12/1/B/2012

POSTANOWIENIE

z dnia 10 marca 2011 r.

Sygn. akt Ts 53/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Biernat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Michała K. w sprawie zgodności:

§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 czerwca 1997 r. w sprawie zasad, wysokości i trybu przyznawania dodatku skarbowego niektórym pracownikom jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 62, poz. 391, ze zm.) z art. 2, art. 24 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 21 lutego 2009 r. Michał K. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 czerwca 1997 r. w sprawie zasad, wysokości i trybu przyznawania dodatku skarbowego niektórym pracownikom jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 62, poz. 391, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1997 r.) z art. 2, art. 24 i art. 32 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Skarżący jest zatrudniony w Urzędzie Kontroli Skarbowej w Katowicach od 17 czerwca 2002 r. W związku ze zmianą wysokości wynagrodzenia bez podania uzasadnienia zaskarżył jednostronną czynność pracodawcy do Sądu Rejonowego Katowice-Zachód Wydział VI Pracy w Katowicach. Sąd ten wyrokiem z 9 kwietnia 2008 r. (sygn. akt VI P 196/08) oddalił powództwo skarżącego, a Sąd Okręgowy w Katowicach wyrokiem z 2 października 2008 r. (sygn. akt IX Pa 411/08) oddalił apelację. Wyrok Sądu Okręgowego doręczono skarżącemu 21 listopada 2008 r.

W ocenie wnoszącego niniejszą skargę konstytucyjną kwestionowane rozporządzenie „bezpośrednio narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji i zasadę ochrony pracy określoną w art. 24 Konstytucji oraz pośrednio zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji”, ponieważ „może spowodować obniżenie składnika wynagrodzenia bez podania przyczyny i uzasadnienia jego obniżenia, powoduje nieuzasadnione rozróżnienie procedury obniżenia wysokości dodatku skarbowego przysługującego niektórym pracownikom jednostek kontroli skarbowej”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu badaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy o TK przez niespełnienie przesłanek określonych w art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 ustawy o TK. Procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Ponadto wstępny etap kontroli służy eliminacji skarg „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych w ustawie przesłanek uzasadnia nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W niniejszej sprawie Trybunał stwierdza, że konstrukcja analizowanej skargi w sposób oczywisty nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych przesłanek warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał, co powoduje odmowę nadania dalszego biegu skardze.

Skarżący kwestionuje § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. w brzmieniu: „Dodatek skarbowy przyznawany jest na okres 1 roku kalendarzowego”. Przepisowi temu wnoszący skargę zarzucił niezgodność z art. 2, art. 24 i art. 32 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpoznanie merytoryczne skargi jest niedopuszczalne ze względu na nieprawidłowy sposób wskazania wzorców kontroli. Zasada wyrażona w art. 2 Konstytucji nie tworzy po stronie obywateli praw podmiotowych ani wolności. Trybunał dopuszcza wprawdzie, że zasada ta może stanowić źródło praw i wolności, jednakże dopiero wówczas, gdy nie są one ujęte wprost w innych przepisach Konstytucji, a ze względu na zasadę skargowości (art. 66 ustawy o TK) obowiązkiem skarżącego jest ich wskazanie oraz uzasadnienie stosownie do art. 47 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o TK.

W przypadku art. 32 Konstytucji - powołanego zarówno w petitum skargi, jak i jej uzasadnieniu jako samodzielny wzorzec kontroli - podkreślenia wymaga, że równość w rozumieniu konstytucyjnym nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza ona identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Równość (prawo do równego traktowania) funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym; odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Konstytucja nie formułuje założenia równości w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r., w sprawie o sygn. SK 10/01, Trybunał Konstytucyjny, uznając prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki, podkreślił, że „ma ono charakter niejako prawa >>drugiego stopnia<< (>>metaprawa<<), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich - niejako >>samoistnie<<. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Oznacza to, że art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego winien być odnoszony - jako tzw. „wzorzec związkowy” - do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa lub wolności jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej.

Również w analizowanej sprawie nie jest możliwa kontrola § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. z art. 24 Konstytucji. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten znajduje się w rozdziale I Konstytucji, zatytułowanym „Rzeczpospolita”, zawierającym zasady ustrojowe. Trybunał w swoim orzecznictwie dopuszcza wprawdzie rekonstrukcję praw podmiotowych z norm zawartych poza rozdziałem poświęconym wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela; wymaga to jednak wskazania przez skarżącego treści tego prawa nieobjętej gwarancjami wynikającymi z innych norm Konstytucji (por. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33 oraz - w odniesieniu do art. 24 Konstytucji powiązanego z art. 65 Konstytucji - wyrok TK z 24 października 2006 r., SK 41/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 126). W niniejszej skardze konstytucyjnej skarżący ogranicza się jedynie do argumentu, że § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. jest „sprzeczny z zasadą ochrony pracy, ponieważ pracownik nie ma pewności, co do względnej stabilności swojego wynagrodzenia wraz z upływem lat pracy u pracodawcy, jakim jest Urząd Kontroli Skarbowej”.

Tym samym należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. z art. 2, art. 24 i art. 32 Konstytucji na podstawie art. 47 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy o TK.

Niezależnie od powyższego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza oczywistą bezzasadność zarzutów podniesionych w niniejszej skardze konstytucyjnej. Skarżący kwestionuje zgodność z Konstytucją § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. w zakresie, w jakim dodatek skarbowy może zostać obniżony bez podania przyczyny jego obniżenia. Zgodnie z art. 40 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65; dalej: ustawa o kontroli skarbowej) pracownikom jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej, którzy nie są inspektorami, a wykonują osobiście czynności kontrolne lub czynności operacyjno-rozpoznawcze, przysługuje miesięczny dodatek skarbowy do wynagrodzenia w wysokości do 50% wynagrodzenia. Ustawa nie precyzuje dolnej granicy, w jakiej ów dodatek winien być przyznany. Z tego też powodu - jak stwierdził Sąd Rejonowy w wyroku z 9 kwietnia 2008 r. (sygn. akt VI P 196/08), a także Sąd Okręgowy w wyroku z 2 października 2008 r. (sygn. akt IX Pa 411/08) - wysokość dodatku przyznanego skarżącemu na 2008 r. nie może być uznana za zbyt niską. Szczegółowe zasady wypłaty dodatku skarbowego reguluje zaskarżone rozporządzenie, które zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 1b ustawy o kontroli skarbowej. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r., dodatek ten przyznawany jest na okres jednego roku kalendarzowego. Przyznają go i określają jego wysokość dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej dla pracowników kontroli skarbowej (§ 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 1997 r.). Z założenia zatem wysokość dodatku skarbowego w kolejnych latach może być zmienna, a uprawnienie do przyznania dodatku i określenia jego wysokości nie leży w kompetencji sądu, lecz dyrektora jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej. W świetle § 2 ust. 2 rozporządzenia z 1997 r. przy przyznawaniu stawki i wysokości dodatku skarbowego bierze się pod uwagę wyniki i osiągnięcia. Wyniki pracy skarżącego w 2007 r., czyli jedna przeprowadzona kontrola, uzasadniały przyznanie dodatku skarbowego w niewielkiej wysokości. Wypowiedzenie warunków płacy byłoby konieczne jedynie wówczas, gdyby dodatek skarbowy przyznawany był w oznaczonej wysokości na czas nieokreślony, a nie na okres jednego roku. Z formalnego punktu widzenia po upływie roku pracodawca nie zmienia jego wysokości, lecz od nowa ustala uprawnienie pracownika do tego dodatku i jego wysokości. Natomiast wypowiedzenia zmieniającego należy oczekiwać wyłącznie w odniesieniu do tych warunków płacy, które stale obowiązują. Zatem w tym zakresie oczywiście bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, że treść zaskarżonych przepisów prowadzi do obniżenia wysokości dodatku skarbowego bez podania przyczyny i uzasadnienia, co powoduje dyskryminację pracowników.

Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, postanowił odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

W treści skargi konstytucyjnej skarżący podnosi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego będzie „jasną wskazówką dla wszystkich pracowników Urzędów Kontroli Skarbowej, którym przysługuje dodatek skarbowy, czy jego zmiana (obniżenie) wymaga wypowiedzenia wraz z podaniem przyczyny jego obniżenia”. Ponadto, skarżący wnosi o udzielenie wykładni w zakresie stosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. i art. 40 ust. 1a ustawy o kontroli skarbowej „w zakresie dotyczącym wypowiadania warunków wynagrodzenia to jest, że obniżenie wysokości dodatku skarbowego będącego składnikiem wynagrodzenia pracowników Urzędów Kontroli Skarbowej wykonujących czynności kontrolne lub operacyjno-rozpoznawcze wymaga wypowiedzenia dotychczasowych warunków wynagradzania wraz z podaniem uzasadnienia przy jego obniżeniu”.

Odnosząc się do tak sformułowanych wniosków, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że skarga konstytucyjna nie jest kolejnym środkiem odwoławczym, za pomocą którego można podważać zasadność wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skarga konstytucyjna jest skargą na przepis prawa, nie zaś środkiem służącym zakwestionowaniu procesu jego stosowania. W zakresie przedmiotu skargi konstytucyjnej mieści się wyłącznie norma prawna stanowiąca efekt działania prawotwórczego organów państwa. Prawodawca polski w żadnym bowiem wypadku nie zezwolił na kwestionowanie za pomocą skargi wyłącznie jednostkowych aktów stosowania prawa, nawet w sytuacji, gdy akty te w sposób niebudzący wątpliwości prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego (zob. postanowienia TK z: 8 grudnia 2003 r., Ts 184/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 97 oraz 28 stycznia 2004 r., Ts 162/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 193).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że rzeczywista treść wielu przepisów prawnych formułuje się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobywać z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja (zob. wyroki z: 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 oraz 3 października 2000 r., K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego oczywiste jest, że polemika skarżącego z ustaleniami sądów, ze sposobem interpretowania § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r., jak również krytyka postępowania organów władzy publicznej oznaczają, że skarżący próbuje poddać kontroli Trybunału Konstytucyjnego akt stosowania (nie zaś stanowienia) prawa. Działanie to wykracza poza zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji).

Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 ustawy o TK odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

3