9/1/B/2012

POSTANOWIENIE

z dnia 7 lutego 2011 r.

Sygn. akt Ts 19/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Tomasza T. o zbadanie zgodności:

1) art. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 353, ze zm.),

2) art. 1, art. 3, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55, ze zm.),

3) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie badania zawartości niektórych substancji w dymie papierosowym oraz informacji i ostrzeżeń zamieszczanych na opakowaniach wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 275, ze zm.),

4) art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 93, ze zm.) oraz załącznika nr 4 do tej ustawy z

art. 2, art. 31, art. 32 i art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

5) art. 417¹ § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 20 stycznia 2009 r. skarżący domaga się zbadania zgodności art. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o wyrobie alkoholu), art. 1, art. 3, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie badania zawartości niektórych substancji w dymie papierosowym oraz informacji i ostrzeżeń zamieszczanych na opakowaniach wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 275, ze zm.; dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia), a także art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 93, ze zm.; dalej: ustawa o podatku akcyzowym) oraz załącznika nr 4 do tej ustawy z art. 2, art. 31, art. 32 i art. 76 Konstytucji. Skarga konstytucyjna obejmuje również zarzut niezgodności art. 417¹ § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) z art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Ustawa o wyrobie alkoholu, zgodnie z jej art. 1, określa zasady i warunki podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wyrobu alkoholu etylowego i jego skażania oraz wytwarzania wyrobów tytoniowych. W myśl jej art. 3 ust. 2, działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania wyrobów tytoniowych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga wpisu do rejestru producentów wyrobów tytoniowych.

Ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu przewiduje w art. 1, że organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ochrony zdrowia przed następstwami używania tytoniu oraz mogą wspierać w tym zakresie działalność medycznych samorządów zawodowych, organizacji społecznych, fundacji, instytucji i zakładów pracy, a także współdziałać z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi. Zgodnie z jej art. 3, ochrona zdrowia przed następstwami używania tytoniu realizowana jest przez kształtowanie polityki zdrowotnej, ekonomicznej i społecznej, do której należy: (1) ochrona prawa niepalących do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego, (2) promocja zdrowia przez propagowanie stylu życia wolnego od nałogu palenia papierosów i używania wyrobów tytoniowych, (2a) działalność wychowawcza i informacyjna, (3) tworzenie warunków ekonomicznych i prawnych zachęcających do ograniczenia używania tytoniu, (4) informowanie o szkodliwości palenia tytoniu i zawartości substancji szkodliwych na opakowaniach wyrobów tytoniowych i informacjach o wyrobach tytoniowych, (5) obniżanie norm dopuszczalnych zawartości substancji szkodliwych w wyrobach tytoniowych, (6) leczenie i rehabilitacja osób uzależnionych od tytoniu.

Artykuł 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnej zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w dymie papierosowym, sposobu ustalania i wykazu laboratoriów kontrolnych uprawnionych do ustalania zawartości tych substancji, a także treści, formy graficznej i sposobu umieszczania ostrzeżeń i informacji, o których mowa w art. 9 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, z uwzględnieniem rozróżnienia ostrzeżeń przed szkodliwością używania tytoniu na powszechne i dodatkowe oraz celów polityki zdrowotnej realizowanej ustawą, a w szczególności: (1) zmniejszenia rozpowszechnienia i intensywności używania wyrobów tytoniowych, (2) zmniejszenia szkód zdrowotnych wywołanych przez choroby odtytoniowe, (3) skuteczności nadzoru nad wyrobami tytoniowymi, a także podstawowych standardów w tej dziedzinie, określonych przepisami prawa Unii Europejskiej. Na jego podstawie Minister Zdrowia wydał zaskarżone niniejszą skargą konstytucyjną rozporządzenie. Na podstawie art. 11 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, leczenie uzależnienia od używania tytoniu prowadzone w publicznych zakładach opieki zdrowotnej jest bezpłatne.

Ustawa o podatku akcyzowym (uchylona na podstawie art. 168 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym /Dz. U. z 2009 r. Nr 3, poz. 11, ze zm./) zawierała w art. 73 określenie wyrobów tytoniowych, ich producenta oraz stawki akcyzy na wyroby tytoniowe, natomiast jej art. 74 odnosił się do niektórych przypadków powstania obowiązku podatkowego w związku ze sprzedażą wyrobów tytoniowych z wyłączeniem cygar i cygaretek. Załącznik nr 4 do ustawy o podatku akcyzowym zawierał definicje wyrobów tytoniowych.

Kodeks cywilny w art. 417¹ § 1 stanowi, że jeżeli przez wydanie aktu normatywnego została wyrządzona szkoda, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o TK, skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zarzutu niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o wyrobie alkoholu, ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, ustawy o podatku akcyzowym i załącznika do niej, skarżący podnosi, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania wyrobów tytoniowych podlega wprawdzie reglamentacji państwa, jednak ze względu na powszechnie znane szkodliwe skutki używania tytoniu - wskazywane także na opakowaniach wyrobów tytoniowych na podstawie przepisów zawartych w zaskarżonym rozporządzeniu Ministra Zdrowia - oraz koszty leczenia uzależnień ponoszone przez państwo, reglamentacja nie jest wystarczającym środkiem ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego. W ocenie skarżącego także zasady ostrzegania konsumentów o skutkach palenia tytoniu, zawarte w zaskarżonym rozporządzeniu Ministra Zdrowia, są niewystarczające dla ochrony życia i zdrowia przed następstwami używania tytoniu. Skarżący prezentuje stanowisko, w myśl którego między przepisami dopuszczającymi produkcję i obrót wyrobami tytoniowymi oraz przepisami ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wydanym na ich podstawie rozporządzeniem Ministra Zdrowia występuje aksjologiczna sprzeczność. Jego zdaniem, dopuszczenie przez ustawodawcę do obrotu wyrobami tytoniowymi uniemożliwia realizację celu wyznaczonego ustawą o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu. Nie można - jak podkreśla skarżący - kategorycznie przyjąć, że dla realizacji celów ochrony zdrowia przed skutkami używania tytoniu wystarczająca jest polityka ostrzegania konsumentów, polegająca na zamieszczaniu informacji na opakowaniach wyrobów tytoniowych lub realizowaniu w inny sposób akcji informacyjnej przestrzegającej przed skutkami palenia tytoniu. Skarżący wyciąga ostatecznie wniosek, że realizowanie ochrony życia i zdrowia przy obowiązywaniu regulacji dopuszczających wytwarzanie i obrót wyrobami tytoniowymi nie jest możliwe.

Na podstawie przedstawionej powyżej analizy skarżący formułuje tezę, w myśl której obowiązywanie zaskarżonych przepisów prowadzi do naruszenia zasady praworządności formalnej, gdyż delegacja zawarta w art. 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu w sposób dowolny określa delegację ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania aktu wykonawczego do tej ustawy. Wynika to ze sprzeczności materii objętej rozporządzeniem z celami tej ustawy oraz naruszenia art. 76 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, zawarte w art. 76 Konstytucji zastrzeżenie, że zakres ochrony konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi określa ustawa, nie oznacza dowolności w regulacji treści tego aktu. W demokratycznym państwie prawnym nie istnieją bowiem takie normy kompetencyjne, które dopuszczałyby stanowienie norm o dowolnej treści, w szczególności sprzecznej z Konstytucją, a takie właśnie zawiera art. 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, co powoduje, że wydane na jej podstawie rozporządzenie jest niezgodne z Konstytucją.

Naruszenia art. 31 ust. 2 Konstytucji skarżący upatruje w naruszeniu wolności niepalenia. Jego zdaniem, zaskarżone regulacje gwarantują tylko wolność palenia przez ustanowienie nieprzewidzianego Konstytucją prawa do wprowadzania do obrotu i używania środków niebezpiecznych dla zdrowia i życia ludzkiego. Ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu obarcza przy tym osoby niepalące kosztami społecznymi używania tytoniu, stanowiąc w art. 11, że leczenie uzależnienia od używania tytoniu prowadzone w publicznych zakładach opieki zdrowotnej jest bezpłatne. Uszczerbku - w ocenie skarżącego - doznaje również art. 31 ust. 3 Konstytucji, ze względu na to, że wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu wyrobów tytoniowych narusza wolność do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego osób niepalących, w tym dzieci. Jak argumentuje skarżący, nie można tu mówić o potrzebie ochrony wolności lub praw innych osób, gdyż polski porządek prawny nie ustanawia żadnych praw do obrotu produktami niebezpiecznymi dla zdrowia i życia.

W odniesieniu do art. 417¹ § 1 k.c. skarżący kwestionuje konieczność stwierdzenia niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą jako przesłankę dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za wydanie aktu normatywnego. Jak wskazuje skarżący, w tym celu należy - zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o TK - wyczerpać drogę prawną. Zdaniem skarżącego, normy te wyraźnie zamykają drogę do sądu w przypadku szkód wyrządzonych wydaniem aktu normatywnego, ponieważ przesłanki zawarte w zaskarżonych przepisach wykluczają się wzajemnie. Ustawa nie zamykałaby drogi sądowej i nie naruszałaby prawa do rekompensaty szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego - w ocenie skarżącego - wówczas, gdyby w przypadku, gdy powód opiera swoje roszczenie na niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, sąd był zobowiązany do przedstawienia tego zagadnienia Trybunałowi i zawieszenia postępowania do czasu jego rozstrzygnięcia.

Powyższe zarzuty skarżący sformułował w związku z następującym stanem faktycznym. Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2008 r. (sygn. akt VI C 114/08) oddalił powództwo skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Zdrowia o zapłatę kwoty stanowiącej równowartość kosztów nieskutecznego leczenia uzależnienia od nikotyny. Sąd uznał, że skarżący nie udowodnił spełnienia przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa określonej w art. 417 § 1 k.c., , w szczególności - bezprawności działania funkcjonariusza publicznego oraz poniesionej szkody. Przyjmując wprawdzie, że żądanie skarżącego może opierać się także na niezgodności z Konstytucją przepisów regulujących wytwarzanie i obrót wyrobami tytoniowymi (ustawa o wyrobie alkoholu, ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, rozporządzenie Ministra Zdrowia i ustawa o podatku akcyzowym), sąd stwierdził jednak brak podstaw do uwzględnienia powództwa ze względu na to, że nie doszło do uprzedniego stwierdzenia niezgodności tych regulacji z Konstytucją lub ratyfikowaną umową międzynarodową. Apelację skarżącego od powyższego wyroku Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił wyrokiem z 14 lipca 2008 r. (sygn. akt V Ca 1272/08), w uzasadnieniu którego podzielił ocenę dokonaną przez Sąd Rejonowy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna - w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji - powinna zostać wniesiona w przedmiocie zbadania zgodności z Konstytucją tej normy, na podstawie której sąd lub organ administracji wydał ostateczne orzeczenie w sprawie skarżącego, prowadzące do naruszenia jego konstytucyjnych praw lub wolności. Na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, to skarżący jest zobowiązany do wskazania aktu normatywnego, którego zastosowanie w jego sprawie wywołało skutek, oceniany przez niego jako naruszenie praw podmiotowych. W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, w myśl którego nie każdy przepis przywołany przez sąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowi podstawę orzeczenia, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Kwalifikację tę spełnia tylko ta norma, która determinuje treść orzeczenia w ten sposób, że wkracza ono w sferę praw lub wolności określonych w Konstytucji (por. postanowienia TK z 9 października 2002 r., SK 13/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 73 i 13 listopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137 oraz wyrok TK z 12 stycznia 2010 r., SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1).

W świetle uzasadnień wyroków wydanych przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia i Sąd Okręgowy w Warszawie, dołączonych przez skarżącego do skargi konstytucyjnej, opisanej powyżej przesłanki nie spełniają zaskarżone przepisy ustawy o wyrobie alkoholu, ustawy o ochronie zdrowia przed skutkami używania tytoniu, rozporządzenia Ministra Zdrowia oraz ustawy o podatku akcyzowym i załącznika do niej. Treść tych norm nie miała wpływu na wydane przez te sądy rozstrzygnięcia. Oddalenie powództwa skarżącego stanowiło konsekwencję nieudowodnienia przez niego ogólnych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa określonych w art. 417 § 1 k.c. oraz braku orzeczenia o ich niezgodności z Konstytucją lub ratyfikowaną umową międzynarodową wymaganego w ramach art. 417¹ § 1 k.c., nie zaś - dopuszczalności i zasad wytwarzania oraz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych, regulacji dotyczących ochrony zdrowia przed następstwami używania tytoniu czy też zasad opodatkowania obrotu wyrobami tytoniowymi podatkiem akcyzowym. Rozwiązania przyjęte w tych aktach normatywnych nie miały żadnego wpływu na sentencję wyroków. Skarga konstytucyjna w tym zakresie nie spełnia zatem przesłanki określonej w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co skutkuje niedopuszczalnością rozpoznania zarzutów stawianych w odniesieniu do ustawy o wyrobie alkoholu, ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, rozporządzenia Ministra Zdrowia oraz ustawy o podatku akcyzowym i załącznika do niej.

Podstawę rozstrzygnięć sądów w sprawie skarżącego stanowił wprawdzie art. 417¹ § 1 k.c., także jednak w tym zakresie skarga jest dotknięta wadą uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie zarzutów mających za przedmiot tę normę. Skarżący konstruuje na jego podstawie - w powiązaniu z art. 46 ust. 1 ustawy o TK - normę, która nie znajduje potwierdzenia ani w literaturze przedmiotu, ani w orzecznictwie. Po pierwsze, przesłankę orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą skarżący interpretuje jako konieczność uzyskania orzeczenia - w szczególności Trybunału - wydanego na skutek wniosku (skargi konstytucyjnej) samego skarżącego.

Po drugie, skarżący wydaje się rozumieć ostateczne orzeczenie wydane po wyczerpaniu drogi prawnej, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, jako rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odszkodowawczym. Tak jednak nie jest. Przesłankę ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o TK, spełnia każdy wyrok, postanowienie lub decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisu, który zdeterminował jej treść w ten sposób, że doszło do naruszenia praw podmiotowych. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, w jakim trybie rozstrzygnięcie to zapadło. Drogę do uzyskania odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej polegające na wydaniu aktu normatywnego otwiera natomiast każde orzeczenie właściwego organu stwierdzające niezgodność tego aktu z aktami wyższego rzędu: Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, niezależnie od trybu, w którym zapadło. Oprócz orzeczeń Trybunału taki charakter mają także orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Sądu oraz niektóre orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Trybunał zwraca uwagę, że sądy już na podstawie obowiązujących przepisów mają możliwość skorzystania z postulowanego przez skarżącego rozwiązania, polegającego na przedstawieniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu lub Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji, w której powód wykaże istnienie szkody i związku przyczynowego między jej wystąpieniem i obowiązywaniem aktu normatywnego, a przy tym wysoce uprawdopodobni niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją lub prawem wspólnotowym (L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Warszawa 2007, s. 171; J. Kremis [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2010, art. 417¹ nb 21). Okoliczności te mogłyby uzasadniać ewentualne zawieszenie procesu odszkodowawczego na podstawie art. 177 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.).

Poszkodowany nie musi zatem samodzielnie doprowadzić do wydania orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z aktami wyższego rzędu, ale jedynie wskazać prejudykat oraz udowodnić szkodę wynikającą ze stosowania tego aktu, nieobjętą odpowiedzialnością za niezgodne z prawem orzeczenia sądów lub decyzje administracyjne (por. Z. Banaszczyk [w:] System Prawa Prywatnego. Prawo zobowiązań - część ogólna, red. A. Oklejak, t. 6, Warszawa 2009, § 34 nb 135). Wbrew tezie skarżącego, zakresy zastosowania art. 417¹ § 1 k.c. i art. 46 ust. 1 ustawy o TK są zatem różne i w żaden sposób się nie wykluczają. wzajemnie. Z tego względu Trybunał stwierdza, że skarżący nie wskazał prawidłowo zaskarżonej normy, a skarga w zakresie art. 417¹ §1 k.c. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o TK jest dotknięta wadą prowadzącą do odmowy nadania jej dalszego biegu.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 oraz art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

6