzeczności zaskarżonego Komunikatu z art. 87 ust. 1 Konstytucji. Komunikat ten nie jest bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie mieści się w grupie aktów prawa wewnętrznego, o których mowa w art. 93 Konstytucji. Na poparcie swojego stanowiska o nienormatywnym charakterze zaskarżonego Komunikatu, Prokurator Generalny przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 6/99.

Zdaniem Prokuratora Generalnego przytoczone argumenty przemawiają za umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie, wobec niedopuszczalności merytorycznego badania Komunikatu, nie noszącego cech aktu prawnego normatywnego oraz nie stanowiącego podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy.

3. Do skargi konstytucyjnej ustosunkował się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który w piśmie z 7 maja 2001 r. stwierdzając, iż postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w analizowanej sprawie należy mieć na uwadze, iż zakresem przedmiotowym skargi konstytucyjnej nie objęto przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), które regulują zasady waloryzacji policyjnych emerytur i rent, ale Komunikat Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który jest formą publikacji wskaźników waloryzacji ustalonych z uwzględnieniem przepisów wskazanej ustawy i rozporządzenia.

Punktem wyjścia do ustalenia, czy wskazany przedmiot kontroli w postaci Komunikatu podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jest stwierdzenie, iż przedmiotowy Komunikat nie stanowi powszechnie obowiązującego źródła prawa. Bezspornym jest, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że Komunikaty nie zostały objęte dyspozycją art. 87 ust. 1 Konstytucji, zatem nie stanowią źródła prawa. Ponadto na mocy art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyjego konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w konstytucji.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji charakter prawny badanego Komunikatu sprowadza się do tego, iż jest to czynność organizacyjno-techniczna, nie jest to natomiast akt normatywny i kontrola jego legalność nie pozostaje w kognicji Trybunału Konstytucyjnego, jak również nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Zasady waloryzacji emerytur i rent policyjnych są regulowane w sposób kompletny przez przepisy powołanej ustawy i rozporządzenia, natomiast Komunikat ma charakter instrumentu pomocniczego, który służy publikacji wskaźników waloryzacji, przy każdorazowej waloryzacji emerytur i rent.

Rozstrzygnięcia Sądu Odwoławczego, jak i Sądu Apelacyjnego, w przedmiotowej sprawie, zapadły w oparciu o analizowane akty normatywne, i na ich podstawie sądy orzekły o oddaleniu roszczeń skarżącego w przedmiocie wadliwości obliczenia wskaźnika waloryzacji.

Postawiony w skardze zarzut niezgodności Komunikatu z art. 67 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r., jest - zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - bezprzedmiotowy, gdyż Komunikat nie jest zaliczany do katalogu źródeł prawa. Ponadto przedstawione zarzuty są nieuzasadnione w świetle faktu, iż podstawę rozstrzygnięć sądów stanowiły przepisy aktów normatywnych.

4. Na podstawie art. 44 ustawy z dnia 1 sierpnia 1999 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz.643) w związku z art. 190 ust. 3 zd. 2 Konstytucji, Prezes Trybunału Konstytucyjnego, pismem z 8 maja 2001 r., zwrócił się do Rady Ministrów o wydanie przewidzianej w tym przepisie opinii. Do dnia rozpoznania skargi na rozprawie nie wpłynęła do Trybunału Konstytucyjnego opinia w powyższej sprawie.

II

Na rozprawie 12 lipca 2001 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej, podnosząc jednocześnie, iż zaskarżony Komunikat Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest sui generis prawem wydanym przez organ centralny, opublikowanym w organie promulgacyjnym - dzienniku urzędowym.

Przedstawiciele Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie, wyrażając pogląd, iż zaskarżony Komunikat nie ma charakteru aktu normatywnego i nie podlega rozpatrzeniu przez Trybunał Konstytucyjny. Ich zdaniem Komunikat ma charakter techniczny, zaś same zasady wyliczenia wskaźnika wynikają z § 4 Rozporządzenia wydanego w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 6 ust. 3 ustawy.

W odpowiedzi na pytanie sędziego Trybunału, przedstawiciel MSWiA, potwierdził, iż brak Komunikatu, spowodowałby, że wyliczenie współczynnika waloryzacji miałoby charakter wewnętrzny i nie mogłoby być podstawą ewentualnych roszczeń.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. W kwestionowanym Komunikacie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 maja 1998 r. (Dz.Urz. MSWiA Nr 4, poz. 39) ogłoszony został wskaźnik waloryzacji świadczenia emerytalnego, do którego ma prawo skarżący na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.)

Zgodnie z art. 6 tej ustawy, w brzmieniu pierwotnym obowiązującym do 1 stycznia 1999 r., emerytury i renty, których ona dotyczy, “podlegają waloryzacji w takim samym stopniu i terminie, w jakim następuje wzrost uposażenia funkcjonariuszy pozostających w służbie i zajmujących analogicznie zaszeregowane stanowiska” (ust. 1). Samą “waloryzację emerytur i rent przeprowadza się nie później niż w ciągu trzech miesięcy od wprowadzenia obligatoryjnych zmian w uposażeniu funkcjonariuszy” (ust. 2). Natomiast określenie, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad waloryzacji emerytur i rent przekazane zostało Ministrom Spraw Wewnętrznych oraz Sprawiedliwości, każdemu w zakresie jego działania (ust. 3).

Na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy szczegółowe zasady waloryzacji policyjnych emerytur i rent określił Minister Spraw Wewnętrznych w rozporządzeniu wydanym w dniu 29 czerwca 1994 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 336).

Zgodnie z postanowieniami tego rozporządzenia waloryzację przeprowadza się w razie: 1) wprowadzenia zmian w uposażeniu funkcjonariuszy pozostających w służbie polegających na obligatoryjnym podwyższeniu jednego bądź kilku składników uposażenia, 2) ustanowieniu nowych, obligatoryjnych składników uposażenia, a także 3) podwyższeniu fakultatywnych składników uposażenia stanowiącym bezpośrednie następstwo zmiany przepisów określających limity finansowe na ten cel (§ 2).

Samo obliczenie nowej wysokości policyjnej emerytury (§ 3 ust. 1) lub ustalenie nowej podstawy wymiaru świadczenia (§ 3 ust. 2) następuje natomiast przez pomnożenie kwoty emerytury lub odpowiednio podstawy wymiaru przez wskaźnik waloryzacji świadczenia.

Z kolei wskaźnik waloryzacji świadczenia, określany procentowo z zaokrągleniem do setnych części procentu, oblicza się jako relację przeciętnego miesięcznego uposażenia przysługującego funkcjonariuszom po wprowadzeniu zmian w ich uposażeniach do przeciętnego miesięcznego uposażenia przysługującego im przed zmianami (§ 4 ust. 1). Wskaźnik ten ustala się odrębnie w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej dla wszystkich funkcjonariuszy zaszeregowanych do tej samej grupy uposażenia zasadniczego i stosuje się przy waloryzacji policyjnych emerytur i rent przysługujących funkcjonariuszom, którzy w dniu zwolnienia ze służby posiadali taką samą grupę zaszeregowania (§ 4 ust. 2). Tak właśnie ustalony wskaźnik ogłasza się w formie komunikatu podlegającego publikacji w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (§ 4 ust. 4).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że skarżący nie kwestionuje przedstawionych wyżej postanowień ustawy i rozporządzenia. Jego zastrzeżenia budzą natomiast ogłoszone w zaskarżonym komunikacie z 22 maja 1998 r. wskaźniki waloryzacji policyjnych emerytur i rent dla poszczególnych grup zaszeregowania, w tym dla grupy 05, do której zaszeregowany był skarżący w dniu zwolnienia ze służby. Zdaniem skarżącego ogłoszone wskaźniki nie zostały obliczone zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji policyjnych emerytur i rent. W rezultacie ogłoszenia zaniżonego wskaźnika waloryzacji nastąpiło - jego zdaniem - ustalenie zaniżonej nowej wysokości emerytury oraz zaniżenie nowej podstawy wymiaru świadczenia i dopiero w konsekwencji naruszenie - co skarżący zarzuca komunikatowi - art. 6 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez naruszenie zawartej w nim zasady, że emerytury i renty “podlegają waloryzacji w takim samym stopniu, w jakim następuje wzrost uposażenia funkcjonariuszy pozostających w służbie i zajmujących analogicznie zaszeregowane stanowiska”.

Zdaniem skarżącego w ten sposób naruszone zostały również art. 67 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż “zakres zabezpieczenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, w części dotyczącej ustalenia wysokości wskaźnika waloryzacji emerytur, a w konsekwencji wpływający bezpośrednio na wysokość emerytury, jak i podstawy świadczenia, uregulowany został w akcie nie stanowiącym źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce”.

Na podstawie powyższych elementów zawartych w uzasadnieniu skargi Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżący w rzeczywistości zarzuca Komunikatowi naruszenie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji policyjnych emerytur i rent, prowadzące w konsekwencji do niezgodności z art. 6 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 67 ust. 1 i 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Tym samym przedmiotem kontroli jest Komunikat, będący ostatnim i nieodzownym elementem mechanizmu waloryzacji emerytur policyjnych stworzonego przez art. 6 ustawy i powołane już przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych. Uznanie zaskarżonego Komunikatu za ostatni, nieodzowny element mechanizmu waloryzacji opiera się na tym, że dopiero ustalenie i ogłoszenie wskaźników zawartych w Komunikacie pozwala na dokonanie waloryzacji policyjnych rent i emerytur. Bez tego operacja ta nie mogłaby się rozpocząć, ani tym bardziej nie mogłaby być zakończona.

2. Rozpatrzenie przez Trybunał Konstytucyjny podniesionych przez skarżącego zarzutów musi być jednak poprzedzone wyjaśnieniem istotnych wątpliwości co do tego, czy kwestionowany Komunikat Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest “innym aktem normatywnym” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z tym przepisem każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w konstytucji.

Potrzebę wyjaśnienia tych wątpliwości podkreśla dodatkowo fakt, iż normatywny charakter zaskarżonego Komunikatu zakwestionowali zgodnie Prokurator Generalny i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, twierdząc w przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowiskach, że z tego właśnie powodu postępowanie w rozpatrywanej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

W związku z tym Trybunał Konstytucyjny przypomniał najistotniejsze elementy sposobu pojmowania aktu normatywnego ukształtowane i utrwalone w dotychczasowych jego orzeczeniach.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny od samego początku zmuszony był wielokrotnie zajmować się wprost pojęciem aktu normatywnego poszukując właściwych kryteriów normatywności. Przy czym z reguły miało to miejsce wówczas, gdy w toku postępowania kwestionowano - podobnie jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie - właściwość Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o konstytucyjności lub legalności jakiegoś aktu ze względu na wątpliwości co do tego, czy jest to w ogóle akt normatywny.

Po drugie, niezależnie od istotnych zmian odpowiednich przepisów konstytucyjnych i ustawowych, a także niezależnie od pewnych wahań i dającej się zauważyć ewolucji poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego, można mówić o ukształtowaniu się w jego orzeczeniach istotnych stałych elementów określonej doktryny aktu normatywnego. Do elementów tych należy zaliczyć: 1) rozstrzygające znaczenie treści a nie formy aktu jako kryterium oceny jego normatywności (definicja materialna), 2) konkretny charakter tego rodzaju oceny, biorącej pod uwagę także systemowe powiązania danego aktu z innymi aktami systemu prawnego uznawanymi niewątpliwie za normatywne, 3) wątpliwości co do normatywnego charakteru niektórych aktów prawnych wydają się być nieodłączną cechą systemu prawnego. Zwłaszcza współczesny system prawny odznacza się wielką różnorodnością doniosłych społecznie aktów prawnych o trudnym do zdefiniowania lub wymykającym się jednoznacznym określeniom charakterze. Badając, np. konstytucyjność obwieszczenia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 11 grudnia 1998 r. w sprawie wysokości normatywów miesięcznych spłat kredytu mieszkaniowego za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu w I półroczu 1999 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 czerwca 1999 r. stwierdził, że “o tym jednak, czy konkretne obwieszczenie ma znaczenie normatywne decyduje jego treść, a mianowicie, czy wprowadza ono elementy, które nie zostały wprost ustawowo sprecyzowane” (sygn. U. 5/98, OTK ZU Nr 5/1999, poz. 99, s. 528). Co więcej Trybunał Konstytucyjny zawsze jednak stał na stanowisku, że jeżeli w aktach tych odnajdujemy jakąkolwiek treść normatywną, to nie wolno wyłączyć ich spod kontroli konstytucyjności czy legalności, zwłaszcza wtedy, gdy w grę wchodzi ochrona praw i wolności człowieka i obywatela. Można nawet powiedzieć, że Trybunał Konstytucyjny stosuje w takich sytuacjach swoiste domniemanie normatywności aktów prawnych, których skutki, niekoniecznie prawne, prowadzić mogą do naruszenia sfery praw lub wolności jednostki. W przeciwnym bowiem wypadku, przy ogromnej współcześnie liczbie takich aktów prawnych, wydawanych przez różne organy państwa, a niekiedy także inne podmioty, większość z nich pozostawałaby poza jakąkolwiek instytucjonalną i skuteczną kontrolą ich konstytucyjności lub legalności.

3. Dopiero na tle powyższych stałych elementów sposobu pojmowania aktu normatywnego można podjąć próbę wyjaśnienia wątpliwości co do normatywności zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie Komunikatu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Mając na uwadze, że dla Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygające znaczenie jako kryterium normatywności aktu ma jego treść a nie forma, należy stwierdzić, iż treść zakwestionowanego Komunikatu jest wyjątkowo uboga, sprowadza się bowiem do przyporządkowania poszczególnym grupom zaszeregowania odpowiadających im wskaźników waloryzacji określonych procentowo z zaokrągleniem do setnych części procentu. Z tego punktu widzenia treść Komunikatu nie wyraża samodzielnych czy odrębnych generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych. Jeżeli jednak uwzględnimy, że akt ten powiązany jest treściowo z innymi aktami systemu prawnego uznawanymi niewątpliwie za normatywne - w rozpatrywanej sprawie chodzi o powiązania z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanym na jej podstawie rozporządzeniem - a także przyjmowane w teorii prawa odróżnienie przepisu prawnego od normy prawnej, to nie sposób zauważyć, iż postanowienia Komunikatu stanowią niezbędny element normatywnej konstrukcji mechanizmu waloryzacji emerytur policyjnych, której początek dają postanowienia art. 6 ustawy oraz rozporządzenia wydanego na podstawie ust. 4 tego artykułu. Jak już była o tym mowa, przewidziana w art. 6 ustawy i w przepisach rozporządzenia operacja waloryzacji emerytur policyjnych nie mogłaby być przeprowadzona do końca bez ogłoszenia w Komunikacie odpowiednich wskaźników waloryzacji. Skoro obliczenie nowej wysokości policyjnej emerytury (§ 3 ust. 1) lub ustalenie nowej podstawy wymiaru świadczenia (§ 3 ust. 2) następuje przez pomnożenie kwoty emerytury lub odpowiednio podstawy wymiaru przez wskaźnik waloryzacji świadczenia, to bez takiego wskaźnika nie sposób ustalić zwaloryzowanego świadczenia. Przy czym ogłoszenie wskaźników polega tutaj na koniecznej konkretyzacji ogólnych postanowień wspomnianych aktów powszechnie obowiązujących, a nie na samej tylko aktualizacji określonych w nich obowiązków. Tekst Komunikatu ma więc charakter normatywny, wchodzi bowiem w skład normy prawnej skonstruowanej na podstawie odpowiednich przepisów ustawy i rozporządzenia. W tym sensie normatywność Komunikatu ze względu na jego treść nie może budzić wątpliwości.

Jak już była o tym mowa, Trybunał Konstytucyjny odwołuje się do domniemania normatywności w sytuacjach, w których odmowa uznania aktu za normatywny mogłaby prowadzić do pozostawienia tego aktu poza kontrolą jego konstytucyjności i legalności. Z taką sytuacją mamy też do czynienia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego stwierdza się bowiem, że wyliczenie wysokości wskaźnika waloryzacji konkretnego świadczenia nie jest możliwe “wyłącznie w oparciu o akta emerytalne i aktualne przepisy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy. Wyliczenie przeciętnego uposażenia możliwe jest w ramach resortu dla poszczególnych służb [...]. Dlatego koniecznym stało się uregulowanie zawarte w § 4 ust. 4 rozporządzenia - wskazanie organom emerytalnym wskaźnika waloryzacji świadczeń dla poszczególnych służb i grup wyliczonego według tych zasad od przeciętnych uposażeń. Roszczenia zawarte w odwołaniu i powtórzone w apelacji oparte są na błędnym założeniu, że wskaźnik waloryzacji wyliczany jest przy zastosowaniu stawek uposażenia wszystkich jego składników dla konkretnego stanowiska” (s. 4-5). Tymczasem nawet jeżeli zgodzić się, że wyliczenie dokonane przez skarżącego rzeczywiście oparte było na błędnym założeniu, nie oznacza to jeszcze, że ogłoszony w Komunikacie wskaźnik ustalony został zgodnie z postanowieniami rozporządzenia. Jednak Sąd Apelacyjny kontroli takiej zgodności w ogóle nie przeprowadził, nie tyle dlatego, że ufał wyliczeniom dokonanym w resorcie, ile z tego powodu, że nie mógł dokonać takiego wyliczenia wyłącznie na podstawie ustawy czy rozporządzenia bez dostępu do danych, którymi w momencie obliczania wysokości wskaźnika waloryzacji dysponował wyłącznie resort.

Powyższe ustalenia pozwalają na uznanie zaskarżonego Komunikatu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za “inny akt normatywny” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

4. Uznanie zaskarżonego Komunikatu za “inny akt normatywny” w rozumieniu przepisów o skardze konstytucyjnej prowadzi do pytania, do której z wyróżnionych przez Konstytucję RP kategorii źródeł prawa akt ten powinien być zakwalifikowany. Z uwagi na zamknięty charakter systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego Komunikatu nie sposób potraktować jako aktu powszechnie obowiązującego. Żaden bowiem z przepisów Konstytucji nie wymienia tego rodzaju aktów normatywnych wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Inaczej rzecz ma się z system aktów wewnętrznych, który nie jest uważany za system zamknięty. Za uznaniem zaskarżonego Komunikatu za akt wewnętrznie obowiązujący przemawia także to, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z przepisów art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz przepisów wydanego na jego podstawie rozporządzenia, i wreszcie postanowień Komunikatu, można odtworzyć więcej niż jedną normę prawną. I tak w przepisach tych zawarta jest norma o charakterze powszechnie obowiązującym dotycząca uprawnienia do waloryzacji i odpowiadającego mu po stronie organów państwa obowiązku jej przeprowadzania. Inna norma to norma wewnętrzna nakładająca określone obowiązki na jednostki organizacyjnie podporządkowane odpowiednim organom państwa w związku z realizacją uprawnienia (i obowiązku), o którym mowa w pierwszej normie. Taki charakter ma norma, którą da się odtworzyć także z elementów Komunikatu, nakłada ona bowiem obowiązek na organ rentowy podporządkowany Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji posłużenia się przy przeprowadzaniu waloryzacji wskaźnikiem wskazanym w Komunikacie. Gdyby natomiast rozporządzenie nie nakładało takiego obowiązku, to w takim wypadku podstawą orzekania przez nie byłby tego rodzaju komunikat, zaś sąd orzekający w sprawie musiałby kontrolować wyliczenie waloryzacji.

W tej sytuacji konstytucyjność Komunikatu zależy od tego czy jego ustanowienie i treść mieści się w granicach, jakie aktom tego rodzaju wyznaczają postanowienia Konstytucji RP, a zwłaszcza jej art. 93. W rozpatrywanej sprawie dwa warunki mają podstawowe znaczenia. Po pierwsze, akty wewnętrzne mogą być wydawane tylko na podstawie ustaw (art. 93 ust. 2 zd. 1). Po drugie, akty takie nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2 zd. 2). Oceniany z ich punktu widzenia Komunikat uznać należy za niezgodny z konstytucją. I to przynajmniej z dwóch powodów: 1) ponieważ jego wydanie nie znajduje podstawy w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, gdyż wydany został na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia; 2) ponieważ jego postanowienia stanowią niezbędny element, o czym była już mowa wyżej, podstawy decyzji o waloryzacji policyjnych emerytur; bowiem bez ogłoszenia wskaźników przeprowadzenie waloryzacji nie byłoby możliwe. Tym samym postanowienia Komunikatu wkroczyły w materie zastrzeżone dla ustawy, czyli aktu powszechnie obowiązującego. Nastąpiło więc naruszenie art. 67 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwszy z tych artykułów wymaga aby zakres i formy zabezpieczenia społecznego określała ustawy, a więc także tę formę zabezpieczenia społecznego jaką jest waloryzacja emerytur i rent w celu zachowania co najmniej ich realnej wartości w odniesieniu do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem (art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS; Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Drugi określa w sposób wyczerpujący dopuszczone przez Konstytucję akty powszechnie obowiązujące.

Powyższe ustalenia Trybunału Konstytucyjnego potwierdzają późniejsze decyzje ustawodawcy. Bowiem zgodnie z art. 160 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, istotny w tej sprawie art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy otrzymał nowe brzmienie. Od 1 stycznia 1999 r. emerytury i renty, których dotyczy ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, “podlegają waloryzacji na zasadach i w terminach przewidzianych w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych”.

Z kolei zgodnie z postanowieniami tej ustawy emerytury i renty, a więc także emerytury policyjne, podlegają waloryzacji w celu zachowania co najmniej ich realnej wartości w odniesieniu do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem (art. 88 ust. 1). Przy ustalaniu wysokości zwaloryzowanych emerytur i rent przyjmuje się, że wzrost nominalny przeciętnej emerytury i renty nie może być niższy niż prognozowany na dany rok średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych stosownie powiększony w latach 1999-2000 (15%) i w roku 2001 oraz następnych (20%) (art. 88 ust. 2).

Jeżeli wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, o którym była mowa, wynosi:

- co najmniej 110% - emerytury i renty waloryzuje się od 1 marca i od 1 września,

- mniej niż 110% - emerytury i renty waloryzuje się od 1 czerwca (art. 89 ust. 1).

Dla przeprowadzenia waloryzacji w powyższych terminach ustala się dwa jednakowe wskaźniki (art. 89 ust. 2).

Ustalenie wysokości zwaloryzowanej emerytury i renty polega na pomnożeniu kwoty emerytury lub renty wskaźnikiem waloryzacji (art. 91 ust. 1). Równocześnie z podwyższeniem emerytury i renty następuje podwyższenie podstawy jej wymiaru wskaźnikiem waloryzacji (art. 91 ust. 2).

W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma przede wszystkim to, że wszystkie ważne parametry i wskaźniki niezbędne do ustalenia wysokości waloryzacji, w tym sam wskaźnik waloryzacji emerytur i rent, ustala się w zasadzie w ustawie budżetowej, a więc akcie powszechnie obowiązującym (art. 93 ust. 1).

Kwestionowany Komunikat jest również niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ponieważ na podstawie jego treści, o czym była już mowa, nie sposób ocenić, czy i w jakim zakresie ogłoszony w nim wskaźnik zapewnia realizację wyrażonej w tym artykule zasady, że emerytury i renty “podlegają waloryzacji w takim samym stopniu, w jakim następuje wzrost uposażenia funkcjonariuszy pozostających w służbie i zajmujących analogicznie zaszeregowane stanowiska”.

Z przytoczonych wyżej względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.