71

wyrok

z dnia 17 grudnia 1997 r.

Sygn. akt K. 22/96

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stefan Jaworski - przewodniczący

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Wojciech Sokolewicz

Janusz Trzciński

Marian Zdyb - sprawozdawca

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu na rozprawie 17 grudnia 1997 r. sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:

niezgodności art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 5, poz. 32 ze zm.) z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488), a obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

o r z e k a:

Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 5, poz. 32; zm.: Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 80, poz. 508, Nr 103, poz. 652) w zakresie odnoszącym się do okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ poprzez wejście w życie z mocą wsteczną oraz brak odpowiedniego okresu przygotowawczego narusza wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady: pewności prawa, zaufania obywateli do państwa i niedziałania prawa wstecz.

Uzasadnienie:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem stwierdzenie niezgodności art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 5, poz. 32 ze zm.; dalej: ustawa z 30 listopada 1995 r., z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych. Ustawodawca naruszając fundamentalną zasadę obrotu cywilnoprawnego - pacta sunt servanda, doprowadził - zdaniem wnioskodawcy - do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa. Ponadto wnioskodawca stwierdza, że doszło do złamania zasady niedziałania prawa wstecz w zakresie odnoszącym się do czasu poprzedzającego ogłoszenie zakwestionowanego przepisu ustawy z 30 listopada 1995 r. w Dzienniku Ustaw.

Ustawodawca zmienił na niekorzyść kredytobiorców zasady spłaty kredytów mieszkaniowych zaciągniętych na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnych zasad udzielania kredytu bankowego na cele mieszkaniowe (Dz.U. z 1989 r. Nr 1, poz. 1; dalej: rozporządzenie z 30 grudnia 1988 r.). Zgodnie z zasadami określonymi w tym rozporządzeniu kredyty wykorzystane na budowę mieszkań lokatorskich miały być spłacane przez okres do 40 lat w wysokości 1% aktualnej wartości mieszkania w stosunku rocznym, a kredyty wykorzystane na budowę mieszkań własnościowych także przez okres do 40 lat, lecz w wysokości 2% aktualnej wartości mieszkania w stosunku rocznym. Zaskarżony przepis wprowadził niekorzystną dla kredytodbiorców zmianę powyższych zasad spłaty kredytów funkcjonujących według powyższych zasad. W praktyce prowadzi ona - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - do znacznego wzrostu wysokości miesięcznych rat kredytu. Według nowych zasad spłaty tych kredytów mieszkaniowych nie mogą być niższe od ilorazu kwoty zadłużenia z tytułu kredytu i odsetek, w tym odsetek przejściowo wykupionych ze środków budżetu państwa, na koniec roku poprzedniego oraz liczby lat, jak pozostała do zakończenia okresu spłaty kredytu. Wysokość powyższych obciążeń może ulegać korekcie na podstawie ustawy z 30 listopada 1995 r., przewidującego umorzenie zadłużenia z tytułu przejściowego wykupienia odsetek. Kredytobiorcy, zgodnie z art. 11 ust. 3 powyższej ustawy, mają też możliwość spłacania kredytu mieszkaniowego według normatywu przewidującego, że wysokość miesięcznych spłat nie może być niższa od iloczynu powierzchni użytkowej lokalu oraz normatywu spłaty kredytu ustalonego w przeliczeniu na 1 m² powierzchni użytkowej lokalu. Nałożenie na stronę umowy przez ustawodawcę nowych nieznanych jej wcześniej obowiązków jest - zdaniem wnioskodawcy - wyłącznie wyrazem działalności władczej i prowadzi do naruszenia wskazanych powyżej zasad wynikających z art. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych.

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że nowe zasady spłaty kredytów rzeczywiście mogą doprowadzić do oddłużenia spółdzielni mieszkaniowych. Jednakże z uwagi na zwiększony ciężar obciążeń finansowych (mogących często do prowadzić do eksmisji z zajmowanego lokalu) obywatele powinni mieć możliwość wyboru zasad spłacania kredytu mieszkaniowego, przy pełnej świadomości konsekwencji jakie spowoduje przystąpienie do spłacenia kredytu na określonych zasadach.

Wnioskodawca zauważył także, że została naruszona zasada niedziałania prawa wstecz, gdyż mimo ogłoszenia ustawy z 30 listopada 1995 r. dopiero 18 stycznia 1996 r., ustawodawca określił, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1996 r. Konsekwencją ustanowienia przepisów obowiązujących z mocą wsteczną było także nieprzewidzenie dla nich odpowiedniej vacatio legis.

Ustawa z 30 listopada 1995 r. znowelizowana została ustawą z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 103, poz. 652). Ustawodawca wprowadził także zmiany odnoszące się do treści zaskarżonego przepisu.

Zajmując stanowisko co do powyższych zmian wnioskodawca w piśmie z 17 października 1997 r. podtrzymał dotychczasową treść swojego wniosku. W szczególności Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, iż wspomniana nowelizacja nie wprowadza żadnych istotnych zmian w treści zaskarżonego przepisu art. 11 ust. 1. Wprowadzenie natomiast przez ustawodawcę nowych przepisów w art. 11 ustawy z 30 listopada 1995 r. nie doprowadziło - zdaniem wnioskodawcy - do usunięcia niezgodności zaskarżonego przepisu z konstytucją.

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że konstytucyjność zaskarżonego przepisu powinna być oceniona w oparciu o art. 1 przepisów konstytucyjnych, gdyż art. 241 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi m.in., iż sprawy będące przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym rozpoczęte przed dniem wejścia w życie Konstytucji są prowadzone zgodnie z przepisami konstytucyjnymi obowiązującymi w dniu rozpoczęcia sprawy.

2. Prokurator Generalny w swoim pisemnym stanowisku wyraził pogląd, że zaskarżony przepis jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Jego zdaniem ustawa z 30 listopada 1995 r. wprowadziła szereg nowych rozwiązań systemowych, które w znacznym stopniu przyczyniają się do złagodzenia obciążeń kredytobiorców. Wzrost wysokości rat spłacanych kredytów nastąpił tylko wobec niektórych kredytobiorców, a mianowicie tych, którzy do końca 1995 r. spłacili kredyt mieszkaniowy według zasad określonych w rozporządzeniu z 30 grudnia 1988 r. Prokurator Generalny twierdzi, że utrzymanie dotychczasowych zasad spłaty kredytów zaciągniętych w oparciu o przepisy wspomnianego rozporządzenia nie daje możliwości wywiązania się przez kredytobiorców z warunku umowy określającego, że kredyt ma zostać spłacony w okresie 40 lat. Aby ten warunek mógł zostać zrealizowany, musiało nastąpić urealnienie wysokości miesięcznych spłat kredytu mieszkaniowego. Prokurator Generalny podkreśla także, że spłacający kredyt może to także czynić według tzw. normatywu. Jego zdaniem, konieczność spłaty wyższych rat, które nie mają przecież charakteru daninowego, nie może być oceniana jako sprzeczna z zasadami ochrony praw nabytych i zaufania obywateli do państwa.

Prokurator Generalny uważa także, iż ustawodawca wprowadzając zaskarżony przepis do systemu prawnego wyjątkowo odstąpił od zasady nieretroakcji, lecz uczynił to z ważnych powodów. Zdaniem Prokuratora Generalnego dla złagodzenia skutków takiego działania prawa, realizacja spłat została rozłożona w czasie.

Do stanowiska Prokuratora Generalnego dołączona została informacja Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z września 1996 r. o wdrażaniu ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. W informacji tej podano m.in.: “Największe problemy we wdrażaniu ustawy wystąpiły w odniesieniu do tych kredytobiorców (członków spółdzielni), którzy do końca 1995 r. spłacili kredyt mieszkaniowy w wysokości 1 lub 2% aktualnej wartości mieszkania w skali rocznej. Świadczy o tym m.in. szereg skarg i listów nadesłanych do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa przez zainteresowanych członków spółdzielni.

Wzrost wysokości spłat kredytów, w wyniku postanowień w/w ustawy ma miejsce w przypadku tylko części kredytobiorców, którzy do końca ubiegłego roku spłacili kredyt na warunkach 1% lub 2% aktualnej wartości mieszkania w 40 - letnim okresie spłaty (str. 3 informacji).

Z powyższej informacji wynika także, że na podstawie ankiet wypełnionych przez spółdzielnie mieszkaniowe (prawidłowo wypełniło ankiety 68,2% ankietowanych) oraz danych uzyskanych z banku PKO BP ustalono, że:

- spośród spłacających kredyty zaciągnięte przez spółdzielnie mieszkaniowe 149.255 członków spółdzielni spłaciło kredyt wg tzw. formuły normatywnej, zaś 85.346 do 31 grudnia 1995 r. spłaciło kredyt wg zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnych zasad udzielania kredytu bankowego na cele mieszkaniowe, tj. wg tzw. formuły wartościowej czyli 1 lub 2% aktualnej wartości mieszkania w ciągu roku.

- przeciętna wysokość miesięcznej spłaty kredytu według formuły wartościowej (1-2% wartości mieszkania) na koniec 1995 r. wynosiła 40,53 zł.

- natomiast wg stanu na koniec maja 1996 r. przeciętna miesięczna wysokość spłaty kredytu wg formuły ilorazowej (art. 11 ust. 1 ustawy) wynosiła 86,41 zł, a wg normatywu 107,81 zł.

- w stosunku do końca 1995 r. wzrosła liczba osób zalęgających ze spłatą kredytu wg obecnie obowiązującej formuły ilorazowej do 14.793 (str. 7 informacji).

Po wprowadzeniu przez ustawodawcę wspomnianych zmian ustawy z 30 listopada 1995 r., Prokurator Generalny ustosunkowując się do stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich podtrzymywał swoje poprzednie stanowisko. Jednakże - jak podnosi Prokurator Generalny - wzorcem do zbadania konstytucyjności zaskarżonego przepisu jest art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jego zdaniem art. 241 ust. 5 Konstytucji RP odnosi się jedynie do przepisów proceduralnych. Potwierdzeniem powyższego, jest treść art. 90 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którą postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach wszczętych przed wejściem w życie konstytucji toczy się wg przepisów obowiązujących w dniu wszczęcia tych spraw.

3. Zarówno Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (w piśmie z 10 kwietnia 1997 r.), jak Prezes Narodowego Banku Polskiego (w piśmie z 9 kwietnia 1997 r.) stanęli na stanowisku, iż zaskarżony przepis nie jest niezgodny z art. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych.

II

W toku rozprawy przedstawiciele uczestników postępowania podtrzymali wcześniej zajęte w niniejszej sprawie stanowiska odpowiednich uczestników postępowania wyrażone w pismach procesowych, jakie wniesiono do Trybunału Konstytucyjnego. Na rozprawie przedstawiciel wnioskodawcy skorygował konstytucyjny wzorzec odniesienia badanej ustawy, stwierdzając, że w miejsce wskazanego we wniosku przepisu w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 826 ze zm.) punktem odniesienia w przedmiotowej sprawie jest art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Przedstawiciel uczestników postępowania, w tym też przedstawiciel wnioskodawcy, nie rezygnując z zasadniczych motywów argumentacji, zaprezentowanych w pismach procesowych, przyjęli za punktu odniesienia, przy prezentacji swoich stanowisk, nowy wzorzec konstytucyjny. W konsekwencji przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich potwierdził prezentowane we wniosku stanowisko, że ustawodawca w art. 11 ust. 1 ustawy z 30 listopada 1995 r. naruszając zasadę pacta sunt servanda, naruszył wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady: pewności prawa, zaufania obywateli do państwa i niedziałania prawa wstecz. Przedstawiciel Sejmu RP stwierdził, iż zaskarżony przepis nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto podniósł, że rozwiązanie przyjęte w tymże przepisie prowadzi do systemowego rozwiązania spłaty kredytów, co ma istotne znaczenie w okresie przemian ustrojowych. Także przedstawiciel Prokuratora Generalnego uznał, że rozprawa nie spowodowała zmiany dotychczasowego stanowiska Prokuratora Generalnego w rozpoznawanej sprawie.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. W szczególnych okolicznościach dopuszcza się, mimo wielu wątpliwości, że ustawodawca powodowany wyraźnym i przemożnym interesem społecznym (publicznym) usprawiedliwiającym jego ingerencje w treść ukształtowanych stosunków prawnych, w tym też umów kredytowych, może dokonać zmiany obowiązującego prawa także wtedy, gdy zmiany takie niosą ze sobą rozwiązania prawne niekorzystne dla potencjalnych adresatów tak ustanowionych norm prawnych. Ustawodawca jest bowiem odpowiedzialny m.in. za kształtowanie dochodów państwa. Zasada wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa jest zasadniczym elementem demokratycznego państwa prawnego. Zapewnienie równowagi budżetowej jest wartością konstytucyjną, gdyż od niej zależy zdolność państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych interesów (K. 18/92). Władztwo państwa w sferze finansowej nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych. (K. 7/93, K. 16/93). W przedmiotowej sprawie zagadnienie to wydaje się istotne, ponieważ w świetle zasady, którą wprowadziło przed uchwaleniem ustawy z dnia 30 listopada 1995 r., rozporządzenie z dnia 30 grudnia 1988 r. w § 18, różnica między kosztami własnymi banku z tytułu obsługi kredytów wraz z zyskiem zapewniającym niezbędny rozwój banku a należnym bankowi oprocentowaniem oraz równowartość umorzeń pokrywana była z budżetu państwa. Zmianę przyjętej w wyżej wymienionym rozporządzeniu tzw. wartościowej metody obliczania wysokości spłaty rat kredytowych na przyjętą w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. metodę ilorazową argumentowano m.in. tym, że upływ 40 letniego okresu spłaty kredytu nie uwolni kredytobiorcy od ciężaru finansowego niespłaconego do tego czasu kredytu mieszkaniowego. W konsekwencji kredyt spłacany metodą wartościową nie zostanie nigdy spłacony, gdyż nie gwarantują tego obecne zasady jego spłacania. Taki ton argumentacji zauważalny był także w debacie poselskiej nad projektem kwestionowanej ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. (stenogram z 66 posiedzenia Sejmu RP 29 listopada 1995 r., s. 61-72). Jak wynika z wypowiedzi posła sprawozdawcy, rozważane zmiany zasad spłaty kredytów mieszkaniowych zostały wprowadzone także z myślą o kredytobiorcach. Świadczy o tym następująca wypowiedź: “I gdyby pozostawić tę formułę spłaty mogłoby się okazać, że w trzydziestym, czterdziestym roku obowiązywania umowy kredytowej zażądanoby od obywatela, np. 20 czy 50 mln jednorazowo, bo to już byłaby ostatnia rata w ciągu 40 lat i wówczas byłoby to tragiczne dla tej osoby, która tam zamieszkuje” (s. 71 powyższego stenogramu). Motywem wprowadzenia omawianych zmian było więc urealnienie wysokości spłat kredytu. Poprzez wprowadzenie tzw. metody ilorazowej ustawodawca zamierzał rozłożyć równomiernie na cały okres spłaty obciążenie kredytobiorców z tytułu spłaty kredytów mieszkaniowych. Wprowadzenie nowej zasady odebrało kredytobiorcom możliwość spłacania kredytów mieszkaniowych według dotychczas stosowanej metody wartościowej, wynikających z przepisów rozporządzenia z 30 grudnia 1988 r. Wprowadziło ono w § 3 następujące zasady:

- kredyt wykorzystany przez spółdzielnię na budowę mieszkań przydzielonych na warunkach lokatorskiego prawa do lokalu spłacany był w następujący sposób:

1) w wysokości 10% jednorazowo,

2) w wysokości 60% - w okresie 40 lat; roczne obciążenie spółdzielni z tytułu spłaty kredytu oraz należnych odsetek ustalono w wysokości 1% aktualnej wartości tych mieszkań,

3) w wysokości 30% - podlega jednorazowemu umorzeniu.

- kredyt wykorzystany przez spółdzielnię na budowę mieszkań przydzielanych na warunkach własnościowego prawa do lokalu spłacany był w następujący sposób:

1) w wysokości co najmniej 20% - jednorazowo,

2) w pozostałej części - w okresie 40 lat; roczne obciążenie spółdzielni z tytułu spłaty kredytu oraz należnych odsetek ustalono w wysokości 2% aktualnej wartości tych mieszkań,

3) w razie jednorazowej spłaty całości kredytu, dokonanej przed zasiedleniem mieszkania, umorzeniu podlega 30% wykorzystanego kredytu.

Spłata tego kredytu miała następować w miarę oddawania do użytku poszczególnych budynków, z tym że spłata rozpoczynała się najpóźniej po upływie 3 lat od daty jego udzielenia.

Wprowadzona w art. 11 ust. 1 ustawy z 30 listopada 1995 r. zmiana metody obliczania spłaty kredytów mieszkaniowych w konsekwencji prowadzić będzie do zmiany dotychczasowych umów w tym zakresie. W praktyce stosowania prawa i doktrynie zasada pacta sund servanda traktowana jest jako jedna z podstawowych zasad wyrażających istotę ładu publicznego w państwie i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że w zakresie przestrzegania umów ważne znaczenie ma zasada równości stron, która w perspektywie art. 354 § 1 kodeksu cywilnego oznacza też współdziałanie dłużnika przy wykonywaniu zobowiązań względem wierzyciela w sposób określony w kodeksie cywilnym. Obowiązki członków spółdzielni określa też art. 218 § 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.), który zobowiązuje m.in. w odniesieniu do lokatorskiego prawa do lokalu, pokrycie różnicy pomiędzy kosztem budowy przypadającym na lokal, a uzyskaną przez spółdzielnię pomocą ze środków publicznych (po uwzględnieniu umorzenia części kredytu zaciągniętego przez spółdzielnię na sfinansowanie kosztu budowy lokalu), zaś w odniesieniu do własnościowego prawa do lokalu - na podstawie art. 226 § 1 tejże ustawy - wysokości odpowiadającej całości kosztów budowy.

Biorąc pod uwagę, że państwo, z jednej strony - ma minimum obowiązków opiekuńczych (socjalnych) w stosunku do obywateli, także w zakresie zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, co wynika m.in. z art. 71 ust. 1, art. 75 ust. 1 oraz art. 76 Konstytucji RP, z drugiej zaś - zobowiązane jest do należytej troski o stan budżetu państwa, od którego uzależnione jest przecież realizowanie całokształtu jego obowiązków w stosunku do obywateli (także w zakresie spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych). Uznać należałoby, że w wyjątkowych wypadkach, gdy wymaga tego konieczność utrzymania równowagi budżetowej i zdolności państwa do wywiązywania się ze swoich podstawowych obowiązków, ustawodawca może ustanowić przepisy prawne, których konsekwencją jest zmiana uprzednio zawartych umów, w tym też umów w zakresie kredytów mieszkaniowych. W tego typu sytuacjach ustawodawca musi dokonać wyważenia interesu publicznego ogólnonarodowego (interesu państwa) oraz interesów grupowych, tak aby ochrona jednego dobra nie powodowała uszczerbku innego dobra. Ustawodawca w tym zakresie jest uprawniony i zobowiązany do poszukiwania optymalnego rozwiązania, w ramach którego mieścić się będzie także częściowa zmiana formy spłaty kredytów, także takiej, która w jakimś przedziale czasowym pogorszy sytuację materialną członków spółdzielni mieszkaniowych. Ważne w takim stanie rzeczy jest wprowadzenie rozwiązań prawnych niekorzystnych dla części obywateli w sposób umożliwiający im przygotowanie się do nowej sytuacji prawnej. Jest to konieczny warunek w zakresie dotyczącym zagwarantowania minimum bezpieczeństwa prawnego. W takim stanie rzeczy dla oceny zgodności art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw z art. 2 Konstytucji RP istotne znaczenie ma nie tylko ocena takiej zgodności w zakresie dotyczącym treści nowej metody, ale i także co do sposobu jej wprowadzenia w życie. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest ograniczona zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania wartości chronionych przez te zasady i przepisy.

2. Dla określenia tego czy sposób wprowadzenia w życie art. 11 ust. 1 kwestionowanej przez Wnioskodawcę ustawy jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP podstawowe znaczenie ma m.in. odpowiedź na pytanie czy ustawa nie została wprowadzona w życie z mocą wsteczną oraz czy ustalone zostało dla niej odpowiednie vacatio legis. Nie nasuwa wątpliwości - z uwagi na swoją “oczywistość” - fakt, że zaskarżonemu przepisowi ustawodawca nadał moc wsteczną. Ustawa z 30 listopada 1995 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 18 stycznia 1996 r., a jej wejście w życie określono na dzień 1 stycznia 1996 r. Została zatem naruszona wynikająca z konstytucyjnej zasady państwa prawnego zasada niedziałania praw wstecz w takim zakresie, w jakim nowa regulacja spowodowała pogorszenie sytuacji obywateli. Stwierdzenie to pozostaje w zgodności z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. W związku z tym, że ustawa wprowadzona została z mocą wsteczną, nie została także ustanowiona odpowiednia dla niej vacatio legis.

Trybunał Konstytucyjny w przeszłości stwierdzał, że zasada niedziałania prawa wstecz nie stoi na przeszkodzie przyznawaniu lub rozszerzaniu uprawnień z mocą wsteczną. Nie powoduje jej naruszenia także zmiana z mocą wsteczną prawa, które nie powoduje pozbawienia lub ograniczenia uprawnień obywateli, a co najmniej ekspektatyw tych uprawnień (K. 13/94). Trybunał Konstytucyjny dopuszczał także odstępstwa od zasady niedziałania prawa wstecz, w szczególności gdy zmiany istniejącego stanu prawnego zmierzają do rozwiązań trafniejszych z punktu widzenia założeń konstytucji od założeń dotychczasowych (K.15/91). Jednakże z dużą konsekwencją Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że niedopuszczalne jest nadawanie mocy wstecznej przepisom prawnym, zwłaszcza normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego (K. 15/91). Czy taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do skarżonego art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw? Nie ulega wątpliwości, że tak. Za takim stanowiskiem przemawia szereg istotnych argumentów:

- po pierwsze - ustawodawca wprowadzając tzw. metodę ilorazową spłat kredytów, która - jego zdaniem - miała doprowadzić do urealnienia bieżących spłat kredytów mieszkaniowych, wprowadził bez zgody kredytobiorców zmiany warunków spłaty wieloletnich kredytów. Dla wielu kredytobiorców były to zmiany niekorzystne, co wynika m.in. z przedstawionej informacji Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Na okoliczność tą wskazują także dane uzyskane z banku PKO BP, wskazujące na to, że przeciętna wysokość miesięcznej spłaty kredytu według metody wartościowej na koniec 1995 r. wynosiła 40,53 zł, natomiast według metody ilorazowej - 86,41 zł.

- po drugie - zmiany wprowadzone przez art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw były niewątpliwie zaskakujące, co stało się szczególnie dolegliwe przy uwzględnieniu, że dotyczyły kwestii istotnej - zaplanowanej już wcześniej przez kredytobiorców na wiele lat spłaty kredytów mieszkaniowych według uprzednio określonych zasad. Stabilności tych zasad dawałaby kredytobiorcom możliwość zaplanowania spłaty kredytów mieszkaniowych w wieloletniej perspektywie czasu. Kredyty zaciągnięte na podstawie rozporządzenia z 30 grudnia 1988 r. miały być spłacane w okresie do 40 lat. Kredyt ten mógł zostać spłacony wcześniej, co spotykało się z gratyfikacją w postaci umorzenia jego części.

- po trzecie - wprawdzie, przy zastosowaniu metody wartościowej, wysokość kredytu do czasu jego spłaty zawsze obciążać miała konto kredytobiorcy i on miał ponosić konsekwencje ewentualnego jego niespłacenia, jednakże spłata kredytu była korzystna dla kredytobiorcy, w szczególności w początkowym okresie jego spłaty i stwarzała możliwość zaplanowania harmonogramu wywiązywania się z nałożonych na niego obowiązków kredytowych. Niewątpliwie spłacanie kredytu mieszkaniowego według metody wartościowej stanowiło minimum zobowiązania kredytobiorcy. Mógł on jednak zawsze przekraczać wyznaczone wielkości, do czego rozporządzenie z 30 grudnia 1988 r. wyraźnie motywowało, przewidując np. umorzenie 30% wykorzystanego kredytu w razie jednorazowej spłaty kredytu.

- po czwarte - kredyty udzielane były po zawarciu stosowanych umów, których stronami były banki i spółdzielnie mieszkaniowe, a następnie lokatorzy wybudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe lokali. W umowach tych określano m.in. okres spłaty kredytu oraz zasady płacenia rat kredytowych. Umowy takie wiązały obie strony. Wprowadzenie nowej metody spłaty kredytów zmusza do zmiany dotychczasowych treści umów. Poszukując odpowiedzi na pytanie, czy ustawodawca mógł ingerować w treść zawartych już umów kredytowych poprzez wprowadzenie zaskarżonego przepisu, Trybunał Konstytucyjny odwołuje się do ustaleń w sprawie K. 6/92. Rozważając skutki tzw. hiperinflacji w kontekście umów kredytowych TK podniósł: “jest rzeczą oczywistą, że w państwie prawnym umowy winny być dotrzymywane, a system prawny tak kształtowany, aby zagwarantować pewność obrotu. Tej pewności nie podważa jednak klauzula przewidująca możliwość zmiany przez jedną ze stron treści świadczenia drugiej strony w czasie trwania ciągłego stosunku zobowiązaniowego. Przed wszystkim mieści się ona w zakresie swobodnego kształtowania stosunku prawnego i po wtóre ma na celu zapewnienie równowartości świadczeń stron w sytuacji, gdy warunki zewnętrzne, niezależne od stron, prowadzą do obniżenia wartości jednego ze świadczeń. Tymi m.in. względami kierował się ustawodawca nowelizując kodeks cywilny przez jego uzupełnienie o art. 357¹ (art. 1 pkt 49 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. Dz.U. Nr 55, poz. 321)”. Skarżony przepis prowadzi w rzeczywistości do naruszenia zasady pacta sunt servanda. Prawodawca może tylko w wyjątkowych, uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami sytuacjach wkraczać w sferę stosunków regulowanych umowami prawa cywilnego. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wcześniej wyrażone w sprawie K. 6/92 i uważa, że arbitralna, bezpośrednia ingerencja ustawodawcy w regulację zawartych umów jest dopuszczalna w wyjątkowych sytuacjach państwa lub gdy świadczenie jednej ze stron umowy jest w rażący sposób nieekwiwalentne i narusza konstytucyjne prawa innych podmiotów. Oznacza to, że zasada pacta sunt servanda jako niewątpliwie podstawowa zasada naszego prawa charakteryzująca państwo prawne, nie ma waloru absolutnego - na co wskazuje także art. 357 kodeksu cywilnego zezwalający na modyfikację treści umowy przez sąd - a skala i rozmiary zagadnienia będącego przedmiotem skargi Rzecznika Praw Obywatelskich uzasadniały, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, interwencję ustawodawcy w skali państwa, tym bardziej, że faktycznie w przedmiotowej sprawie obciążenia miał ponosić budżet państwa. Zmiany tego rodzaju w żadnym razie nie powinny zaskakiwać tych, których interesów dotyczą. Niedopuszczalne wydaje się wprowadzenie ich bez odpowiedniej vacatio legis, a tym bardziej z mocą wsteczną. Adresat normy prawnej (strona stosunku umownego) powinien mieć stosowny czas umożliwiający przygotowanie się do nowych, mniej dla niego korzystnych warunków realizacji stosunku prawnego.

Ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w spłacie kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadziła zmiany w treści art. 11 ustawy z 30 listopada 1995 r., jednakże nie usunęły one podniesionych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wadliwości. Przepisy dodane do art. 11 niewątpliwie łagodzą częściowo rygory wynikające ze spłaty kredytów mieszkaniowych i zawierają bodźce do ich wcześniejszego spłacenia. Jednak zmiany powyższe faktycznie nie zmieniają istoty problemu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Konsekwencją powyższego było m.in. podtrzymanie wcześniej złożonego wniosku przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Biorąc pod uwagę taki stan rzeczy Trybunał Konstytucyjny - w przedmiotowej sprawie - nie widzi możliwości ani uzasadnionych podstaw do uznania dopuszczalności wprowadzenia art. 11 ust. 1 ustawy z 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw, z mocą wsteczną. Nie zachodzą bowiem szczególne okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem w stosunku do osób, których dotyczy kwestionowany art. 11 ust. 1 ustawy z 30 listopada 1995 r. Za odstąpieniem od tej zasady nie przemawiają też inne zasady konstytucyjne. Treścią zasady lex retro non agit jest zakaz działania wstecz przepisom prawnym kształtującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli to prowadzi, lub może prowadzić, do pogorszenia ich sytuacji prawnej w stosunku do stanu poprzedniego. Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w przedmiotowej sprawie, co zostało wyżej wykazane. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego (m.in. K. 15/92, P. 2/92) zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawę porządku prawnego. Kształtuje zasadę zaufania obywateli do państwa oraz stanowiącego przez niego prawa. U podstaw tejże zasady leży wyrażona w art.2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego.

Zakwestionowany przepis prawny związany jest z bardzo poważnymi decyzjami życiowymi obywateli. W takim stanie rzeczy niedopuszczalne jest nie tylko wprowadzenie go z mocą wsteczną ale i także brak odpowiedniej vacatio legis, którą ustawodawca powinien ustanowić. Brak vacatio legis prowadzi do zaskakiwania adresatów norm prawnych nową regulacją prawną i zmienia na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne (K. 9/92). Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wielokrotnie co do nakazu ustanowienia vacatio legis i nadawania jej odpowiedniego wymiaru czasowego (m.in. K. 1/94). W przedmiotowej sprawie Trybunał Konstytucyjny nie widzi przesłanek, które zwalniać mogłyby Ustawodawcę od tego, odpowiadającego niewątpliwie zasadzie demokratycznego państwa prawnego, obowiązku. Zatem konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że naruszona została konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego poprzez naruszenie wynikającej z niej zasady niedziałania prawa wstecz i nieustanowienia stosownego okresu dostosowawczego, w zakresie w jakim wprowadza niekorzystne zmiany dla osób spłacających omawiane kredyty mieszkaniowe. Naruszając tę zasadę Ustawodawca sprzeciwił się zatem zasadom pewności prawa i zaufania obywateli do państwa wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego.

3. Zgodzić należałoby się z tezą Prokuratora Generalnego, że wzorcem do zbadania konstytucyjności zaskarżonego przepisu jest art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem bowiem Rzecznika Praw Obywatelskich konstytucyjność zaskarżonego przepisu powinna być oceniona w oparciu o art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy, gdyż art. 241 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi m.in., iż sprawy będące przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym rozpoczęte przed dniem wejścia w życie Konstytucji są prowadzone zgodnie z przepisami konstytucyjnymi obowiązującymi w dniu rozpoczęcia sprawy.

Stwierdzić jednak należy, że art. 241 ust. 5 Konstytucji RP odnosi się jedynie do przepisów proceduralnych. Potwierdzeniem powyższego, jest treść art. 90 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którą postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach wszczętych przed wejściem w życie konstytucji toczy się wg przepisów obowiązujących w dniu ich wszczęcia. Powoływany przez wnioskodawcę przepis art. 1 przepisów konstytucyjnych obowiązywał na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej, i przestał obowiązywać z 17 października 1997 r. Zgodnie z art. 242 pkt 1 Konstytucji RP, utraciła swoją moc Ustawa Konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym. Uwzględniając taki stan rzeczy, także przedstawiciel Wnioskodawcy na rozprawie skorygował konstytucyjny wzorzec odniesienia badanej ustawy stwierdzając, że punktem odniesienia w przedmiotowej sprawie jest art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.

Biorąc pod uwagę powyższe Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.