30/3/A/2013

POSTANOWIENIE

z dnia 5 marca 2013 r.

Sygn. akt K 4/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz - przewodniczący

Małgorzata Pyziak-Szafnicka - sprawozdawca

Andrzej Rzepliński

Piotr Tuleja

Andrzej Wróbel,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2013 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:

art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380, ze zm.) z art. 32 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 2 oraz z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. Grupa posłów pismem z 25 stycznia 2012 r. skierowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie ppoż.) z:

- art. 32 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 2 Konstytucji, w zakresie niedopuszczalnego pozbawienia strażaków Lotniskowych Służb Ratowniczo-Gaśniczych (dalej: LSRG) ujawniającym się faworyzowaniem równorzędnej zadaniowo grupy strażaków Państwowej Straży Pożarnej, bo aktualnie brak jest sprawiedliwego zabezpieczenia emerytalnego dla strażaków lotniskowych w porównaniu ze stabilnie i nadzwyczajnie określonymi uprawnieniami emerytalnymi strażaków Państwowej Straży Pożarnej, co stanowi ewidentną dysproporcję społeczną i jest pogwałceniem zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) w korelacji do zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji);

- art. 5 Konstytucji, bowiem obecne dopełnienie wieku emerytalnego przez strażaków LSRG określone na poziomie 65 roku życia godzi w bezpieczeństwo państwa i obywateli, bo prowadzi wprost do obniżenia standardów ratownictwa lotniskowego, a tym samym powoduje brak zapewnienia obywatelom kraju odpowiedniego stopnia bezpieczeństwa lub oferuje bezpieczeństwo o niedopuszczalnie zaniżonym standardzie.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów, wnioskodawca zwrócił uwagę na dwoistość regulacji systemu jednostek ochrony przeciwpożarowej. Podstawową rolę odgrywa w nim Państwowa Straż Pożarna, podporządkowana - odrębnej od ustawy o ochronie ppoż. - ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.; dalej: ustawa o PSP). Jednym z przejawów odrębnego statusu strażaków PSP jest włączenie ich - na mocy art. 60 ustawy o PSP - do systemu tzw. emerytur mundurowych, uregulowanych ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach mundurowych). W konsekwencji, strażacy PSP nabywają prawo do emerytury na uprzywilejowanych warunkach - po 15 latach służby. Pracownicy pozostałych jednostek ochrony przeciwpożarowej, podlegających „podstawowej” regulacji ustawy o ppoż., w tym strażacy-ratownicy LSRG, nabywają prawo do świadczeń emerytalnych na zasadach ogólnych (tj. co do zasady po ukończeniu 65 roku życia).

W ocenie wnioskodawcy, pominięcie w art. 26 ustawy o ochronie ppoż. regulacji statusu emerytalnego strażaków LSRG tożsamej z rozwiązaniami dotyczącymi strażaków PSP jest niedopuszczalne z punktu widzenia prawa do równego traktowania przez władze publiczne oraz zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 32 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 2 Konstytucji). Przeprowadzone przez wnioskodawcę porównanie obu korporacji strażackich wykazało, że w istocie mamy do czynienia z formacjami o tożsamym charakterze i funkcjach oraz bliźniaczo określonym celu działania. Można wręcz dojść do wniosku, że na poziomie podstawowym zakres obowiązków strażaków lotniskowych jest szerszy aniżeli funkcjonariuszy PSP. Członków obu tych formacji zaliczono do „tej samej kategorii szeroko rozumianego zawodu strażackiego”, gdyż wykonują swą pracę w zbliżonych - stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia - warunkach, przechodzą tożsamą drogę szkolenia i ponoszą tożsamą odpowiedzialność. Z jednej strony, wnioskodawca krytykuje uprzywilejowanie pozycji strażaków PSP w stosunku do służb lotniskowych, z drugiej zaś - kilkakrotnie podkreśla niesprawiedliwe zrównanie strażaków-ratowników pracujących na lotniskach z innymi, zakładowymi jednostkami ochrony przeciwpożarowej.

Konsekwencją przeprowadzonych porównań jest stwierdzenie, że nie sposób wskazać ani istotnej cechy, która racjonalnie tłumaczyłaby różne traktowanie w zakresie uprawnień emerytalnych strażaków PSP oraz strażaków lotniskowych, ani wartości, zasad lub norm konstytucyjnych stanowiących podstawę różnicowania podmiotów podobnych. Ponadto - w ocenie wnioskodawcy - waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, nie stoi w rozpoznawanej sprawie w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Dla wzmocnienia swej argumentacji wnioskodawca przypomniał ponadto te wypowiedzi Trybunału, w których przyjmowano, że „w sferze prawa do zabezpieczenia społecznego art. 32 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem zasady równości wobec prawa, rozumianej jako nakaz, aby wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu były traktowane równo - bez dyskryminowania i faworyzowania” (wyroki z: 18 listopada 2008 r., P 47/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 156, 21 czerwca 2001 r., sygn. SK 6/01, OTK ZU nr 5/A/2001, poz. 121; 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170). W konkluzji wnioskodawca uznał strażaków LSRG za formację równorzędną PSP i przyjął, że warunki nabywania przez nich prawa do zaopatrzenia emerytalnego nie powinny się różnić.

Drugi zarzut, dotyczący niezgodności art. 26 ustawy o ochronie ppoż. z art. 5 Konstytucji, wiąże się z zachowaniem bezpieczeństwa obywateli. W ocenie wnioskodawcy, fakt przechodzenia przez strażaków LSRG na emeryturę w wieku 65 lat „prowadzi wprost do obniżenia standardów ratownictwa lotniskowego, a tym samym eliminuje możliwość zapewnienia obywatelom jakiegokolwiek bezpieczeństwa”. Jak argumentuje wnioskodawca, prowadzenie akcji ratowniczej przez osoby w zaawansowanym wieku, mające za sobą długoletnią służbą w niebezpiecznych warunkach, musi negatywnie wpłynąć na efektywność akcji; spełnianie obowiązków stawianych tym służbom zależne jest niewątpliwie od kondycji psychicznej i fizycznej. W rezultacie, jak podkreślono, pod znakiem zapytania staje kwestia zapewnienia bezpieczeństwa „milionom pasażerów polskich lotnisk”.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 10 maja 2012 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W ocenie Marszałka Sejmu, wniosek grupy posłów nie stawia art. 26 ustawy o ochronie ppoż. zarzutu niekonstytucyjnego pominięcia ustawodawczego („uregulowania niepełnego, pomijającego”), lecz w istocie odnosi się do zaniechania prawodawcy i zmierza do uzupełnienia systemu prawnego o regulację, której wprowadzenia ustawodawca świadomie nie przewidział. Mając na względzie, że kognicja Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniu ustawodawcy, merytoryczne rozpoznanie wniosku grupy posłów nie jest dopuszczalne.

Dostrzegając trudności, jakie wiążą się z wyznaczeniem linii demarkacyjnej między zaniechaniem a niekonstytucyjnym pominięciem ustawodawczym, Marszałek Sejmu odwołał się do utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału i podkreślił, że „rozpoznawanie zarzutów dotyczących braku regulacji wymaga (…) daleko posuniętego rygoryzmu co do stwierdzenia jakościowej tożsamości (albo przynajmniej wyraźnego podobieństwa) materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza jego zakresem”. Zwrócił ponadto uwagę, że tylko wyjątkowo staranne odróżnienie przypadków pominięcia od zaniechania ustawodawczego pozwoli Trybunałowi ustrzec się przed zarzutem wykroczenia „poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym”. W ocenie Marszałka Sejmu materia uregulowana w art. 26 ustawy o ochronie ppoż. jest nie do pogodzenia z petitum wniosku. Kwestionowany przepis ustala jedynie rodzaje świadczeń o charakterze kompensacyjnym należne strażakom (względnie członkom ich rodzin), którzy w związku z uczestnictwem w działaniach ratowniczych albo ćwiczeniach ponieśli uszczerbek na zdrowiu lub mieniu. Tymczasem istotą żądanego przez wnioskodawcę unormowania jest ustalenie prawa od emerytury strażaków lotniskowych po 15 latach pracy, bez względu na wiek. Uwzględnienie postulatów wnioskodawcy równałoby się z wprowadzeniem do kwestionowanego przepisu całkowicie nowej regulacji, niezależnej od dotychczasowej treści tego przepisu. Po pierwsze, inny byłby zakres podmiotowy regulacji - w aktualnym stanie prawnym prawo do świadczeń ujętych w art. 26 ustawy o ochronie ppoż. mają wszyscy strażacy jednostek ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 15 tejże ustawy, oraz członkowie ich rodzin, tymczasem prawo do postulowanego świadczenia uzyskaliby wyłącznie strażacy lotniskowi. Po drugie, różny byłby zakres przedmiotowy regulacji.

Zdaniem Marszałka Sejmu, wyznaczony przez wnioskodawcę zakres badania art. 26 ustawy o ochronie ppoż. w rzeczywistości jest postulatem de lege ferenda i nie może zostać zakwalifikowany jako pominięcie prawodawcze, które ewentualnie mogłoby podlegać kontroli przez Trybunał Konstytucyjny z perspektywy standardów ustawy zasadniczej. Wnioskodawca proponuje bowiem alternatywne ujęcie hipotezy art. 26 ustawy o ochronie ppoż. oraz żąda dodania całkowicie nowej dyspozycji przepisu, która nie jest normatywnie powiązana z jego aktualnym brzmieniem. Marszałek Sejmu zaznaczył na marginesie, że postulaty wnioskodawcy są daleko idące. Zrównanie pozycji prawnej strażaków LSRG z pozycją strażaków PSP wymagałoby wyłączenia tych pierwszych z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych i zmiany charakteru ich zatrudnienia (nadania statusu funkcjonariuszy państwowych). Jak z tego wynika, przebudowa katalogu świadczeń przysługujących strażakom lotniskowym wymagałaby głębokiej interwencji ustawodawcy. Jej skala wyraźnie pokazuje, że zarzut wnioskodawcy nie odnosi się do pominięcia, lecz do zaniechania ustawodawczego, które leży poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego. Analogiczne rozumowanie Marszałek Sejmu przedstawił co do zarzutu niezgodności art. 26 ustawy o ochronie ppoż. z art. 5 Konstytucji.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 5 czerwca 2012 r. przyjął, że art. 26 ustawy o ochronie ppoż., w zakresie w jakim nie przewiduje, że strażak LSRG nabywa prawo do zaopatrzenia emerytalnego na warunkach i zasadach przewidzianych dla strażaka Państwowej Straży Pożarnej, nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 zdanie drugie, art. 2 i art. 5 Konstytucji.

Zasadniczą wątpliwość Prokuratora Generalnego wzbudziło to, czy sformułowany we wniosku grupy posłów zarzut odmiennego potraktowania strażaków PSP i strażaków LSRG na gruncie zabezpieczenia emerytalnego, może być skierowany do art. 26 ustawy o ochronie ppoż. Przepis ten określa wyłącznie rodzaje świadczeń, jakie przysługują strażakowi zatrudnionemu w jednostce ochrony przeciwpożarowej (zdefiniowanej w art. 15 ustawy o ochronie ppoż.), który poniósł uszczerbek na zdrowiu lub szkodę w mieniu w związku z udziałem w akcji ratowniczej lub ćwiczeniach oraz członkom rodziny strażaka, który zmarł w związku z wykonywaniem swoich zadań. Co więcej, kwestionowany przepis nie dotyczy strażaków PSP. Zgodnie z art. 59 ustawy o PSP odszkodowanie za uszczerbek na zdrowiu lub szkodę na mieniu poniesione w związku ze służbą przyznawane jest im w trybie i na zasadach określonych dla funkcjonariuszy Policji. W razie śmierci strażaka w związku ze służbą, odszkodowanie otrzymują pozostali po nim członkowie rodziny.

Prokurator Generalny zaznaczył także, że inne - niż art. 26 ustawy o ochronie ppoż. - przepisy regulują warunki nabycia prawa do emerytury przez strażaków jednostek ochrony przeciwpożarowej, krąg uprawnionych do tego świadczenia oraz jego wysokości. Gdy chodzi o Państwową Straż Pożarną, przewidziany w art. 60 ust. 1 ustawy o PSP przywilej emerytalny strażaków jest jednym z przejawów administracyjno-prawnego (publicznego) charakteru służby w PSP, opartej nie na stosunku pracy, lecz mianowania. Pracownicy jednostek ochrony przeciwpożarowej, w tym LSRG, nie mają takiego statusu, podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i korzystają ze świadczeń emerytalnych na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.).

Na tle przedstawionego stanu prawnego Prokurator Generalny stwierdził, że „regulacja (…) art. 26 ustawy o ochronie ppoż. nie pozostaje w integralnym związku z treścią pominiętą (odmiennym uregulowaniem zagadnień emerytalnych dla strażaków Lotniskowych Służb Ratowniczo-Gaśniczych), której dotyczą zarzuty sformułowane przez grupę posłów. Uzasadniony jest tym samym pogląd, że wskazane we wniosku wzorce konstytucyjne nie mogą stanowić adekwatnego wzorca kontroli dla kwestionowanego we wniosku zakresu przepisu art. 26 ustawy o ochronie przeciwpożarowej”.

4. W piśmie z 28 czerwca 2012 r. wniosek grupy posłów oraz przedstawioną przez nich argumentację poparło Stowarzyszenie Lotniskowych Służb Ratowniczo Gaśniczych (stowarzyszenie). Zdaniem Stowarzyszenia, dla oceny kwestionowanego pominięcia prawodawczego „znaczenie [powinien mieć] nie formalny status prawny pracodawcy, lecz charakter pracy wykonywanej przez strażaków objętych różnymi regulacjami ustawowymi”. Analizowane zagadnienie dotyczy bowiem prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, które stanowi powszechne prawo obywatelskie (art. 67 ust. 1 Konstytucji). Powołując się w tym względzie na orzecznictwo Trybunału, przypomniano, że w dziedzinie ubezpieczeń społecznych stosunki prawne wiążą osoby fizyczne i właściwe władze publiczne. Pracodawcy nie są stronami stosunku ubezpieczeniowego, a zatem ich status nie powinien oddziaływać na sferę praw jednostki. Natomiast porównanie funkcji i zadań strażaków lotniskowych oraz strażaków PSP prowadzi do konkluzji, że w istocie wykonują oni ten sam zawód. Z tego powodu zróżnicowanie ich sytuacji prawnej co do świadczenia emerytalnego nie znajduje żadnego racjonalnego, celowościowego czy też systemowego uzasadnienia, a jako takie jest naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej, którą powinno urzeczywistniać demokratyczne państwo prawa. W ocenie Stowarzyszenia to, że art. 26 ustawy o ochronie ppoż. określa jedynie uprawnienia strażaków jednostek ochrony przeciwpożarowej w razie wystąpienia uszczerbku na zdrowiu lub poniesienia szkody na mieniu, jest przykładem pominięcia ustawodawczego. Niezgodnej z Konstytucją „niepełności” tej regulacji Stowarzyszenie upatruje w braku postanowienia odsyłającego w kwestii uprawnień emerytalnych do ustawy o emeryturach mundurowych.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. System ochrony przeciwpożarowej w Polsce regulowany jest zasadniczo przez dwa akty prawne: ustawę z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie ppoż.) i ustawę z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.; dalej: ustawa o PSP). Pierwsza z nich, o charakterze ogólnym, w art. 15 określa jednostki ochrony przeciwpożarowej. Wśród 10 rodzajów tych jednostek na pierwszym miejscu wskazane są „jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej”, a poza nimi przepis przewiduje istnienie, między innymi: jednostek Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej, zakładowej straży pożarnej, zakładowej służby ratowniczej, gminnej zawodowej straży pożarnej, terenowej służby ratowniczej, ochotniczej straży pożarnej. Zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie ppoż., zadania i organizację Państwowej Straży Pożarnej określa odrębna ustawa; status prawny innych rodzajów jednostek ochrony przeciwpożarowej, w tym LSRG, których dotyczy wniosek, w całości został unormowany w ustawie o ochronie ppoż. Z zestawienia przywołanych przepisów wynika określona koncepcja ochrony przeciwpożarowej, której podstawowe zręby znalazły się w dwu, uchwalonych tego samego dnia (24 sierpnia 1991 r.) ustawach, przewidujących odrębne reżimy prawne funkcjonowania PSP oraz pozostałych jednostek ochrony. W szczególności należy podkreślić, że - zgodnie z przepisami rozdziału 5 ustawy o PSP („Służba w Państwowej Straży Pożarnej”) - strażacy PSP pozostają w stosunku służbowym (art. 28), który powstaje co do zasady na podstawie mianowania (art. 31); stosunki służby funkcjonariuszy PSP nie są stosunkami pracy (zob. wyrok SN z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt I PK 218/08, „Monitor Prawa Pracy” nr 7/2009, s. 372-374). W rozdziale określającym prawa i obowiązki strażaków PSP ustawodawca zdecydował między innymi, że strażacy - w związku z pełnieniem obowiązków służbowych - korzystają z ochrony przewidzianej w kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych (art. 57). Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne są zwłaszcza postanowienia zawarte:

- po pierwsze, w art. 59 ustawy o PSP, zgodnie z którym - w razie doznania w związku ze służbą uszczerbku na zdrowiu lub poniesienia szkody - strażacy otrzymują odszkodowanie w trybie i na zasadach określonych dla funkcjonariuszy Policji (to samo dotyczy roszczeń członków rodziny w razie śmierci strażaka);

- po drugie, w obowiązującym w chwili złożenia wniosku w niniejszej sprawie art. 60 ustawy o PSP, który - gdy chodzi o świadczenia emerytalne strażaków - stanowił, że strażak po 15 latach służby nabywa prawo do zaopatrzenia emerytalnego według zasad i na warunkach przewidzianych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (i innych służb), czyli do regulacji zawartej w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm., dalej: ustawa o emeryturach mundurowych).

Przedstawione przepisy ustawy o PSP niewątpliwie stanowią o szczególnym statusie prawnym wyróżniającym strażaków PSP na tle szerokiej grupy osób, które - na podstawie ustawy o ochronie ppoż. - są zaangażowane w ochronę przeciwpożarową. Ta oczywista odrębność reżimów została utrzymana, mimo dodania do ustawy o ochronie ppoż. art. 16a ust. 1, przewidującego, że niektóre spośród jednostek ochrony przeciwpożarowej (w tym - jednostki zakładowe), tworzy się jako jednostki umundurowane i wyposażone w specjalistyczny sprzęt; jednostki te - podobnie jak PSP (art. 1 ustawy o PSP) - są przeznaczone do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi lub innymi miejscowymi zagrożeniami (zmiana wprowadzona ustawą z 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, Dz. U. Nr 111, poz. 725).

2. Trybunał stwierdza, że u podstaw rozpoznawanego wniosku leży przekonanie wnioskodawcy, że jedna ze służb podlegających regulacji ustawy o ochronie ppoż., którą stanowią jednostki LSRG, powinna być generalnie - ze względu na charakter zadań - objęta reżimem prawnym dotyczącym PSP. Takie stanowisko wnioskodawcy wynika wprost z kilku sformułowań, w szczególności ze stwierdzenia, że: „Ustawodawca niesprawiedliwie zrównał strażaków-ratowników pracujących na lotniskach między innymi ze służbami zakładowymi” (s. 11). Zarzut niekonstytucyjności został jednak sformułowany zdecydowanie węziej, a mianowicie ogranicza się do nieobjęcia tej grupy zawodowej szczególną regulacją emerytalną, dotyczącą strażaków PSP, co jest jedną z konsekwencji pozostawienia ratowników lotniskowych poza systemem PSP. Jak wskazano we wniosku: „Strażacy Lotniskowych Służb Ratowniczo Gaśniczych poprzez niesłuszne zakwalifikowanie ich do zakładowych straży pożarnych przechodzą na emeryturę wg przepisów ogólnych, tj. po ukończeniu 65 lat” (s. 21). Zdaniem wnioskodawcy, system „emerytur mundurowych”, który na mocy art. 60 ustawy o PSP ma zastosowanie do strażaków PSP, powinien obejmować także pracowników innego, wskazanego przez niego, typu jednostek ochrony przeciwpożarowej, a mianowicie LSRG. Zarzut niekonstytucyjności wnioskodawca sformułował pod adresem art. 26 ustawy o ochronie ppoż., regulującego roszczenia odszkodowawcze, przysługujące pracownikowi jednostki ochrony przeciwpożarowej i jego rodzinie, w razie uszczerbku doznanego w związku ze służbą.

Kwestionowany przepis art. 26 stanowi, co następuje:

„1. Strażakowi jednostki ochrony przeciwpożarowej, a także członkowi ochotniczej straży pożarnej, zwanemu dalej <<osobą poszkodowaną>>, który w związku z udziałem w działaniach ratowniczych lub ćwiczeniach doznał uszczerbku na zdrowiu lub poniósł szkodę w mieniu, przysługuje:

1) jednorazowe odszkodowanie w razie doznania stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu;

2) renta z tytułu całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy;

3) odszkodowanie z tytułu szkody w mieniu.

2. Członkom rodziny osoby poszkodowanej, która zmarła wskutek okoliczności, o których mowa w ust. 1, przysługuje:

1) jednorazowe odszkodowanie z tytułu śmierci osoby poszkodowanej;

2) renta rodzinna;

3) odszkodowanie z tytułu szkody w mieniu.

3. Jednorazowe odszkodowania, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, przysługują na zasadach określonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej w wysokości kwot ustalanych na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych i są wypłacane przez podmioty ponoszące koszty funkcjonowania jednostki ochrony przeciwpożarowej.

4. Renty, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, przysługują:

1) osobom poszkodowanym będącym członkami ochotniczych straży pożarnych oraz członkom ich rodzin - na zasadach, w trybie i wysokości określonych w przepisach o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach;

2) osobom poszkodowanym będącym strażakami jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz członkom ich rodzin - na zasadach, w trybie i wysokości określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

5. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 oraz w ust. 2 pkt 3, ustala i wypłaca, z zastrzeżeniem ust. 6, podmiot ponoszący koszty funkcjonowania jednostki ochrony przeciwpożarowej na podstawie przepisów o odszkodowaniach przysługujących w związku ze służbą w Państwowej Straży Pożarnej.

6. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 oraz w ust. 2 pkt 3, przysługujące osobie poszkodowanej lub członkowi rodziny osoby poszkodowanej będącej członkiem jednostki ochrony przeciwpożarowej włączonej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego ustala i wypłaca właściwy komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej.

7. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 oraz w ust. 2 pkt 3, ustala się według następujących zasad:

1) w razie utraty lub całkowitego zniszczenia mienia odszkodowanie ustala się według ceny zakupu obowiązującej w czasie ustalania odszkodowania, z uwzględnieniem stopnia zużycia mienia;

2) w razie uszkodzenia mienia odszkodowanie stanowi równowartość przywrócenia go do stanu sprzed wypadku; jeżeli jednak stopień uszkodzenia jest znaczny albo koszty naprawy przekroczyłyby wartość uszkodzonego mienia, wypłaca się odszkodowanie w wysokości określonej w pkt 1.

8. Osobie poszkodowanej, której świadczenia odszkodowawcze, o których mowa w ust. 1, przysługują także z tytułu stosunku pracy lub służby albo ubezpieczenia społecznego lub majątkowego, przyznaje się jedno świadczenie wybrane przez zainteresowanego.

9. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w ust. 2 pkt 1 i 3, z uwzględnieniem rodzaju dokumentów stanowiących podstawę do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia postępowania, treści orzeczenia kończącego postępowanie oraz trybu odwoławczego”.

Wnioskodawca kwestionuje powołany przepis „w zakresie niedopuszczalnego pozbawienia gwarancji emerytalnej strażaków Lotniskowych Służb Ratowniczo-Gaśniczych, ujawniającym się faworyzowaniem równorzędnej zadaniowo grupy strażaków Państwowej Straży Pożarnej, bo aktualnie brak jest sprawiedliwego zabezpieczenia emerytalnego dla strażaków lotniskowych w porównaniu ze stabilnie i nadzwyczajnie określonymi uprawnieniami emerytalnymi strażaków Państwowej Straży Pożarnej, co stanowi ewidentną dysproporcję społeczną”. Przepis ten budzi wątpliwości wnioskodawcy co do zgodności z zasadą równego traktowania obywateli przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) w korelacji z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z art. 5 Konstytucji.

3. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że - zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) - wniosek wszczynający kontrolę konstytucyjną powinien zawierać „uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie”. Trybunał stwierdza, że choć - jak wyżej wskazano - wnioskodawca w niniejszej sprawie jasno i dobitnie określił własne przekonanie co do pozycji LSRG oraz cel wystąpienia o kontrolę konstytucyjności, nawet jednego zdania w uzasadnieniu wniosku nie poświęcił wskazaniu, dlaczego zarzut niekonstytucyjności kieruje w stosunku do art. 26 ustawy o ochronie ppoż. Ten bardzo obszerny artykuł ustawy składa się z 9 rozbudowanych ustępów i ustala trzy rodzaje świadczeń o charakterze kompensacyjnym (tj. jednorazowe odszkodowanie w razie doznania stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, rentę z tytułu całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy oraz odszkodowanie z tytułu szkody w mieniu) należnych strażakowi jednostki ochrony przeciwpożarowej, a także członkowi ochotniczej straży pożarnej, który w związku z udziałem w działaniach ratowniczych lub ćwiczeniach doznał uszczerbku na zdrowiu lub poniósł szkodę w mieniu. Świadczenia tego samego rodzaju przepis ten gwarantuje członkom rodziny poszkodowanego strażaka, który zmarł wskutek ww. okoliczności. Wnioskodawca nie wskazał nawet, z którą „częścią aktu normatywnego” wiąże się ich zarzut, ani też nie określił treści normatywnej, zawartej w bardzo obszernym art. 26 ustawy o ochronie ppoż., która budzi jego zastrzeżenia. Na podstawie uzasadnienia wniosku trudno ustalić, dlaczego właśnie ten artykuł ustawy stał się jego przedmiotem. Wniosek nie zawiera bowiem żadnych zarzutów dotyczących unormowania uprawnień odszkodowawczych strażaków lotniskowych i ich rodzin, a przecież wyłącznie te uprawnienia są przedmiotem regulacji w kwestionowanej (w całości) jednostce redakcyjnej ustawy o ochronie ppoż. (art. 26).

4. Takie ujęcie wniosku można by wyjaśnić przyjmując, że - jak twierdzi wnioskodawca - przedmiotem zaskarżenia jest pominięcie legislacyjne. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie (także na tle spraw inicjowanych skargami konstytucyjnymi) wielokrotnie ustosunkowywał się do zarzutu „pominięcia legislacyjnego”. Wskazywał na dopuszczalność oceny aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej danym aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (zob. m.in. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, postanowienia z 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz z 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125). Odróżnienie „zaniechania ustawodawczego” od „regulacji fragmentarycznej i niepełnej” uzależnione było do odpowiedzi, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość albo przynajmniej daleko idące podobieństwo materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Trybunał starał się przy tym zachowywać szczególną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju kwalifikacji. Pochopne „upodobnienie” materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją podstawę w treści badanego przepisu, narażało bowiem Trybunał na zarzut wykraczania poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym.

Stosując kryterium „jakościowej tożsamości materii uregulowanej i pominiętej”, należy stwierdzić, że postulowane przez wnioskodawcę unormowania dotyczące świadczeń emerytalnych strażaków lotniskowych nie zostały pominięte przez prawodawcę w treści art. 26 ustawy o ochronie ppoż. Kwestie związane z właściwym dla strażaków lotniskowych systemem zabezpieczenia emerytalnego są regulowane przez inne akty prawne; w szczególności warunki uzyskania prawa do emerytury określa art. 24 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, ze zm.). Odpowiednikiem art. 26 ustawy o ochronie ppoż. w ustawie o PSP jest art. 59, który w zakresie roszczeń o naprawienie uszczerbków doznanych w związku ze służbą odsyła do przepisów regulujących sytuację funkcjonariuszy Policji. Wnioskodawca nie postuluje, by do strażaków lotniskowych, w miejsce regulacji zawartej w kwestionowanym przepisie, stosować art. 59 ustawy o PSP.

Zarzut pominięcia ustawodawczego, ze swej natury, powinien zmierzać do uzupełnienia regulacji fragmentarycznej o element konieczny z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. W analizowanym przypadku, uwzględnienie wniosku doprowadziłoby do wprowadzenia (a nie uzupełnienia) do art. 26 ustawy o ochronie ppoż. zupełnie nowego, pod względem przedmiotu regulacji, rozwiązania. Jak z tego wynika, wniosek grupy posłów nie dotyczy zakresu przedmiotowego art. 26 ustawy o ochronie ppoż.

Analogiczne zastrzeżenie budzi wyznaczenie przez wnioskodawcę kręgu uprawnionych. Nadanie przywilejów emerytalnych wyłącznie strażakom LSRG - ogólnie rzecz ujmując - odbiegałoby od przedstawionej wyżej, przyjętej przez ustawodawcę generalnej koncepcji ochrony przeciwpożarowej, polegającej na wyodrębnieniu z całego systemu PSP. W szczególności zaś, na gruncie art. 26 ustawy o ochronie ppoż. wyróżnienie LSRG naruszałoby równe traktowanie pracowników wszystkich jednostek ochrony przeciwpożarowej, których status regulowany jest ustawą o ochronie ppoż. Tym samym, także w ujęciu podmiotowym, nie można mówić o „jakościowej tożsamości” między tym, co uregulowane w art. 26 ustawy o ochronie ppoż., a tym, co przepis ten - w ocenie wnioskodawcy - pomija.

W konsekwencji Trybunał stwierdza, że przedmiotem zarzutu wnioskodawcy nie jest pominięcie legislacyjne, w rozumieniu, jakie Trybunał nadaje temu pojęciu, lecz raczej cała - przyjęta przez ustawodawcę - koncepcja ochrony przeciwpożarowej, której trzon stanowi PSP. W istocie zarzut dotyczy zaniechania legislacyjnego, polegającego na niewłączeniu określonej (wskazanej przez wnioskodawców) kategorii pracowników ochrony przeciwpożarowej do systemu „emerytur mundurowych”, przy czym - w ocenie Trybunału - gdyby ustawodawca chciał uwzględnić postulat wnioskodawcy, zasady techniki legislacyjnej nakazywałyby urzeczywistnienie tego postulatu raczej przez rozszerzenie zakresu stosowania przywilejów emerytalnych, w szczególności dawnego art. 60 ustawy o PSP, aniżeli przez uzupełnienie kwestionowanego w niniejszym postępowaniu art. 26 ustawy o ochronie ppoż. Trybunał stwierdza zatem, że zarzut niekonstytucyjności kierowany pod adresem art. 26 ustawy o ochronie ppoż., przepisu regulującego inną materię niż zaopatrzenie emerytalne pracowników jednostek ochrony przeciwpożarowej, nie został uzasadniony, przez co wniosek nie czyni zadość wymaganiu ustawowemu z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.

5. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dla dopuszczalności wydania wyroku w niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest też to, że 1 stycznia 2013 r. utracił moc obowiązującą art. 60 ustawy o PSP, zawierający - jak można wnosić z uzasadnienia wniosku - rozwiązanie legislacyjne postulowane przez wnioskodawców. Celem wniosku jest bowiem objęcie strażaków lotniskowych systemem „emerytur mundurowych”, do którego ten przepis odsyłał w zakresie uprawnień strażaków PSP. Uchylenie art. 60 ustawy o PSP ustawą z 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 664) było elementem reformy całego systemu „emerytur mundurowych”, która - najogólniej ujmując - zmierza do ograniczenia przywilejów funkcjonariuszy służb objętych ustawą o emeryturach mundurowych, w tym - funkcjonariuszy PSP. Art. 60 ustawy o PSP został skreślony, ponieważ obecnie funkcjonariusze PSP są wymienieni wprost w art. 18a ust. 1 ustawy o emeryturach mundurowych, jako jedna z grup korzystających z tego świadczenia na szczególnych zasadach, określonych w rozdziale 1a tej ustawy, zatytułowanym: „Emerytura funkcjonariusza przyjętego do służby po raz pierwszy po dniu 31 grudnia 2012 r.”.

Trybunał zwraca uwagę, że - zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK - postępowanie podlega umorzeniu w razie utraty mocy obowiązującej przez kwestionowany przepis. W rozpatrywanej sprawie kwestionowany przepis (art. 26 ustawy o ochronie ppoż.) wprawdzie nadal obowiązuje, jednak uchylenie art. 60 ustawy o PSP, przepisu, który - zgodnie z tezą wnioskodawcy - powinien obejmować także ratowników lotniskowych, podważa celowość merytorycznego rozpatrywania wniosku. Jest bowiem wątpliwe, czy nowa regulacja, którą zostali objęci funkcjonariusze PSP, stanowiłaby - w ocenie wnioskodawcy - właściwe rozwiązanie kwestii emerytalnych pracowników LSRG.

6. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniosek nie może być merytorycznie rozpoznany, a zainicjowane nim postępowanie należy umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 ustawy o TK).

10