98/9/A/2011

POSTANOWIENIE

z dnia 22 listopada 2011 r.

Sygn. akt K 10/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Adam Jamróz - przewodniczący

Mirosław Granat

Wojciech Hermeliński

Marek Kotlinowski - sprawozdawca

Stanisław Rymar,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2011 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

1) art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. Nr 170, poz. 1202, ze zm.) z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w sprawie.

UZASADNIENIE

I

1. We wniosku z 22 marca 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.; dalej: ustawa o Policji) z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. Nr 170, poz. 1202, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2007 r.) z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wniosek do Trybunału był wynikiem licznych skarg skierowanych do Rzecznika w związku ze stosowaniem § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r., na podstawie którego przełożony właściwy w sprawie postępowania kwalifikacyjnego może przerwać postępowanie kwalifikacyjne w każdym czasie, z przyczyn innych niż określone w ust. 1 pkt 2 powołanego przepisu, pisemnie zawiadamiając o tym kandydata do służby, bez podania uzasadnienia. Skarżący podnosili w szczególności, że przerwanie postępowania kwalifikacyjnego nie jest decyzją, a zatem nie wymaga uzasadnienia ani nie podlega zaskarżeniu. Rzecznik podzielił powyższe zastrzeżenia, dochodząc jednocześnie do wniosku, że źródłem problemu jest kształt upoważnienia ustawowego zawartego w art. 25 ust. 3 ustawy o Policji, które, w ocenie Rzecznika, nie spełnia warunków określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Powołując się na orzecznictwo Trybunału, Rzecznik przedstawił wymagania, jakie art. 92 ust. 1 Konstytucji stawia upoważnieniu ustawowemu do wydania rozporządzenia. W ocenie Rzecznika, art. 25 ust. 3 ustawy o Policji nie spełnia tych kryteriów, bo zawarte w nim upoważnienie nie ma charakteru szczegółowego i nie zawiera stosownych wytycznych. Art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o Policji określa kryteria podmiotowe, którymi winni legitymować się kandydaci do służby w Policji. Spełnienie tych kryteriów nie oznacza automatycznego przyjęcia do służby z uwagi na selekcyjny charakter naboru. W związku z tym przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego budzi wątpliwości z punktu widzenia treści art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika, kwestionowane upoważnienie nie spełnia warunku szczegółowości pod względem treściowym, to znaczy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych, które organowi zobowiązanemu do wydania rozporządzenia mogłyby wyznaczać warunki i granice uszczegółowienia procesu rekrutacyjnego. Ustawodawca pozostawił kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej, w tym ogłoszenia naboru do służby, poszczególnych etapów postępowania, dopuszczalności jego przerwania oraz zakończenia, a także okresu karencji między rekrutacjami, decyzjom organu władzy wykonawczej. Co więcej, wytycznych nie da się odnaleźć w żadnym z przepisów ustawy o Policji. Nie wskazują one bowiem kierunków rozwiązań, jakie powinien w akcie wykonawczym przyjąć Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, regulując w sposób szczegółowy zasady prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, pozostawiając tym samym temu organowi dużą dozę dowolności.

1.2. Drugi z zakwestionowanych przez Rzecznika przepisów, § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r., pozwala przełożonemu właściwemu w sprawie postępowania kwalifikacyjnego przerwać w każdym czasie to postępowanie z przyczyn wiadomych jedynie jemu. Nie ma on obowiązku uzasadniania tej decyzji, stronie zaś nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Rzecznik, na podstawie napływających do niego skarg, stwierdził, że korzystanie przez organy Policji z tego środka eliminacji kandydata z procesu kwalifikacyjnego nie należy do rzadkości, a przyczyny przerywania postępowania są bardzo szerokie i stanowią przejaw arbitralnego działania organów. W ocenie Rzecznika, narusza to wyrażoną w art. 60 Konstytucji zasadę równego dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Rzecznik zaakcentował, powołując się na orzecznictwo Trybunału, publicznoprawny status policjantów i pełnionej przez nich służby. Przywołał również wypowiedzi Trybunału dotyczące art. 60 Konstytucji, który wymaga, aby ustawa wyznaczała obiektywne kryteria doboru kandydatów do służby publicznej oraz regulowała zasady i procedury rekrutacji w taki sposób, aby zapewnić przestrzeganie zasady równości szans wszystkich kandydatów.

1.3. Rzecznik wskazał również, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. W ocenie Rzecznika, § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r., jako podstawa prawna rozstrzygnięcia skutkującego dowolnym przerywaniem postępowań kwalifikacyjnych do służby w Policji, stojąc w kolizji z zasadą dostępu do służby publicznej - a zatem prawem o charakterze politycznym - narusza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę wyłączności ustawy.

1.4. W razie uwzględnienia wniosku Rzecznik wniósł również o odroczenie utraty mocy obowiązującej art. 25 ust. 3 ustawy o Policji o dwanaście miesięcy. Zgodnie z argumentacją Rzecznika, wejście wyroku Trybunału w życie z dniem jego ogłoszenia mogłoby uniemożliwić w ogóle prowadzenie postępowań kwalifikacyjnych do służby w Policji z uwagi na brak w tym zakresie stosownych regulacji. Okres 12 miesięcy powinien, zdaniem Rzecznika, być wystarczający na wprowadzenie przez ustawodawcę stosownych zmian w treści zakwestionowanego upoważnienia, jak również powinien pozwolić na wydanie aktu wykonawczego na podstawie nowego upoważnienia.

2. W piśmie z 21 maja 2010 r. stanowisko w sprawie w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zajął jego Marszałek. Wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 25 ust. 3 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

2.1. Marszałek szczegółowo omówił będący wzorcem kontroli art. 92 ust. 1 Konstytucji, przywołując liczne orzeczenia Trybunału w tym zakresie. Na tym tle wyraził opinię, że zaskarżony art. 25 ust. 3 ustawy o Policji spełnia wymagania szczegółowości podmiotowej i przedmiotowej, jakie Konstytucja stawia przepisowi upoważniającemu do wydania rozporządzenia. Określa on bowiem podmiot uprawniony do wydania aktu wykonawczego (ministra właściwego do spraw administracji) oraz wyznacza zakres przedmiotowy materii, która ma zostać uregulowana (zasady prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji).

W ocenie Marszałka, upoważnienie zawarte w art. 25 ust. 3 ustawy o Policji nie spełnia natomiast wymogu szczegółowości treściowej, to znaczy nie zawiera postanowień wyznaczających materialny kierunek rozwiązań, które mają zostać wprowadzone w rozporządzeniu. Zakwestionowany przepis nie formułuje wytycznych co do treści aktu wykonawczego ani nie zawiera unormowań wyznaczających kierunek przyszłych uregulowań. Marszałek zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału brak wytycznych nie dyskwalifikuje przepisu upoważniającego a limine, bo problem istnienia wytycznych powinien być rozpatrywany w całym kontekście normatywnym ustawy. Zdaniem Marszałka, konieczna jest zatem odpowiedź, czy w innych przepisach ustawy o Policji możliwe jest odnalezienie wskazówek co do materialnego kształtu regulacji przekazanej do określenia w rozporządzeniu. Analiza tekstu ustawy doprowadziła Marszałka do wniosku, że z pozostałych przepisów również nie wynikają wytyczne determinujące treść rozporządzenia. Art. 25 ustawy o Policji jest jedynym przepisem odnoszącym się kwestii postępowania kwalifikacyjnego oraz dostępu do służby w Policji. Ustawa o Policji nie określa jakichkolwiek kryteriów czy przesłanek, którymi powinien kierować się minister, doprecyzowując przepisy rangi ustawowej, co, w ocenie Marszałka, daje mu zbyt szeroki zakres swobody określania trybu postępowania kwalifikacyjnego. Tym samym organ wydający rozporządzenie może dowolnie regulować warunki dostępu do służby, bo nie jest ograniczony żadnymi kierunkami wynikającymi z wytycznych.

Wyrazem tej swobody jest przewidziana w § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. możliwość przerwania postępowania kwalifikacyjnego w każdym czasie przez przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego bez konieczności podania kandydatowi uzasadnienia podjętej decyzji. Od takiego rozstrzygnięcia nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Marszałek podkreślił, że rozstrzygnięcie dotyczące przerwania postępowania kwalifikacyjnego bezpośrednio dotyka sfery konstytucyjnych praw i wolności jednostki, a ściśle prawa dostępu do służby publicznej. Zgodnie z art. 60 Konstytucji, zasady dostępu do służby publicznej muszą być takie sam dla wszystkich obywateli mających pełnię praw publicznych. W świetle orzecznictwa Trybunału warunki dostępu do służby publicznej muszą być szeroko unormowane w ustawie.

2.2. W wypadku gdyby Trybunał uznał art. 25 ust. 3 ustawy o Policji za niezgodny z Konstytucją, Marszałek wniósł o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Derogacja upoważnienia do wydania aktu wykonawczego będzie bowiem skutkować utratą mocy obowiązującej rozporządzenia. Odroczenie utraty mocy obowiązującej będzie znaczyło, że w wyznaczonym przez Trybunał zakresie zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i rozporządzenia z 2007 r. będą nadal stosowane.

3. W piśmie z 12 sierpnia 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister). Minister wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 25 ust. 3 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz niezgodności § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3.1. Minister rozpoczął uzasadnienie stanowiska od szczegółowego omówienia regulacji dotyczących przyjęcia do służby w Policji zawartych między innymi w kwestionowanych przepisach oraz przedstawienia dorobku orzeczniczego Trybunału w zakresie art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutów Rzecznika, Minister wskazał, że art. 25 ust. 3 ustawy o Policji określa organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) i formę tego aktu (rozporządzenie). W zawartym w tym przepisie upoważnieniu określono również ogólnie zakres spraw przekazanych do uregulowania w drodze aktu wykonawczego. Minister zwrócił jednak uwagę, że taki sposób określenia tego zakresu może budzić wątpliwości, bo to ustawa, a nie rozporządzenie ma określać zasady, na jakich ma być oparta regulacja danej materii. W ocenie Ministra, nie przesądza to jeszcze o niekonstytucyjności art. 25 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż zakres ten, choć niezbyt precyzyjnie, to jednak został wskazany. Zasadnicze znaczenie dla oceny zakwestionowanego przepisu ma zatem ustalenie, czy upoważnienie w nim zawarte zawiera w ogóle wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego oraz czy wytyczne te można uznać za dostatecznie szczegółowe. Zdaniem Ministra, w art. 25 ust. 3 ustawy o Policji brak jest jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. W szczególności nie stanowi wytycznych sformułowanie „w tym w stosunku do osób, o których mowa w ust. 2”, gdyż dotyczy ono zakresu spraw przekazanych do regulacji w rozporządzeniu, który ma obejmować także osoby nieposiadające średniego wykształcenia, ale zgodnie z wynikiem postępowania kwalifikacyjnego mające szczególne predyspozycje do służby w Policji. Minister zwrócił uwagę, że, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, problem istnienia wytycznych powinien być rozpatrywany w całym kontekście normatywnym ustawy. Jednakże ani art. 25, ani inne przepisy ustawy o Policji nie dają podstaw do zrekonstruowania na ich podstawie wytycznych dotyczących treści rozporządzenia szczegółowo określającego zasady prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji. Żaden bowiem przepis ustawy o Policji - poza art. 25 ust. 3 - nie odnosi się do tej kwestii. Art. 25 ustawy o Policji w ustępie 1 i 2 określa jedynie wymagania, jakie musi spełnić każda z osób ubiegających się o przyjęcie do służby, i nie można uznać, że przepis ten określa kryteria, jakimi powinien kierować się podmiot upoważniony do wydania rozporządzenia, normując szczegółowe zasady prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. W konsekwencji Minister uznał, że upoważnienie w art. 25 ust. 3 ustawy o Policji ma w istocie charakter blankietowy i pozostaje w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zakwestionowany przepis upoważnia do określenia szczegółowych zasad, podczas gdy w ustawie nie określono nie tylko ogólnych, ale jakichkolwiek zasad prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Tym samym w rozporządzeniu muszą zostać określone również podstawowe zasady prowadzenia takiego postępowania.

W opinii Ministra, za uznaniem niekonstytucyjności art. 25 ust. 3 ustawy o Policji przemawia także okoliczność, na którą zwrócił uwagę Rzecznik, że materia przekazana do uregulowania w rozporządzeniu pozostaje w ścisłym związku z zagwarantowanym w art. 60 Konstytucji prawem dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Aby zapewnić realizację tej zasady, ustawa powinna wskazywać kandydatom do służby w Policji przynajmniej podstawowe reguły, na jakich opiera się postępowanie kwalifikacyjne.

3.2. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r., Minister podzielił zarzut wnioskodawcy, że przepis ten narusza zawarte w art. 60 Konstytucji prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach wszystkich obywateli korzystających z pełni praw publicznych. Pozwala on bowiem na przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w każdym czasie z przyczyn innych niż enumeratywnie wskazane w § 20 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2007 r. bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Może stać się to przyczyną odmiennego traktowania osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, skoro przełożony właściwy w sprawie postępowania kwalifikacyjnego może arbitralnie określać przyczyny przerwania postępowania kwalifikacyjnego. W ocenie Ministra, § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. nie spełnia zatem wymogu zagwarantowania obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Art. 60 Konstytucji został powołany jako wzorzec kontroli w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który ustanawia jedną z niezbędnych przesłanek ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, jaką jest zamieszczenie takiego ograniczenia w ustawie, nie zaś w akcie wykonawczym. Kwestionowane ograniczenie zostało zaś zamieszczone nie w ustawie o Policji, lecz w rozporządzeniu z 2007 r. Tym samym nie spełnia ono wymogów zawartych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Minister podkreślił, że stwierdzenie niekonstytucyjności upoważnienia do wydania rozporządzenia skutkuje utratą mocy obowiązującej zarówno przepisu zawierającego to upoważnienie, jak i wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Minister uznał jednak za konieczne dokonanie oceny konstytucyjności § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. ze względu na wskazanie przez Rzecznika innych niż art. 92 ust. 1 Konstytucji wzorców kontroli.

3.3. Minister wniósł także o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej art. 25 ust. 3 ustawy o Policji, gdyby Trybunał uznał ten przepis za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Utrata mocy obowiązującej tego przepisu, i, w konsekwencji, utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2007 r., spowoduje bowiem konieczność dokonania nowelizacji ustawy o Policji i przygotowania projektu nowego rozporządzenia, co będzie dzięki temu możliwe.

4. W piśmie z 18 lutego 2011 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 20 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r.

4.1. Prokurator podzielił wątpliwości Rzecznika odnośnie do konstytucyjności art. 25 ust. 3 ustawy o Policji. W ocenie Prokuratora, kwestionowany przepis nie formułuje żadnych wytycznych co do treści aktu wykonawczego, w tym żadnych unormowań wyznaczających kierunek uregulowań zawartych w akcie wykonawczym. W innych przepisach ustawy o Policji, w tym w art. 25 ust. 1 i 2, również nie jest możliwe odnalezienie wskazówek co do zasad przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji. Tym samym, zdaniem Prokuratora, pozostawia to rozporządzeniu swobodę ustalania szczegółowych zasad prowadzenia tego postępowania. Kwestionowany przepis upoważnia zatem nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień związanych z rekrutacją do Policji. Przesądza to, w ocenie Prokuratora, o niekonstytucyjności art. 25 ust. 3 ustawy o Policji.

4.2. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r., Prokurator przyznał, że w istocie przepis ten, umożliwiając arbitralne przerwanie postępowania kwalifikacyjnego, bez podania przyczyny i możliwości odwołania się od tej decyzji przez kandydata, wobec którego ją podjęto, może prowadzić do odmiennego traktowania osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji. W ocenie Prokuratora, treść decyzji przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego rzutuje na prawo dostępu do służby publicznej, gdyż jest podstawą do przyjęcia lub odmowy przyjęcia do służby w Policji. Jednocześnie oznacza to możliwość ograniczenia tego dostępu wyłącznie na podstawie aktu podustawowego. Tym samym naruszony został art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

4.3. Prokurator wyraził ponadto pogląd o potrzebie odroczenia utraty mocy obowiązującej kwestionowanych przepisów z uwagi na konieczność zapewnienia możliwości przeprowadzania postępowań kwalifikacyjnych do służby w Policji, co mogłoby być niemożliwe wskutek wejścia wyroku Trybunału w życie z dniem jego ogłoszenia.

5. W piśmie z 1 kwietnia 2011 r. Minister wniósł o częściowe umorzenie postępowania w zakresie stwierdzenia niezgodności § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. w związku z utratą mocy obowiązującej przez ten przepis.

Minister wskazał w uzasadnieniu, że na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. Nr 40, poz. 207), które weszło w życie 11 marca 2011 r., został zmieniony § 20 rozporządzenia z 2007 r. i obecnie nie zawiera zakwestionowanego w rozpatrywanej sprawie ust. 2. Utrata mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu skutkuje zaś umorzeniem postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

6. W piśmie z 17 listopada 2011 r. pełnomocnik Ministra wniósł o umorzenie postępowania przed Trybunałem w pozostałym zakresie, to jest w zakresie kontroli art. 25 ust. 3 ustawy o Policji ze względu na utratę mocy obowiązującej przez ten przepis. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie na podstawie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 205, poz. 1205) zmieniony został cały art. 25 ustawy o Policji, w tym upoważnienie do wydania rozporządzenia zawarte w dotychczasowym w ust. 3 tego przepisu. Zmiany weszły w życie 14 października 2011 r.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik) złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o skontrolowanie konstytucyjności art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.; dalej: ustawa o Policji) i § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. Nr 170, poz. 1202, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2007 r.). Art. 25 ust. 3 ustawy o Policji zawierał upoważnienie ustawowe do określenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, w tym w stosunku do osób, o których mowa w ust. 2 tego przepisu (osób niemających średniego wykształcenia, w stosunku do których komendant wojewódzki Policji wyraził zgodę na przyjęcie do służby w oddziałach prewencji). Drugi z zakwestionowanych przepisów był zawarty w rozporządzeniu z 2007 r. wydanym na podstawie powołanego upoważnienia. Na jego podstawie przełożony właściwy w sprawie postępowania kwalifikacyjnego mógł przerwać postępowanie kwalifikacyjne w każdym czasie, z przyczyn innych niż określone w § 20 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2007 r., pisemnie zawiadamiając o tym kandydata do służby, bez podania uzasadnienia.

W ocenie Rzecznika, upoważnienie do wydania rozporządzenia zawarte w art. 25 ust. 3 ustawy o Policji nie odpowiadało wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji ze względu na brak wytycznych co do treści przepisów wykonawczych. Jeśli chodzi o § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r., to, zdaniem Rzecznika, regulacja w nim zawarta, pozwalająca na przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w dowolnym czasie bez podania przyczyny, naruszała zasadę równego dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

2. W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjny obie zakwestionowane regulacje utraciły moc obowiązującą. 14 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 205, poz. 1205; dalej: ustawa z 19 sierpnia 2011 r.). Na jej podstawie został zmieniony art. 25 ustawy o Policji. Zmiany polegają na uszczegółowieniu w treści tego przepisu przebiegu postępowania kwalifikacyjnego. Jednocześnie zmieniono dotychczasowy art. 25 ust. 3 ustawy o Policji, będący przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie. Aktualnie upoważnienie do wydania rozporządzenia zawarte jest w art. 25 ust. 7 i 8 ustawy o Policji. Należy zwrócić uwagę, że zawiera ono szczegółowe wytyczne co do treści rozporządzenia, które ma być wydane na jego podstawie, a zatem odpowiada żądaniu Rzecznika zawartemu we wniosku w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału proste uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. To, czy faktycznie doszło do uchylenia w całości danej normy, należy ustalić na podstawie treści normy derogującej lub przejściowej. Jeśli bowiem przepis, pomimo jego formalnego uchylenia, można stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to nie utracił on mocy obowiązującej w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Trybunału (zob. wyrok z 5 stycznia 1998 r., sygn. P 2/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 1).

Zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 2 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. do postępowań kwalifikacyjnych rozpoczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z 19 sierpnia 2011 r. Na podstawie art. 3 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. moc obowiązującą do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 25 ust. 7 ustawy o Policji, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z 19 sierpnia 2011 r., zachowują dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy o Policji. A zatem powołane przepisy przejściowe przewidują wprawdzie stosowanie dotychczasowych przepisów, jednak dotyczy to wyłącznie przepisów materialnych i proceduralnych, a nie przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia. Tym samym art. 25 ust. 3 ustawy o Policji definitywnie utracił moc obowiązującą, co skutkuje brakiem przedmiotu zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie i koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.

3. Jeśli chodzi o drugi z zakwestionowanych przepisów, to ustawa z 19 sierpnia 2011 r. dopuszcza dalsze stosowanie przepisów rozporządzenia z 2007 r., wydanych na podstawie uchylonego art. 25 ust. 3 ustawy o Policji, nie dotyczy to jednak § 20 ust. 2 tego rozporządzenia. Przepis ten został bowiem uchylony jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 19 sierpnia 2011 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. Nr 40, poz. 207; dalej: rozporządzenie zmieniające) i utracił moc obowiązującą 11 marca 2011 r. Jednakże i w tym wypadku Trybunał musiał zbadać, czy przepis ten definitywnie utracił moc obowiązującą w takim znaczeniu, że nie może być już dalej stosowany do jakichkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Dla oceny powyższej okoliczności ma znaczenie § 2 rozporządzenia zmieniającego, zgodnie z którym do postępowań kwalifikacyjnych rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Znaczy to, że zakwestionowany § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. mógł być stosowany do postępowań kwalifikacyjnych, które zostały wszczęte przed 11 marca 2011 r. i nie zostały wcześniej zakończone. Biorąc jednak pod uwagę specyfikę postępowania w sprawie naboru do Policji, które składa się z kilku następujących kolejno po sobie etapów o ograniczonym czasie trwania, oraz charakter § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r., umożliwiającego przełożonemu przerwanie postępowania z dowolnej przyczyny bez uzasadnienia, co nie ma charakteru decyzji, w związku z czym kandydatowi nie przysługuje żadna procedura odwoławcza, należy uznać, że obecnie § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. nie jest już stosowany i utracił moc obowiązującą w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Trybunału.

Trybunał Konstytucyjny nie uważa także, aby zachodziły przesłanki zawarte w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, który przewiduje orzekanie o przepisach, które utraciły już moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jeżeli jest to „konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw”. Art. 39 ust. 3 ustawy o TK, na co wskazuje dotychczasowa praktyka orzecznicza Trybunału (zob. postanowienie z 30 marca 2009 r., sygn. K 28/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 42 i orzeczenia tam powołane), może być stosowany w sprawach o abstrakcyjną kontrolę przepisów, jednak przepis ten, jako wyjątek od ogólnej zasady orzekania wyłącznie o przepisach obowiązujących, nie może być interpretowany rozszerzająco. W rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie przy ocenie dopuszczalności zastosowania tego przepisu ma okoliczność, że § 20 rozporządzenia z 2007 r. został zmieniony zgodnie z żądaniem wniosku Rzecznika. Prawodawca uchylił bowiem zakwestionowany ust. 2 tego przepisu, co oznacza, że obecnie nie ma podstawy prawnej do przerwania postępowania kwalifikacyjnego w każdym czasie z jakiejkolwiek przyczyny innej niż wskazana w § 20 rozporządzenia z 2007 r. w aktualnym brzmieniu. Dla adresatów tej regulacji - kandydatów do służby w Policji - znaczy to, że mogą ponownie ubiegać się o przyjęcie do służby (przepisy tego nie limitują, jedynie w ściśle określonych wypadkach wyznaczają pewien okres, który musi upłynąć przed ponownym udziałem w postępowaniu kwalifikacyjnym) bez obawy, że postępowanie kwalifikacyjne zostanie wobec nich przerwane z dowolnej przyczyny i bez uzasadnienia. Możliwość ponownego wzięcia udziału w naborze świadczy zatem o tym, że § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. nie ukształtował definitywnie sytuacji prawnej jego adresatów w tym znaczeniu, że nie istnieje żaden alternatywny instrument prawny, poza ewentualnym stwierdzeniem niekonstytucyjności tego przepisu, który mógłby tę sytuację zmienić. Niezależnie od tej okoliczności problematyczne jest, czy ewentualne orzeczenie Trybunału mogłoby pełnić funkcję restytucyjną, to znaczy w sposób skuteczny przywrócić realizację praw naruszonych przez ewentualne zastosowanie zaskarżonego przepisu. Spełnienie tego warunku jest, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, jedną z przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK (zob. np. wyrok z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 85). Nie wydaje się bowiem możliwe wzruszenie skutków związanych z zastosowaniem § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. przez kontynuowanie przerwanego w przeszłości postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do danej osoby czy też ponowne rozpoczęcie wobec niej postępowania kwalifikacyjnego. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego oznacza bowiem jego zakończenie w stosunku do określonego kandydata. Kandydat ten może natomiast ponownie ubiegać się o przyjęcie do służby w Policji, przechodząc jeszcze raz całą procedurę kwalifikacyjną od początku.

Z tych względów Trybunał postanowił o umorzeniu postępowania w sprawie kontroli § 20 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał postanowił jak w sentencji.

9