68/6/A/2011

POSTANOWIENIE

z dnia 3 sierpnia 2011 r.

Sygn. akt SK 13/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Adam Jamróz - przewodniczący

Mirosław Granat

Wojciech Hermeliński

Andrzej Wróbel

Marek Zubik - sprawozdawca,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2011 r., skargi konstytucyjnej Artura Olchawy o zbadanie zgodności:

art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) z art. 65 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. W skardze konstytucyjnej z 9 listopada 2006 r. Artur Olchawa wniósł o stwierdzenie, że art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej k.p.a.) są niezgodne z art. 79 Konstytucji oraz art. 6 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja).

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Nowym Sączu z 30 lipca 1996 r. został uznany winnym popełnienia przestępstwa nieumyślnego naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i skazany na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, karę grzywny oraz zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. W ślad za tym wyrokiem Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, rozkazem personalnym nr 406/96 z 29 listopada 1996 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 30 grudnia 1996 r.

Na skutek złożonej przez skarżącego kasacji, Sąd Najwyższy wyrokiem z 12 lutego 1998 r. (sygn. akt IV KKN 369/96) uchylił zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego oraz zmieniony nim wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W toku dalszego postępowania sądowego, wyrokiem z 20 maja 2002 r., Sąd Rejonowy w Nowym Sączu wydał wyrok uniewinniający skarżącego. Ostatecznie, na skutek złożonej apelacji, wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego z 31 października 2003 r.

W lipcu 2000 r. skarżący zwrócił się - po raz pierwszy - z wnioskiem o wszczęcie formalności związanych z przywróceniem go do służby w Policji, nawiązując bezpośrednio do uzyskanego uprzednio wyroku Sądu Najwyższego. Z identycznym wnioskiem wystąpił również w grudniu 2003 r., po uzyskaniu prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego, utrzymującego w mocy wyrok uniewinniający. W wyniku wznowienia postępowania w sprawie, Małopolski Komendant Wojewódzki Policji, decyzją z 25 czerwca 2004 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stwierdzając jednocześnie wydanie tego rozkazu z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na brzmienie art. 146 § 1 k.p.a. stwierdzając brak możliwości uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. z uwagi na upływ terminu 5 lat od dnia jej doręczenia. Komendant zwrócił uwagę na fakt wydania wyroku uniewinniającego w sprawie skarżącego już po upływie wspomnianego terminu do uchylenia decyzji wydanej na podstawie tego wyroku. Uznał jednocześnie, że pismo skarżącego z lipca 2000 r. nie przerwało biegu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a.

W wyniku wniesionego odwołania Komendant Główny Policji decyzją nr 44 z 6 października 2004 r. uchylił decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego i stwierdził wydanie rozkazu personalnego z naruszeniem prawa. Podkreślił przy tym niedopuszczalność uchylenia wspomnianego rozkazu z uwagi na upływ pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Złożona w tej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem z 29 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wa 2560/04). Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna od tego wyroku została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2006 r. (sygn. akt I OSK 1125/05). Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze zostały błędnie sformułowane, co uniemożliwiło ich merytoryczne rozpoznanie i dokonanie oceny ich zasadności. W tym stanie rzeczy sąd oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

1.2. W uzasadnieniu przedłożonej skargi konstytucyjnej stwierdzono, że upływ pięcioletniego terminu umożliwiającego uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nastąpił z winy przewlekle orzekających sądów. W ocenie skarżącego nie można ponosić negatywnych konsekwencji rozstrzygnięcia przyjętego w art. 146 § 1 k.p.a. biorąc pod uwagę fakt niezawinionego przez jednostkę sposobu działania organów stosujących prawo. Sprawa skarżącego nie została prawidłowo załatwiona z powodu zaniedbań ze strony właściwych organów oraz funkcjonariuszy państwa, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o kwestionowany w skardze art. 146 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zasadniczych motywów rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania sądowo administracyjnego skarżący jednoznacznie stwierdził, że źródłem jego pokrzywdzenia było naruszenie przepisów ustawy zarówno ze strony organów administracji państwowej, jak i sądów wypowiadających się w jego sprawie. W konkluzji zaprezentowanej argumentacji skarżący stwierdził, że art. 146 § 1 k.p.a. pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 79 Konstytucji bowiem „ogranicza on prawa obywatela w zakresie jego słusznych roszczeń w przypadkach przez niego niezawinionych” (s. 2 skargi). Na tej podstawie skarżący domagał się stwierdzenia niezgodności przywołanego art. 146 § 1, jak również powołanego w skardze art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. z art. 79 Konstytucji oraz przepisami Konwencji.

1.3. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 grudnia 2006 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego, i w jaki sposób - jego zdaniem - zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wniesionej skargi konstytucyjnej.

W piśmie z 10 stycznia 2007 r. skarżący raz jeszcze sformułował zarzut naruszenia art. 79 Konstytucji wyjaśniając, że przepisy k.p.a. będące przedmiotem skargi nie dają możliwości uchylenia niekorzystnej dla niego decyzji. Oprócz tego przywołał również treść kilku innych przepisów konstytucyjnych stwierdzając, że w badanej sprawie doszło do naruszenia przysługujących mu praw i wolności. W ramach przedstawionego wyliczenia skarżący wskazał na naruszenie art. 41 ust. 1, art. 42 ust. 3, art. 52 ust. 1 i 2, art. 65 ust. 1, oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji, jak również kilku postanowień Konwencji. Skarżący podkreślił, że źródłem naruszenia przysługujących mu praw było przedłużające się postępowanie sądowe, które spowodowało „ograniczenie jego wolności osobistej, dyskryminację w ważnych dla niego dziedzinach życia społecznego i zawodowego” (s. 3 pisma). Wyjaśnił przy tym, że osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe „dokonały naruszenia przepisów ustawy, doprowadzając do przedawnienia sprawy” (s. 3 pisma), co uniemożliwiło mu powrót do służby w Policji. Ostatecznie, przedłużający się proces spowodował „ubezwłasnowolnienie skarżącego zarówno w sferze życia społecznego jak i moralnego czy psychicznego” (s. 4 pisma). Jego zdaniem już od momentu zwolnienia ze służby w Policji, kwestionowany art. 146 § 1 k.p.a. „działał na jego niekorzyść, ponieważ na skutek przewlekłości postępowania przygotowawczego i sądowego […] nie mógł on ani wykonywać zawodu w Policji, ani podjąć jakiejkolwiek pracy poza resortem, zgodnie ze swoim wykształceniem” (s. 6 pisma). Konkludując skarżący raz jeszcze podkreślił, że przepisy uczynione podstawą skargi pozostają w sprzeczności z art. 79 Konstytucji z uwagi na to, że uniemożliwiły sprawiedliwe rozstrzygnięcie jego sprawy.

1.4. Postanowieniem z 20 listopada 2007 r. (sygn. Ts 274/06) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Artura Olchawy. Trybunał podkreślił, że skarżący zobowiązany jest do wskazania, które z przysługujących mu wolności lub praw konstytucyjnych oraz w jaki sposób zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi. Nie chodzi przy tym wyłącznie o powołanie określonych przepisów Konstytucji oraz przytoczenie ich treści, ale o wykazanie, że do ich naruszenia doszło z uwagi na obowiązywanie przepisów zakwestionowanych w skardze. Na tym tle Trybunał stwierdził, że wniesiona skarga konstytucyjna nie spełniała przesłanek dopuszczalności korzystania z tego środka ochrony. Skarżący sformułował zarzut niezgodności art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 k.p.a., ale nie posłużył się argumentacją, która mogłaby ten zarzut uprawdopodobnić. Nie wykazał w szczególności w jaki sposób kwestionowane przepisy k.p.a ograniczają lub pozbawiają go prawa do korzystania ze skargi konstytucyjnej, jako szczególnego środka ochrony wolności i praw. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że zarzut niekonstytucyjności przepisów k.p.a. powinien odnosić się do ich treściowej niezgodności z normami wyrażającymi konstytucyjne prawa i wolności skarżącego. Prezentowana przez niego argumentacja nie może się bowiem opierać na problemie stosowania kwestionowanych przepisów w indywidualnej sprawie. Kwestionując konstytucyjność art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 146 § 1 k.p.a. skarżący postawił zarzut naruszenia jego praw, nawiązując wyłącznie do sposobu postępowania organów władzy publicznej rozpatrujących jego sprawę. Trybunał Konstytucyjny uznał, że tak określony zarzut nie może stanowić podstawy do zbadania konstytucyjności przepisów uczynionych przedmiotem skargi konstytucyjnej.

1.5. W zażaleniu z 17 grudnia 2007 r. skarżący stwierdził, że kwestionowane przez niego przepisy k.p.a. nie zostały odpowiednio zsynchronizowane z przepisami kodeksu postępowania karnego. Przyznał, że jego sprawa rozpatrywana była na gruncie procedury karnej, jakkolwiek w odniesieniu do samych skutków tego postępowania zastosowano przepisy procedury administracyjnej. Na tym tle podkreślił ponownie, że przepisy te nie uwzględniają jego interesów w zakresie praw i wolności wynikających z art. 79 Konstytucji. Nawiązując do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego skarżący stwierdził, że oprócz przywołania przepisów Konstytucji oraz przytoczenia ich treści, uzasadnił jednocześnie naruszenie swoich uprawnień, wynikające z nieuzasadnionej przewlekłości prowadzonego wobec niego postępowania sądowego.

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 11 marca 2009 r. (sygn. Ts 274/06) uwzględnił zażalenie skarżącego w zakresie dotyczącym niezgodności art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 146 § 1 k.p.a. z art. 65 ust. 1 Konstytucji. Trybunał stanął na stanowisku, że zasadniczą przesłanką odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Artura Olchawy było nie dopełnienie wymogu wskazania sposobu, w jaki kwestionowane przepisy k.p.a. doprowadziły do naruszenia konstytucyjnych praw i wolności. Trybunał zaznaczył przy tym, że poprawne wykonanie wspomnianego obowiązku musi polegać na szczegółowym uzasadnieniu tezy o niekonstytucyjności przepisów stanowiących przedmiot skargi. Istotne jest wykazanie ich merytorycznej niezgodności z konstytucyjnymi regulacjami, wskazywanych jako podstawa kontroli w danej sprawie. Wymogu tego nie spełnia uzasadnienie odwołujące się wyłącznie do sytuacji faktycznej skarżącego, wynikającej z prowadzonego wobec niego postępowania sądowego. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że żaden z przepisów kwestionowanych w skardze nie był podstawą rozstrzygnięć podejmowanych względem skarżącego w postępowaniu sądowym. Oznacza to, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 146 § 1 k.p.a. nie było związane z negatywną oceną faktu ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego, wynikającą z przedłużającego się postępowania, które było względem niego prowadzone.

Mając na uwadze poczynione ustalenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednocześnie, że przedstawiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji, nie może być uznany za oczywiście bezzasadny. Trybunał przyjął, że choć argumentacja skargi sformułowana została w sposób specyficzny, to jednocześnie jej uzasadnienie zmierza do „zakresowego” ujęcia wadliwej normy prawnej wywiedzionej z przepisów k.p.a. Badanie tak skonstruowanego zarzutu powinno natomiast - zdaniem Trybunału - stać się przedmiotem merytorycznej oceny.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 13 maja 2009 r. poinformował, iż w związku z powiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej Artura Olchawy nie zgłasza udziału w tym postępowaniu.

3. Marszałek Sejmu pismem z 10 czerwca 2009 r. przedłożył stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. W wypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku Marszałek Sejmu wnosił również o stwierdzenie, że art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 k.p.a. nie są niezgodne z art. 65 ust. 1 Konstytucji.

Marszałek Sejmu odniósł się - w pierwszej kolejności - do sygnalizowanego braku właściwej synchronizacji przepisów kwestionowanych w skardze oraz unormowań stanowiących podstawę postępowania karnego prowadzonego względem skarżącego, jak również wielokrotnie sygnalizowanej przewlekłości tego postępowania. Na tym tle uznał, że obie wspomniane okoliczności nie podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego, który w trybie skargi konstytucyjnej nie bada sfery stosowania prawa, a jedynie treść norm stanowiących podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie skarżącego. Uzupełniając swoje stanowisko Marszałek Sejmu zaznaczył, że nawet, gdyby przyjąć literalne brzmienie zarzutu skarżącego odnoszące się do wzajemnych relacji przepisów procedury administracyjnej i karnej, to także w tym zakresie badanie tego rodzaju „poziomej” zgodności norm nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem Marszałka Sejmu zarzut sformułowany przez skarżącego można odczytywać jako zarzut zaniechania ustawodawczego, polegającego na braku wprowadzenia do art. 146 § 1 k.p.a. instytucji zawieszenia lub przerwania biegu terminu określonego w tym przepisie, ze względu na przewlekłość postępowania sądowego, w sytuacji gdy przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji ujawnią się po upływie tego terminu. Na tym tle Marszałek wskazuje jednak, że Trybunał Konstytucyjny nie może czynić przedmiotem kontroli tak rozumianego zaniechania, bowiem nie posiada kompetencji do swoistego „uzupełniania” obowiązującego stanu prawnego o nowe normy prawne, czyniące zadość postulatom zgłaszanym przez skarżącego. Marszałek Sejmu stwierdził jednocześnie, że skarżący w badanej sprawie nie przedstawił jakichkolwiek argumentów dowodzących pominięcia ustawodawczego. Nie wskazał na czym miałoby ono polegać oraz w jakim zakresie i w jaki sposób kwestionowany art. 146 § 1 k.p.a. powinien zostać uzupełniony z uwagi na prawa i wolności wyrażone w art. 65 ust. 1 Konstytucji.

Niezależnie od stanowiska wskazującego na konieczność umorzenia postępowania w badanej sprawie z uwagi na niedopuszczalność orzekania, Marszałek Sejmu przedstawił również merytoryczną analizę zgodności art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 146 § 1 k.p.a. z art. 65 ust. 1 Konstytucji. Wskazał na znaczenie art. 146 § 1 k.p.a. jako przepisu służącego zapewnieniu stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną. Zwrócił uwagę, że przyjęty w tym przepisie termin wyłączający dopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji jest jednym z typowych terminów, powszechnie stosowanych przez ustawodawcę także w innych procedurach. Zestawiając przedmiot kontroli z powołanym w tej sprawie wzorcem w postaci art. 65 ust. 1 Konstytucji Marszałek Sejmu stwierdził, że przepis ten nie gwarantuje nienaruszalności raz nawiązanego zatrudnienia. Tym bardziej nie jest objęte gwarancjami konstytucyjnymi prawo domagania się przywrócenia do pracy ze skutkiem ex tunc, co uniemożliwiać ma kwestionowany w skardze art. 146 § 1 k.p.a. Marszałek Sejmu podkreślił na tym tle, że relacja zachodząca między przedmiotem skargi a wzorcem jest na tyle odległa, iż wyłącza możliwość oceny kwestionowanego przepisu w kontekście dopuszczalności ustawowych ograniczeń zasady wolności pracy, ocenianej przez pryzmat zasady proporcjonalności. Brak związków treściowym między art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 k.p.a., a art. 65 ust. 1 Konstytucji powoduje, że przepisy k.p.a. kwestionowane w badanej skardze konstytucyjnej nie są niezgodne z powołanym wzorcem kontroli.

4. Prokurator Generalny pismem z 28 stycznia 2010 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 146 § 1 k.p.a. nie są niezgodne z art. 65 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora skarżący nie wskazał jednoznacznie, w jaki sposób kwestionowane przez niego przepisy naruszają art. 65 ust. 1 Konstytucji. Stwierdził także, że normy dekodowane z art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 146 § 1 k.p.a. nie dotyczą wyboru i wykonywania zawodu, wyboru miejsca pracy, ochrony przed pracą przymusową, ani nie określają wyjątków w tym zakresie. Oznacza to, że art. 65 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli dla przepisów kwestionowanych w badanej skardze konstytucyjnej. Nawiązując do charakteru prawnego obu powołanych w skardze przepisów k.p.a. Prokurator Generalny stwierdził brak ich treściowego powiązania z elementami regulacji konstytucyjnej, wynikającej z przyjętego w tej sprawie wzorca kontroli. Prowadzi to Prokuratora do jednoznacznej konkluzji, zgodnie z którą nie ma niezbędnego związku normatywnego między przedmiotem skargi a jej wzorcem, bowiem przepisy te dotyczą zupełnie różnych zagadnień.

Prokurator Generalny odczytał zarzut skarżącego, jako zakwestionowany przez niego brak regulacji pozwalającej na przerwanie lub zawieszenie pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na przewlekłość postępowania sądowego zmierzającego do uchylenia bądź zmiany orzeczenia sądu będącego podstawą wydania ostatecznej decyzji. Stwierdził na tym tle, że Trybunał Konstytucyjny nie posiada kompetencji do badania wypadków ewentualnego zaniechania ustawodawczego, bowiem nie jest uprawniony do modyfikowania istniejącego stanu prawnego w znaczeniu pozytywnej interwencji ustawodawczej.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przesłanki skargi konstytucyjnej.

Podstawową funkcją skargi konstytucyjnej jest ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostek. Ochrona ta jest realizowana przez Trybunał Konstytucyjny w określonych ramach wyznaczonych zarówno na poziomie konstytucyjnym (art. 79 ust. 1 Konstytucji), jak i w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Dopuszczalność skutecznego wniesienia, a następnie merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej, uzależniona jest w zasadniczym stopniu od spełnienia trzech podstawowych przesłanek. Pierwszą z nich stanowi naruszenie określonych w Konstytucji wolności lub praw, których skarżący jest podmiotem. Druga obejmuje wskazanie ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji rozstrzygającego o wolnościach lub prawach skarżącego. Trzecia natomiast wiąże się z koniecznością wykazania, że to ustawa lub inny akt normatywny, będące podstawą ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, stanowią źródło naruszenia jego wolności lub praw.

Zarzut niezgodności z Konstytucją ustawy bądź innego aktu normatywnego, stanowiącego podstawę ostatecznego orzeczenia, musi odnosić się do konkretnego przepisu (normy) takiego aktu i nie może polegać jedynie na jego ogólnym przywołaniu w skardze. W przeciwnym razie skarga konstytucyjna, zamiast środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego, stałaby się swoistą formą actio popularis, zbliżoną w swej istocie do wniosku w sprawie kontroli norm. Formułując zarzut naruszenia wolności lub praw skarżący ma zatem obowiązek wykazać, że naruszenie wolności i praw, których jest podmiotem wynikało z treści zakwestionowanych przez niego przepisów. Powinien uprawdopodobnić, że przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją warunkowane jest usunięciem z systemu prawa tej normy (tych norm), która doprowadziła do niedozwolonej ingerencji w jego status konstytucyjny.

2. Wąski model skargi konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie odnosił się do przyjętego w Konstytucji modelu skargi konstytucyjnej wyjaśniając, że jej przedmiotem nie można uczynić ostatecznego orzeczenia wydanego w indywidualnej sprawie, ale wyłącznie jego podstawę prawną. Skarga konstytucyjna nie jest bowiem skargą „na rozstrzygnięcie” lecz zawsze skargą „na przepis”. Nie może być zatem traktowana jako środek mający na celu korektę jednostkowych rozstrzygnięć podjętych w sprawie skarżącego.

Biorąc pod uwagę wskazany model skargi konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny nie dokonuje kontroli konstytucyjności w sytuacji, w której naruszenie praw skarżącego nie wynika z treści przepisu kwestionowanego w skardze lecz wyłącznie z faktu jego praktycznego zastosowania. Trybunał nie jest bowiem kolejnym organem badającym w toku instancji prawidłowość zapadłych uprzednio rozstrzygnięć wydawanych przez inne organy państwa, w tym przez sądy. Podstawową kompetencją Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie o hierarchicznej zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Uniemożliwia to wypowiadanie się przez Trybunał na temat aktów stosowania prawa nawet w takich wypadkach, w których stwierdzić można wadliwe zastosowanie prawa, prowadzące do niekonstytucyjnego skutku (zob. postanowienia TK z: 26 października 2005 r., sygn. SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 110, pkt 4 uzasadnienia; 13 lutego 2008 r., sygn. SK 5/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 19, pkt 5 uzasadnienia; 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10, OTK nr ZU 10/A/2010, poz. 131, pkt 3 uzasadnienia).

3. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej.

Badanie dopuszczalności wystąpienia ze skargą konstytucyjną dokonywane jest - w pierwszej kolejności - na etapie wstępnej kontroli, o której mowa w art. 36 ustawy o TK. Rozpoznanie wstępne zapobiegać ma nadawaniu dalszego biegu skargom, które nie spełniają warunków formalnych lub też są oczywiście bezzasadne. Poddanie każdej skargi konstytucyjnej weryfikacji wstępnej wiąże się ściśle z koniecznością stwierdzenia, czy w danym wypadku spełnione zostały przesłanki wykorzystania tego środka ochrony praw i wolności. Nie oznacza to jednak, że zakończenie wstępnego rozpoznania skargi wyłącza ocenę warunków jej wniesienia również na dalszym etapie postępowania. Skierowanie skargi konstytucyjnej do rozpoznania na rozprawie, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, nie oznacza bowiem, iż wobec konkretnej skargi nie znajdują już zastosowania pozostałe przepisy ustawy nakazujące jej umorzenie na posiedzeniu niejawnym (art. 39 ust. 1 ustawy o TK). Postanowienie o przekazaniu skargi do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza zatem ostatecznie o jej merytorycznym rozpatrzeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skład orzekający Trybunału może - również na tym etapie postępowania - stwierdzić występowanie ujemnych przesłanek procesowych, które w danym wypadku uniemożliwiać będą dokonanie merytorycznej oceny zarzutów określonych w skardze konstytucyjnej (por. postanowienie TK z 9 listopada 2010 r., sygn. SK 10/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 99, pkt 2.1 uzasadnienia).

Zgodnie z utrwalonym poglądem Trybunału Konstytucyjnego, badanie czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania jest konieczne na każdym etapie postępowania, aż do wydania orzeczenia w sprawie (zob. m.in. postanowienia TK z: 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35; 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51, pkt 1 uzasadnienia; 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94, pkt 2 uzasadnienia).

Należy jednocześnie podkreślić, że skład rozpoznający sprawę merytorycznie nie jest związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu zamykającym rozpoznanie wstępne (zob. postanowienie TK z 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98, pkt 1 uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny, kontrolując dopuszczalność merytorycznego orzekania w sprawie może zatem dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydawanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej.

4. Określenie zarzutu.

Zarzut sformułowany w badanej sprawie dotyczy negatywnie ocenianej praktyki działania sądów oraz organów administracji publicznej rozstrzygających o wolnościach i prawach skarżącego. Zarzut naruszenia jego konstytucyjnych wolności i praw odnosi się bezpośrednio do sugerowanej przewlekłości postępowania oraz nieprawidłowości w zakresie oceny faktów przez organy stosujące prawo. Zarówno w samej skardze konstytucyjnej, jak i kolejnych pismach kierowanych do Trybunału w toku wstępnego rozpoznania skarżący konsekwentnie wskazuje na zaistniały stan niekonstytucyjności, który - w jego ocenie - wywołany został przedłużającym się procesem sądowym. Argumentuje przy tym, że opieszałe i nierzetelne postępowanie sądów i organów administracji publicznej rozpatrujących jego sprawę doprowadziło do jej ostatecznego przedawnienia, a w rezultacie wyłączyło możliwość domagania się uchylenia decyzji stanowiącej podstawę jego zwolnienia ze służby w Policji.

Skarżący domaga się stwierdzenia niekonstytucyjności art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 146 § 1 k.p.a. stanowiących przedmiot skargi, jakkolwiek z treści tych przepisów nie wywodzi źródła naruszenia przysługujących mu wolności i praw. Podkreśla natomiast, że ograniczenie jego wolności osobistej i dyskryminację w ważnych dla niego dziedzinach życia spowodował przedłużający się proces. Wiąże tym samym naruszenie swoich praw z przewlekłością postępowania sądowego oraz faktem wydania decyzji w jego sprawie. Tak formułowany zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności i praw nie dotyczy zatem samego brzmienia powołanych w skardze przepisów k.p.a., ale zmierza do wykazania, że ich zastosowanie - będące w istocie rzeczy rezultatem działań podejmowanych w sprawie skarżącego przez poszczególne organy państwa - narusza liczne przysługujące mu wolności i prawa.

5. Niedopuszczalność kontroli postawionego zarzutu.

Skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm uzależnione jest przede wszystkim od właściwego sformułowania zarzutu, który ma zostać poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o zaprezentowanie odpowiedniej argumentacji, mającej świadczyć o słuszności stanowiska skarżącego, ale o takie zidentyfikowanie problemu konstytucyjnego, które pozwoli Trybunałowi wypowiedzieć się merytorycznie na temat treściowej zgodności norm stanowiących przedmiot konkretnej skargi konstytucyjnej z powołanym w tej sprawie wzorcem kontroli.

Zarzut przedstawiony do oceny Trybunału Konstytucyjnego w badanej sprawie odnosi się wyłącznie do sfery stosowania prawa. Skarżący identyfikuje stan naruszenia przysługujących mu wolności i praw z sytuacją faktyczną w jakiej się znalazł już po zakończeniu prowadzonego w jego sprawie postępowania sądowego oraz po wydaniu - stanowiących efekt tego postępowania - rozstrzygnięć organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Przytaczając okoliczności faktyczne stanowiące tło badanej sprawy skarżący wyznacza określony kontekst ewentualnej kontroli konstytucyjności dokonywanej przez Trybunał. Poprzestaje jednak na opisaniu swojej sytuacji związanej z procesem stosowania prawa bez określenia sposobu, w jaki przepisy, które uczynił przedmiotem skargi, miałyby powodować naruszenie przysługujących mu konstytucyjnych wolności i praw. Wynika stąd jednoznacznie, że skarżący nie wiąże sygnalizowanego przez siebie naruszenia z treścią przepisów, które miały wobec niego zastosowanie, a następnie zostały zakwestionowane w skardze konstytucyjnej, tylko wyłącznie z przewlekłością postępowania toczącego się w jego sprawie. Skarżący nie upatruje naruszenia swoich wolności i praw w samej instytucji wznowienia postępowania, przewidzianych podstawach prawnych umożliwiających takie wznowienie czy też w zbyt krótkim terminie na uchylenie decyzji przewidzianej w tym trybie (art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Nie wiąże również tego naruszenia z brakiem unormowań, które powinny zakładać zawieszenie biegu tego terminu, czy też przewidywać możliwość liczenia go od innego momentu z uwagi na okoliczności związane z uchyleniem podstawy prawnej do wydania konkretnej decyzji. W rezultacie czyni wskazane tutaj przepisy k.p.a. przedmiotem skargi konstytucyjnej, ale nie wyjaśnia z jakiego powodu należy je uznać za niezgodne z powołanymi wzorcami kontroli. W tym konkretnym aspekcie skarżący ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że zaskarżone przepisy naruszają licznie powołane wolności i prawa konstytucyjne ponieważ nie dają możliwości uchylenia niekorzystnej dla niego decyzji po upływie 5 lat. Tak określony zarzut nie odnosi się jednak do treści powołanych przepisów k.p.a. ale jedynie do skutków ich zastosowania w jego sprawie. Sam ten fakt - niezależnie od oceny przywoływanej następnie argumentacji - wyłącza możliwość zbadania konstytucyjności art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 146 § 1 k.p.a. przywołanych w skardze. Dokonanie merytorycznej oceny tych przepisów musiałoby się bowiem wiązać z samodzielnym sformułowaniem przez Trybunał Konstytucyjny zarzutu ich treściowej niezgodności z Konstytucją, do czego Trybunał nie jest uprawniony. Podobnie też Trybunał nie jest uprawniony do badania zarzutów odnoszących się wyłącznie do sfery stosowania prawa.

6. Konkluzja.

Stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny przyczyna umorzenia postępowania w badanej sprawie nie jest uwarunkowana wadliwością uzasadnienia zarzutu formułowanego w skardze. Trybunał postanowił umorzyć postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku wskazując na wadliwy sposób identyfikacji problemu konstytucyjnego, powiązanego wyłącznie z praktyką stosowania prawa oraz sygnalizowaną przez skarżącego przewlekłością postępowania. Nie trudno na tym tle dostrzec, że okoliczności związane z upływem terminu umożliwiającego uchylenie decyzji wydanej w oparciu o orzeczenie sądu, które zostało zmienione, są dla skarżącego niekorzystne. Można w tym kontekście zrozumieć jego oczekiwania pozytywnego załatwienia sprawy, czemu służyć ma również wykorzystanie skargi konstytucyjnej. Wystąpienie ze skargą musi się jednak wiązać z przyjęciem określonych reguł posługiwania się tym instrumentem ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostek. Przekroczenie tych reguł, związane - np. z wadliwie określonym zarzutem skargi - uniemożliwia skuteczne wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, niezależnie od okoliczności badanej sprawy oraz indywidualnej sytuacji skarżącego. Warto w tym kontekście zaznaczyć, że instytucja skargi konstytucyjnej nie wyczerpuje przewidzianych prawem możliwości ochrony wolności i praw jednostek. Potwierdza to dodatkowo znaczenie skargi konstytucyjnej, jako szczególnego środka ochrony wolności i praw, powiązanego ściśle z zakresem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

6