50

WYROK

z dnia 9 czerwca 1998 r.

Sygn. K. 28/97

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Krzysztof Kolasiński - przewodniczący

Stefan J. Jaworski

Jadwiga Skórzewska-Łosiak - sprawozdawca

Wojciech Sokolewicz

Marian Zdyb

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu 9 czerwca 1998 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratora Generalnego, a także Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie:

niezgodności art. 1 pkt 49 lit.b ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 7, poz. 44) w części, w jakiej przepis ten wyłącza możliwoś* zaskarżania wymienionych w nim decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z wynikającą z przepisów ogólnych właściwością tego sądu, z art. 1 i art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488), a obecnie art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

o r z e k a:

1. Art. 107 ust. 1a pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 10, poz. 55, Nr 28, poz. 153, Nr 106, poz. 678, Nr 107, poz. 688, Nr 117, poz. 753) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit.b ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 7, poz. 44), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że w wypadkach określonych w ustawie pozbawia żołnierzy zawodowych i kandydatów na żołnierzy zawodowych prawa do sądu w sprawach powołania i zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i służby kandydackiej.

2. W zakresie nie objętym pkt 1 niniejszego orzeczenia art. 107 ust. 1a wymienionej wyżej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. nie jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

3. Art. 107 ust. 1a wyżej wymienionej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadnienie:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił 11 sierpnia 1997 r. z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 1 pkt 49 lit.b ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 7, poz. 44) z art. 1 i art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Zaskarżony przepis wyłącza spod kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy:

1) powołania do zawodowej służby wojskowej (służby kandydackiej),

2) wyznaczania (zwalniania) lub przenoszenia na stanowisko służbowe,

3) mianowania na stopień wojskowy,

4) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy specjalności wojskowej,

5) delegowania do wykonywania zadań poza jednostką,

6) zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (służby kandydackiej) w przypadkach:

- utraty obywatelstwa polskiego lub nabycia obywatelstwa innego państwa,

- utraty (pozbawienia) stopnia wojskowego,

- prawomocnego orzeczenia przez sąd kary zakazu wykonywania zawodu żołnierza zawodowego,

- ukarania karą usunięcia z zawodowej służby wojskowej orzeczoną w postępowaniu dyscyplinarnym,

- skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne na karę pozbawienia wolności (aresztu wojskowego) bez warunkowego zawieszenia jej wykonania oraz

- skazania kandydata na żołnierza zawodowego prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności (aresztu wojskowego), karę pozbawienia praw publicznych lub karę degradacji.

W ocenie wnioskodawcy istniejący przed wejściem w życie zaskarżonej ustawy stan prawny uwzględniał ograniczenia prawa do skargi sądowej w sprawach dotyczących służby wojskowej, w tym zwłaszcza żołnierzy zawodowych. Przepis art. 19 pkt 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyłączał spod kognicji tego organu sprawy wynikające z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w jednostkach wojskowych. Decyzje podejmowane przez organy wojskowe w sprawach obejmujących sferę kierownictwa wewnętrznego w jednostkach wojskowych, a zwłaszcza w zakresie rozkazodawstwa, w tym określania zadań służbowych, egzekwowania i oceny realizacji tych zadań przez podwładnych oraz decyzje podejmowane w sprawach dyscyplinarnych były wyłączone z zakresu właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza wyraźnie wymienionymi w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ograniczeniami zakresu właściwości tego Sądu, organ ten był właściwy do rozpoznawania skarg na orzeczenia wydawane przez organy administracyjne, w tym także w zakresie spraw wymienionych w art. 1 pkt 49 lit.b ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw. Wyłączenie przez zaskarżone przepisy tej kategorii spraw spod kognicji NSA stanowi regres w stosunku do stanu istniejącego przed nowelizacją i prowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej żołnierzy zawodowych. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich wyłączenie decyzji organów wojskowych w sprawach wyliczonych w art. 107 ust. 1a ustawy z 30 czerwca 1970 r. spod kontroli sądu administracyjnego, pozbawia żołnierza zawodowego ochrony jego praw podmiotowych w postaci gwarancji proceduralnych w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Brak kontroli decyzji kadrowych przez sąd stanowi* może przesłankę stosowania przepisów ustawy o służbie wojskowej wbrew intencji ustawodawcy. Zagrożenie to zwiększa - w ocenie wnioskodawcy - fakt, że “dobro służby” czy “potrzeby sił zbrojnych” są pojęciami niedookreślonymi, stwarzającymi możliwości dowolnej interpretacji.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że istota stosunku służbowego, a więc sfery do której odnoszą się zaskarżone przepisy, rozumiana jest jednolicie w orzecznictwie sądowym jako stosunek administracyjny, a decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu tego stosunku są decyzjami administracyjnymi wydawanymi w wyniku postępowania administracyjnego. O charakterze danego aktu prawnego decydują jego cechy konstytutywne, nie zaś nazwa. Sam art. 107 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych określa wymienione w nim rozstrzygnięcia mianem decyzji. Wystarczającą ochronę interesu państwa ze względu na charakter służby wojskowej zapewnia ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z brzmieniem art. 21 tej ustawy sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie swojej właściwości wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a zatem decyzje oraz inne akty i czynności nie podlegają ocenie sądu pod względem ich celowości i merytorycznej słuszności. Art. 19 pkt 2 tej ustawy zawiera natomiast wyraźne wyłączenia spod kognicji Naczelnego Sadu Administracyjnego spraw wynikających ze stosunku podrzędności - nadrzędności organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz wynikające z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi a podwładnymi w urzędach tych organów, a także w jednostkach wojskowych. Rozszerzenie przez zaskarżone przepisy wyłączeń kognicji NSA poza sferę obejmującą sprawy należące do operatywnego rozkazodawstwa wojskowego, prowadzi w ocenie wnioskodawcy do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu. Kwestionowany przepis narusza także zasadę równości obywateli wobec prawa, różnicuje bowiem żołnierzy zawodowych w zakresie ochrony ich praw podmiotowych wynikających ze stosunku służby w porównaniu z sytuacją innych obywateli. Dyskryminujący charakter kwestionowanego przepisu widoczny jest szczególnie wyraźnie w zestawieniu z uprawnieniami do sądowej kontroli decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa i Straży Granicznej oraz urzędników państwowych.

W związku z wejściem w życie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w piśmie z 5 listopada Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał jako podstawę kontroli art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 tej konstytucji.

2. Prokurator Generalny, przedstawiając stanowisko w niniejszej sprawie, w piśmie z 18 września 1997 r. uznał, że przepis art. 1 pkt 49 lit.b ustawy z 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw nie jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Zdaniem Prokuratora Generalnego, sam fakt zaistnienia, w wyniku zmiany ustawy, regresu prawnego wobec pewnej grupy adresatów normy, w stosunku do stanu prawnego istniejącego przed zmianą ustawy, samoistnie nie może stanowi* podstawy uznania takiej zmiany za niekonstytucyjną, jeśli zmiana ta mieści się w konstytucyjnym porządku prawnym. Ustawodawca korzysta bowiem z suwerennych uprawnień do stanowienia prawa oraz zmieniania go stosownie do uznanych potrzeb społeczno-gospodarczych. W pewnych sytuacjach realizacja potrzeb oznacza* może koniecznoś* eliminowania norm, które nie sprawdziły się w praktyce, albo które pozostają w kolizji z innymi ważnymi wartościami, wymagającymi częściowego ograniczenia praw jednostki na rzecz interesu publicznego. Możliwoś* wprowadzania takich ograniczeń przewiduje art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do merytorycznej zawartości wniosku, Prokurator Generalny stwierdził, że obowiązujący do czasu uchwalenia zaskarżonych przepisów stan prawny, wyraźnie rozszerzał katalog spraw związanych z pełnieniem służby przez żołnierzy zawodowych, które podlegają kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten stan prawny prowadził do istnienia swoistej asymetrii między sytuacją prawną żołnierzy zawodowych a sytuacją prawną innych funkcjonariuszy. Wprowadzenie przez zaskarżoną ustawę ograniczenia możliwości zaskarżania pewnej kategorii decyzji do NSA doprowadzi* miało do ujednolicenia sytuacji prawnej żołnierzy zawodowych oraz innych funkcjonariuszy. Zmiana ta niewątpliwie pozostaje w związku z zawartą w konstytucji zasadą dostępu obywatela do sądu w sprawach mających wpływ na realizację jego praw i wolności, w tym zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych przez organy państwowe w formie decyzji administracyjnych. Prokurator Generalny podkreślił, że żołnierze zawodowi pełniący służbę wojskową w czasie pokoju znajdują się w szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej i odmiennie, niż u pozostałych podmiotów, określone są ich prawa i obowiązki. Szczególne znaczenie dla sprawnego i elastycznego działania sił zbrojnych ma bowiem dyspozycyjnoś*, lojalnoś* i posłuszeństwo żołnierza zawodowego. Przesłanki te oraz nie sprawdzenie się w praktyce części rozwiązań przyjętych w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, legły u podstaw zaskarżonej nowelizacji. Zwracał na to uwagę rząd w uzasadnieniu projektu ustawy, a także poseł sprawozdawca. Zdaniem Prokuratora Generalnego, biorąc pod uwagę wymienione argumenty, brak jest podstaw do przyjęcia niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę na fakt, że kategorie spraw, w których zaskarżone przepisy wyłączyły możliwoś* wnoszenia skargi do NSA, są niezwykle zróżnicowane. Z jednej bowiem strony wyłączeniami objęte są zagadnienia stanowiące konsekwencję uprzednich prawomocnych orzeczeń lub decyzji, z drugiej brak możliwości wniesienia skargi do NSA dotyczy spraw o wyraźnie wewnątrzorganizacyjnym charakterze. Specyfika organizacyjna sił zbrojnych, istota realizowanych przez nie celów i funkcji uzasadniają uproszczenia procedury związanej z dochodzeniem roszczeń przez żołnierzy zawodowych. W tym też sensie zaskarżona regulacja nie narusza konstytucyjnego prawa obywatela do sądu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równości Prokurator Generalny stwierdził, że żołnierze zawodowi stanowią korpus o szczególnym statusie prawnym, wynikającym zarówno z istoty służby wojskowej, jak i jej celu, określonego w ustawie i w konstytucji. Z uwagi na te normatywne okoliczności, sytuacji prawnej żołnierza zawodowego nie można porównywa* z sytuacją podmiotów zaliczanych do innych formacji mundurowych. Należy więc stwierdzi*, iż w odniesieniu do żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy innych służb mundurowych nie zachodzi podstawowy warunek umożliwiający porównanie ich sytuacji prawnej w kontekście zasady równości, a mianowicie żołnierze zawodowi nie charakteryzują się takimi samymi ani też podobnymi cechami, jak członkowie innych formacji mundurowych. Skoro żołnierze zawodowi oraz inni funkcjonariusze służb mundurowych nie charakteryzują się takimi samymi lub podobnymi cechami w stopniu równym, tzn. nie występują w relewantnej sytuacji, brak jest możliwości dowodzenia, iż określona regulacja, ograniczająca np. prawo zaskarżania pewnej kategorii decyzji administracyjnych do NSA, może by* uznana za sprzeczną z konstytucyjnym standardem nakazującym równe traktowanie obywateli charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi cechami w jednakowy sposób. W odniesieniu do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady nakazującej umacnianie i rozszerzanie praw i wolności obywatelskich Prokurator Generalny wskazał, że ma ona głównie charakter dyrektywny, co przesądza o braku przesłanek wystarczających dla uznania zaskarżonych przepisów za sprzeczne z konstytucją.

3. Minister Obrony Narodowej w stanowisku przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu pismem z 12 października 1997 r. stwierdził, że art. 1 pkt 49 lit.b ustawy z 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw nie narusza przepisów konstytucyjnych. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister Obrony Narodowej podkreślił, że zmiana ustawy o służbie wojskowej ograniczając w pewnym zakresie prawo zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ma przede wszystkim charakter porządkujący i uściślający dotychczasowe wyłączenia uregulowane w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Charakter taki mają przepisy o wyłączeniu spod kognicji NSA spraw powołania do zawodowej służby wojskowej, wyznaczania, zwolnienia lub przeniesienia na stanowisko służbowe, mianowania na stopień wojskowy, przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy albo specjalności zawodowej, delegowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką. Wymienione wyżej kategorie czynności obejmują w całości “sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz wynikające z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w urzędach i jednostkach wojskowych”, a także “sprawy odmowy mianowania na stanowiska służbowe lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej”, o których mówi w art. 19 pkt 2 i 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Objęte zakresem wyłączenia sprawy nie dotyczą kwestii związanych z ochroną trwałości stosunku służbowego żołnierzy zawodowych, nie obejmują więc sfery praw i obowiązków obywatelskich. Wyłączenie spod kognicji NSA spraw związanych ze zwolnieniami z zawodowej służby wojskowej oraz służby kandydackiej dotyczą jedynie tych wypadków, w których czynnoś* ta jest obligatoryjna. Decyzja o zwolnieniu w tych wypadkach ma charakter wyłącznie porządkowo-techniczny oraz merytorycznie nie zależy od uznania organu wojskowego. Koniecznoś* zwolnienia nie stanowi przejawu woli organu wojskowego, lecz jest wykonaniem i konsekwencją przesłanek określonych w przepisach ustawowych nakazujących zwolnienie ze służby. Zawarte w zaskarżonych przepisach wyłączenia związane są z charakterem sił zbrojnych oraz istotą służby wojskowej. Naczelną zasadą służby wojskowej jest bowiem dyspozycyjnoś* żołnierza zawodowego oraz dowodzenie i kierowanie żołnierzami za pomocą rozkazów i poleceń o charakterze indywidualnym i ogólnym, przybierających postać instrukcji, wytycznych, decyzji lub zarządzeń. Z istoty stosunku prawnego łączącego żołnierza zawodowego z siłami zbrojnymi wynika, że żołnierz wstępując do służby dobrowolnie poddaje się regułom wynikającym ze służby, charakteryzującej się zwłaszcza szczególnymi uprawnieniami i obowiązkami żołnierskimi. Owe szczególne uprawnienia i obowiązki żołnierza zawodowego określone zostały w wojskowej ustawie pragmatycznej. Art. 43 tej ustawy stanowi, że żołnierz zawodowy ma szczególny obowiązek obrony Rzeczypospolitej Polskiej i poświęcenia się służbie. Jest ponadto obowiązany wykonywa* powierzone mu zadania i wydane rozkazy. Przepisy pragmatyczne nie przewidują także żadnego uzasadnienia przeniesienia żołnierza zawodowego na inne stanowisko. Tego rodzaju czynności wynikają bowiem z potrzeby służby, która uzyskuje prymat nad osobistą oceną żołnierza. Zdaniem Ministra Obrony Narodowej uzasadnione jest stanowisko wyłączające możliwoś* drogi sądowej w sprawach podległości służbowej. Minister podkreślił, że stosunek służbowy żołnierzy zawodowych jako stosunek administracyjno-prawny jest zasadniczo odmienny od stosunku służbowego innych formacji mundurowych. Wprowadzenie szeregu ograniczeń w stosunku do żołnierzy zawodowych konieczne jest z uwagi na szczególny charakter służby i specyfikę armii opartej na hierarchicznym podporządkowaniu, rozkazodawstwie i jednoosobowym dowodzeniu. W praktyce oznacza to koniecznoś* zastosowania rozwiązań umacniających spójnoś* i sprawnoś* armii. Minister Obrony Narodowej podkreślił, że ograniczenie prawa żołnierzy zawodowych do skargi, określone w art. 19 pkt 2 i 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym dotychczas nie budziło żadnych wątpliwości co do zgodności z przepisami konstytucyjnymi. Minister wskazał, iż podstawą nie kwestionowania tych wyłączeń jest założenie, wedle którego prawo podmiotowe w postaci prawa obywatela do sądu, zapewniającego gwarancje proceduralne w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie ma charakteru bezwzględnego, skutecznego zawsze i w każdych okolicznościach wobec wszystkich. Istnieją więc konstytucyjne podstawy do ograniczania tego prawa w pewnych sytuacjach wynikające z charakteru i istoty pewnej sfery regulacji prawnej. Takie podstawy do ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu istnieją, zdaniem Ministra Obrony Narodowej, w odniesieniu do kategorii spraw wymienionych w art. 1 pkt 49 lit.b ustawy z 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw.

II

Na rozprawie 9 czerwca 1998 r. przedstawiciele wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego podtrzymali dotychczasowe stanowiska złożone na piśmie, rozwijając przedstawioną w nich argumentację.

Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o uznanie zaskarżonego przepisu za zgodny z konstytucją. Przedstawił racje, jakimi kierowano się w pracach nad nowelizacją ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zaskarżonej części. Wskazał, że w art. 31 konstytucji ustrojodawca dopuszcza wyjątkowe sytuacje, w których statuowane przez konstytucję wolności i prawa, w tym wypadku prawo do sądu, mogą ulec ograniczeniu ze względu na bezpieczeństwo państwa. W tym kontekście powołał się na konstytucyjny obowiązek Sił Zbrojnych do obrony państwa. Obowiązek, którego wypełnienie wymaga sprawnej i operatywnej armii, opartej na zdyscyplinowaniu, lojalności i poświęceniu żołnierzy. Podkreślił także dobrowolny charakter służby żołnierzy zawodowych, jej szczególną dyspozycyjność i nieporównywalny z innymi formacjami mundurowymi charakter podległości służbowej, wynikający z zadań tej służby.

W rozprawie wziął także udział przedstawiciel Ministra Obrony Narodowej, który podtrzymał stanowisko zajęte na piśmie.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na gruncie przepisów konstytucyjnych obowiązujących przed wejściem w życie konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu wyprowadzało z art. 1 i art. 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, tzn. z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z przepisu stanowiącego, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sad Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne (por. orzeczenia sygn. K. 3/91 i K. 8/91, OTK w 1992 r. cz. I, s.31-35, s.81-84 i ostatnio K. 14/96, OTK ZU Nr 2/1997, poz. 16). W nowej Konstytucji RP prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2. Zgodnie z art. 45 ust. 1 konstytucji: “Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.” Natomiast art. 77 ust. 2 stanowi, że “Ustawa nie może nikomu zamyka* drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.” Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym. bezstronnym i niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (por. M. Wyrzykowski, Komentarz do art. 1 przepisów utrzymanych w mocy [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. L. Garlicki, Warszawa 1995-1998; por. też Z. Czeszejko-Sochacki: Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Ogólna charakterystyka), Państwo i Prawo, 1997, nr 11-12).

Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 jest “każdy”, tzn. każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia powołanych przepisów konstytucyjnych wynika, że prawo do sądu obejmuje “sprawy” dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa. Pojęcie “sprawy” nie zostało jednak określone w sposób jednoznaczny ani w doktrynie ani w orzecznictwie. Poszczególne gałęzie prawa posługują się tym określeniem w różnych znaczeniach. Ich doktryna nie daje jasnych wskazówek do interpretacji art. 45 ust. 1 konstytucji. Ustalając wykładnię tego przepisu należy wzią* pod uwagę art. 175 ust. 1, który stanowi: “Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy administracyjne oraz sądy wojskowe.” Zgodnie z dominującym poglądem doktryny do istoty wymiaru sprawiedliwości należy rozstrzyganie sporów prawnych (sporów ze stosunków prawnych) - S. Włodyka, Ustrój organów ochrony prawnej, Warszawa 1968, s. 16; L. Garlicki: Prawo konstytucyjne, cz. II, Warszawa 1998, s.146). Konstytucyjny termin “sprawa” należy zatem odnieś* przede wszystkim do sporów prawnych między osobami fizycznymi i prawnymi. Prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów, w które nie jest uwikłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego. Dotyczy to w szczególności sporów wewnątrz aparatu państwowego, a więc m.in. spraw ze stosunków nadrzędności i podporządkowania między organami państwowymi oraz spraw podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych. Zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje spory ze stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Prawo do sądu przysługuje przy tym niezależnie od tego, czy podmioty toczące spór są powiązane rzeczywiście stosunkiem materialnoprawnym, czy też - wbrew twierdzeniom jednej ze stron sporu - żaden stosunek materialnoprawny w danym przypadku nie istnieje (por. H. Mądrzak: Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997).

Z art. 45 ust. 1 wynika jednoznacznie wola prawodawcy, aby prawem do sądu obją* możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (orzeczenia: z 21 stycznia 1992 r., sygn. K. 8/91, OTK w 1992 r., cz. I, s.82; z 29 września 1993 r., sygn. K. 17/92, OTK w 1993 r., cz. II, s.308 i n.; z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K. 14/96, OTK ZU, Nr 2/1997, s.122). Ustawa zasadnicza wprowadza domniemanie drogi sądowej. Nie oznacza to jednak, że wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki są niedopuszczalne. Ograniczenie prawa do sądu przewiduje wyraźnie art. 81 konstytucji, zgodnie z którym praw wymienionych w tym przepisie można dochodzi* wyłącznie w granicach określonych w ustawie. Ograniczenia mogą wynika* również z innych przepisów ustawy zasadniczej. W szczególnych, wyjątkowych warunkach może dojś* do kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki. Koniecznoś* uwzględnienia obu norm konstytucyjnych może przemawia* za wprowadzeniem pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa do sądu. Ograniczenia takie są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Muszą one spełnia* warunki określone w art. 31 ust. 3 konstytucji. Mogą one zosta* ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Nie mogą narusza* istoty tych wolności i praw, które ograniczają.

Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza ponadto art. 77 ust. 2 konstytucji. Przepis ten zakazuje ustawodawcy zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Aby ustali* treś* normy prawnej wyrażonej w tym przepisie, należy określi* znaczenie użytego tu terminu “wolności i prawa.” Z jednej strony prawodawca konstytucyjny nie stwierdza wyraźnie, że zakaz zamykania drogi sądowej odnosi się do wolności i praw konstytucyjnych. Z drugiej jednak strony, dokonując wykładni art. 77 ust. 2 należy wzią* pod uwagę dyrektywę interpretacyjną, zgodnie z którą niedopuszczalne jest takie ustalenie treści normy prawnej, przy której pewne fragmenty tekstu aktu prawotwórczego są traktowane jako zbędne. Przepis ten nie może stanowi* powtórzenia art. 45 ust. 1, który dotyczy wszelkich prawnie chronionych interesów jednostki. Znaczenie art. 77 ust. 2 polega na wyłączeniu możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw.

Należy także zauważy*, że pewne ograniczenia prawa do sądu dopuszcza również Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 14 ust. 1 zd. 2 Paktu: “Każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd, ustanowiony przez ustawę, przy orzekaniu co do zasadności oskarżenia przeciw niemu w sprawach karnych bądź praw i obowiązków w sprawach cywilnych.” Z kolei art. 6 ust. 1 zd. 1 Konwencji stanowi, że “Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciw niemu sprawie karnej.” Zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje sprawy “cywilne” i “karne” w rozumieniu tych umów. Poza jego zakresem pozostają natomiast różnego rodzaju sprawy dotyczące praw o typowo publicznoprawnym charakterze. W ustawodawstwach państw zapewniających kontrolę sądową, prawo do sądu zapewnia jednostce najbardziej intensywną ochronę w sprawach karnych, natomiast pewne ograniczenia występują w pozostałych rodzajach spraw, zwłaszcza w sprawach administracyjnych.

2. Zaskarżony przepis wyłącza spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sześć rodzajów spraw dotyczących stosunku służbowego, łączącego żołnierzy zawodowych oraz kandydatów na żołnierzy, z organami państwowymi. Zgodnie z poglądem przeważającej części doktryny prawa i orzecznictwa sądowego stosunki służbowe w Siłach Zbrojnych są stosunkami prawnymi o charakterze administracyjno-prawnym. Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał bliżej charakter tych stosunków w orzeczeniu z 9 czerwca 1997 r., sygn. K. 24/96 (OTK ZU, Nr 2/1997, poz. 20). Stosunek służbowy żołnierzy zawodowych, zarówno służby czynnej, jak i służby kontraktowej powstaje w drodze powołania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Jest on oparty na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. Jednym z podstawowych elementów stosunku służbowego w wojsku jest obowiązek wykonywania rozkazów wydawanych przez przełożonych. Zawodowa służba wojskowa wymaga ze swojej istoty pełnej dyspozycyjności i poświęcenia. Osoby wstępujące do tej służby poddają się w sposób dobrowolny jej rygorom. Podobny charakter ma stosunek służbowy w ramach służby kandydackiej.

Minister Obrony Narodowej w swoim stanowisku argumentował, że zaskarżony przepis dotyczy spraw “wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz spraw wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w urzędach i jednostkach wojskowych”, a także spraw “odmowy mianowania na stanowiska służbowe lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej”, które zostały wyłączone spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego przez art. 19 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368; zm.: Nr 104, poz. 515; z 1997 Nr 75, poz. 471, Nr 106, poz. 679, Nr 114, poz. 739, Nr 144, poz. 971). Zdaniem Ministra wprowadzona zmiana ma przede wszystkim charakter porządkujący i uściślający dotychczasowe wyłączenie właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, określone w tym przepisie. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego poglądu. W doktrynie prawa i w orzecznictwie rozróżnia się sprawy podległości służbowej, należące do sfery wewnętrznej administracji publicznej oraz te sprawy ze stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich praw, występuje jako wyodrębniony od organu administracji podmiot praw i obowiązków. Decyzje wydawane w tej drugiej kategorii spraw wywołują skutki na zewnątrz administracji publicznej. Należą tu m.in. spory związane z nawiązaniem stosunku służbowego i zwolnieniem ze służby. W świetle ustalonych poglądów doktryny oraz orzecznictwa, sprawy wymienione w zaskarżonym przepisie nie należą do sfery wewnętrznej administracji (np. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1995, s.36-37, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. J. Borkowski, Warszawa 1981, s.51-52, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r., III ARN 17/92, OSNC, 1993, nr 3 poz. 44). Dotyczą one praw jednostki wobec organów państwowych, jakie przysługują jej w ramach stosunku służbowego i określają treś* tego stosunku.

Wyłączenia określonych decyzji spod kontroli NSA, wprowadzone zaskarżonym przepisem, mają różny charakter. Należy przede wszystkim rozróżni* sprawy powołania do zawodowej służby wojskowej i służby kandydackiej oraz zwolnienia ze służby, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 6 - z jednej strony oraz sprawy, o których mowa w pkt 2-5 tego przepisu - z drugiej strony. Sprawy powołania do zawodowej służby wojskowej i służby kandydackiej oraz zwolnienia ze służby dotykają problematyki dostępu do służby publicznej, chociaż - w danym wypadku - służby publicznej szczególnego rodzaju.

Zgodnie z art. 60 konstytucji: “Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”. Cytowany przepis gwarantuje każdemu obywatelowi korzystającemu z pełni praw publicznych prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej. Nie oznacza to, że każda osoba posiadająca obywatelstwo polskie i pełnię praw publicznych ma zosta* przyjęta do służby publicznej na swój wniosek. Do państwa należy bowiem określenie liczby stanowisk w służbie publicznej oraz warunków wymaganych do ich uzyskania. Art. 60 konstytucji wymaga, aby zasady dostępu do służby publicznej były takie same dla wszystkich obywateli posiadających pełnię praw publicznych. Ustawa musi zatem ustanowi* obiektywne kryteria doboru kandydatów do tej służby oraz uregulowa* zasady i procedurę rekrutacji w taki sposób, aby zapewni* przestrzeganie zasady równości szans wszystkich kandydatów, bez jakiejkolwiek dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń. Przy czym nie odbiera to władzy publicznej możliwości ustalenia szczegółowych warunków dostępu do konkretnej służby, ze względu na jej rodzaj i istotę. W systemach demokratycznych zasadą jest selekcyjny charakter naboru do służby publicznej. Ustawa powinna również określi* kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczy* wszelką dowolnoś* działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby.

Art. 60 konstytucji ma też zastosowanie do szczególnego rodzaju służby publicznej, jaką jest służba wojskowa. Należy podkreśli*, że organy władzy ustawodawczej mają prawo i obowiązek określić warunki w zakresie dostępu do zawodowej służby wojskowej, niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa. Nie można wykluczy*, że prawodawca zmuszony będzie pozostawi* organom wojskowym szeroki zakres swobody w zakresie dopuszczenia obywateli do zawodowej służby wojskowej. Ustanowione regulacje nie mogą by* jednak stosowane w sposób sprzeczny z prawem. Jeżeli prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach ma mie* charakter realny, to - zgodnie z art. 77 ust. 2 konstytucji - decyzje o odmowie przyjęcia do służby wojskowej (służby kandydackiej) oraz zwolnieniu ze służby muszą zosta* poddane kontroli sądowej.

Prokurator Generalny i Minister Obrony Narodowej, broniąc poglądu o konstytucyjności zaskarżonych przepisów zwracają uwagę na fakt, że przesłanki zwolnienia ze służby, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 6 stanowią oczywistą konsekwencję wcześniejszych prawomocnych decyzji i orzeczeń. Argument ten nie wydaje się trafny. Nawet, jeżeli zwolnienie ze służby jest konsekwencją orzeczenia sądowego, to zgodnie z ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych orzeczenie sądu i decyzja organu wojskowego stanowią dwa odrębne akty. Związany charakter decyzji w sprawach wymienionych w art. 107 ust. 1a pkt 6 nie stanowi wystarczającego powodu do wyłączenia kontroli legalności decyzji ze strony sądu administracyjnego. Co więcej, nie znajdują tutaj zastosowania argumenty oparte na konieczności zapewnienia odpowiednich warunków funkcjonowania sił zbrojnych, powoływane dla usprawiedliwienia pozostałych wyłączeń kognicji NSA w badanej ustawie.

Prawo do sądu oznacza dla ustawodawcy obowiązek ustanowienia regulacji prawnej, która zapewni rozpatrzenie sprawy przez sąd, na żądanie zainteresowanego. Do legislatywy należy określenie sądu, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznawania danego rodzaju spraw. Ustawa nie musi powierza* kontroli decyzji w sprawach powołania do służby i zwolnienia ze służby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Ponieważ jednak żaden przepis prawa nie powierza kontroli decyzji wydawanych w tych sprawach innemu sądowi, zaskarżony przepis - w zakresie, w jakim dotyczy decyzji w sprawie powołania do zawodowej służby wojskowej i służby kandydackiej oraz zwolnienia ze służby - narusza art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 konstytucji.

3. Odmienny charakter mają sprawy wyznaczenia (zwolnienia) lub przeniesienia na stanowisko służbowe, mianowania na stopień wojskowy, przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy albo specjalności wojskowej, oraz delegowania do wykonania zadań służbowych poza jednostką. Nie wiążą się one w sposób bezpośredni z realizacją konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Decyzje w tych sprawach dotykają natomiast uprawnień w ramach stosunku służbowego żołnierzy zawodowych.

Zgodnie z art. 26 konstytucji Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej służą ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic. Zachowują one neutralnoś* w sprawach politycznych oraz podlegają cywilnej i demokratycznej kontroli. Przepis konstytucji regulujący pozycję ustrojową Sił Zbrojnych wyróżnia zatem: ich służebność w zakresie zadań realizowanych przez nie w państwie, neutralność w sprawach politycznych oraz podległość cywilnej i demokratycznej kontroli (por. Waldemar J. Wołpiuk: Siły Zbrojne w regulacjach Konstytucji RP, Warszawa 1998; s.12). Przepis ten nakłada na ustawodawcę obowiązek ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji wymienionych w nim zadań i zasad funkcjonowania Sił Zbrojnych. Do legislatywy należy takie ukształtowanie treści stosunku służbowego żołnierzy zawodowych, aby Siły Zbrojne mogły skutecznie wypełnia* swoje konstytucyjne zadania, związane przede wszystkim ze służebnym charakterem działalności, który “określa zadania struktury obronnej państwa, związuje je z celami państwa i ustanawia podstawowe granice kompetencji (służebnych) Sił Zbrojnych” (Waldemar J. Wołpiuk, j.w., s.13). Ustawa musi zatem dostosowa* zakres uprawnień i obowiązków żołnierzy zawodowych do wymogów wynikających z art. 26 konstytucji. Realizacja tego celu może - w danej sytuacji - wymaga* ograniczenia lub zniesienia pewnych uprawnień, wynikających z dotychczasowego prawodawstwa. Taki charakter ma wyłączenie możliwości zaskarżania decyzji organów wojskowych w sprawach wymienionych w art. 107 ust. 1a pkt 2-5 ustawy.

Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jednostki są dopuszczalne, jeżeli są konieczne w demokratycznym państwie dla realizacji jednej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 konstytucji. Wymóg “konieczności” jest spełniony, jeżeli ustanowione ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności. Oznacza to, że: 1) środki zastosowane przez prawodawcę muszą by* w stanie doprowadzi* do zamierzonych celów; 2) muszą one by* niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane; 3) ich efekty muszą pozostawa* w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Jak wynika z wypowiedzi posła sprawozdawcy (Stenogram z 64 posiedzenia Sejmu w dniu 8 listopada 1995 r., s.10-11), celem nowelizacji ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych było zapewnienie większej mobilności i zdolności do osiągania wyższych stanów gotowości wojska. Nie ulega wątpliwości, że wprowadzone rozwiązania umożliwiają realizację tak określonego celu. Wprowadzone ograniczenia prawa do sądu spełniają również wymóg niezbędności. Nie wydaje się bowiem możliwe pogodzenie spójnego i sprawnego działania Sił Zbrojnych z pełną kontrolą sadową nad decyzjami przełożonych dotyczącymi spraw ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych. Zapewnienie odpowiedniego potencjału obronnego państwa pozostaje w proporcji do ciężarów wynikających z zaskarżonego przepisu. Trybunał Konstytucyjny podzielił poglądy Prokuratora Generalnego i Ministra Obrony Narodowej, że ograniczenie prawa do sądu jest w tym zakresie usprawiedliwione koniecznością zapewnienia spójnego i sprawnego funkcjonowania Sił Zbrojnych i zagwarantowania realizacji ich konstytucyjnych zadań, w szczególności określonych w art. 26 konstytucji.

4. Rzecznik Praw Obywatelskich, wskazując przepisy nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które jego zdaniem zostały naruszone przez zaskarżony przepis, wskazał m.in. na art. 2 konstytucji. Z treści wniosku o zbadanie konstytucyjności ustawy wynika, co znalazło potwierdzenie na rozprawie, że jego autor ma na myśli art. 2 Konstytucji w części, w jakiej przepis ten odnosi się do prawa do sądu. W wyroku z 25 listopada 1997 r. (sygn. K. 26/97), Trybunał Konstytucyjny zauważył, że “szereg zasad i reguł, które dotychczas funkcjonowały w polskim porządku konstytucyjnym tylko z racji ich >odnalezienia< w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, obecnie znalazły bezpośredni wyraz w szczegółowych postanowieniach nowej konstytucji. Dotyczy to zwłaszcza praw jednostki o charakterze materialnym (np. art. 38, art. 51 czy art. 45). Oznacza to, że w tym zakresie klauzula demokratycznego państwa prawnego utraciła swój samoistny charakter, bo wynikające z niej konsekwencje zostały powtórzone i rozwinięte w szczegółowych przepisach konstytucji. Owego powtórzenia nie można jednak traktowa* jako wyłączenia takich treści szczegółowych z ogólnego rozumienia klauzuli demokratycznego państwa prawnego i pozostawienia tej klauzuli w >okrojonym< kształcie, który pozostałby po oddzieleniu od niej tego, co zostało zapisane w przepisach szczegółowych. Prowadziłoby to do - nieuzasadnionej, tak logicznie, jak i aksjologicznie - deformacji klauzuli demokratycznego państwa prawnego i nadawałoby jej posta* kaleką, nieznaną innym systemom ustrojowym. Trybunał Konstytucyjny uważa, że obecnie pewne zasady i reguły znajdują wyraz zarówno w ogólnej klauzuli art. 2 konstytucji, jak też - niekiedy w sposób znacznie konkretniejszy w dalszych szczegółowych postanowieniach tego aktu.” (OTK ZU Nr 5-6/1997, s.445-446).

W nawiązaniu do tego stanowiska Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w razie zakwestionowania zgodności aktu normatywnego ze standardami demokratycznego państwa prawnego, skonkretyzowanymi i rozwiniętymi w odrębnych postanowieniach ustawy zasadniczej, podstawę kontroli konstytucyjności powinny stanowić przede wszystkim szczegółowe przepisy konstytucyjne. W takich sytuacjach nie ma natomiast potrzeby powoływania - jako podstawy kontroli - zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 konstytucji. Zasada ta pełni wówczas przede wszystkim funkcję wskazówki dla interpretacji wymienionych, szczegółowych przepisów ustawy zasadniczej. Uwagi te odnoszą się w szczególności do spraw, w których przedstawiony został zarzut naruszenia prawa do sądu. Prawo to jest jednym z elementów składających się na pojęcie demokratycznego państwa prawnego. Treść tego prawa została wyrażona w pełni w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 konstytucji, które określają jednocześnie jego zakres i stanowią wystarczającą podstawę do zbadania konstytucyjności zaskarżonych przepisów i oceny zasadności przedstawionego zarzutu.

5. Kolejny zarzut przedstawiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich to naruszenie zasady równości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny by* traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważy*, czy można wskaza* wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treś* i cel danej regulacji prawnej. Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równoś* wobec prawa zakłada zasadnoś* wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. Aby odpowiedzie* na pytanie, czy dane kryterium może stanowi* podstawę różnicowania podmiotów prawa, należy rozstrzygną*: 1) czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, 2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służy* pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania, 3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie określonych podmiotów (orzeczenia z: 3 września 1996 r., K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, s.281 i z 16 grudnia 1996 r., U. 1/96, OTK ZU, Nr 6/1996).

Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na odrębności poszczególnych formacji mundurowych w powołanym wyżej orzeczeniu z 8 kwietnia 1997 r., K. 14/96. W sprawie tej Trybunał uznał, że odmienny status funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa uzasadnia zróżnicowanie jego pozycji prawnej w porównaniu z funkcjonariuszami Policji i Straży Granicznej. Odmienności w stosunku do pozostałych służb mundurowych są jeszcze bardziej wyraźne w przypadku żołnierzy zawodowych. Siły Zbrojne stoją na straży bezpieczeństwa zewnętrznego państwa. Zadanie to jest nieporównywalne z zadaniami Policji, a także większości zadań Straży Granicznej, Urzędu Ochrony Państwa oraz innych formacji mundurowych. Zagrożenia zewnętrzne dla państwa mają zupełnie inny charakter, a przede wszystkim inną skalę niż zagrożenia, którym mają przeciwstawia* się wymienione służby. Zapewnienie niezbędnego potencjału obronnego państwa wymaga zastosowania innych środków działania, a w szczególności wprowadzenia różnych struktur organizacyjnych w armii i specyficznych zasad jej funkcjonowania. Służba wojskowa wymaga dyspozycyjności i poświęcenia w jeszcze większym stopniu niż służba w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa czy Straży Granicznej.

Celem wprowadzonego różnicowania statusu żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy innych służb mundurowych jest umożliwienie skutecznej realizacji zadań Sił Zbrojnych określonych w art. 26 konstytucji. Kryterium różnicowania pozostaje zatem w racjonalnym związku z celem i przedmiotem regulacji. U podstaw przyjętych rozwiązań znajduje się koniecznoś* zapewnienia niepodległości i integralności terytorialnej państwa. Urzeczywistnienie tych wartości konstytucyjnych stanowi konieczny warunek realizacji pozostałych zadań państwa. W konsekwencji badana regulacja spełnia również wymóg zachowania odpowiedniej proporcji miedzy interesem uzasadniającym wprowadzone różnicowanie a interesem naruszonym przez prawodawcę. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się naruszenia zasady równości przez art. 107 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit.b ustawy z 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw.

Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.