44/3/A/2009

POSTANOWIENIE

z dnia 31 marca 2009 r.

Sygn. akt K 48/07

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz - przewodniczący

Zbigniew Cieślak

Maria Gintowt-Jankowicz

Marian Grzybowski - sprawozdawca

Andrzej Rzepliński,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2009 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1201) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

postanawia:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w sprawie na skutek cofnięcia wniosku.

UZASADNIENIE

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) wnioskiem z 23 października 2007 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1201, dalej: ustawa zmieniająca z 2006 r.) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Wniosek RPO został wniesiony w związku ze skargami obywateli, którzy w dość odległej przeszłości zostali skazani za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, a na mocy regulacji wprowadzonej przez ustawę zmieniającą z 2006 r. wypowiedziano im z tego powodu stosunek pracy.

Uzasadniając swój wniosek, RPO podniósł, iż urzędnicy samorządowi skazani prawomocnie za przestępstwa popełnione umyślnie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2006 r. pozostawali w określonej obowiązującymi wówczas przepisami sytuacji prawnej - poddali się wyrokowi sądu karnego, kontynuując, w zgodzie z obowiązującym ustawodawstwem, dotychczasowe zatrudnienie w jednostkach samorządu terytorialnego. Wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów zakwestionowanych we wniosku zburzyło stan bezpieczeństwa prawnego, z jakiego korzystali oni po wykonaniu wyroku.

RPO podkreślił, że zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zgodnie z orzecznictwem TK, należy do kanonu zasad składających się na pojęcie państwa prawnego. W państwie prawa rozstrzygnięcia organów państwa, w tym prawodawcy, nie mogą być nieprzewidywalne i zaskakujące. Pomimo że w wypadku zakwestionowanej regulacji nie można zarzucić ustawodawcy naruszenia podstawowych formalnych reguł „przyzwoitej legislacji”, to jednak - zdaniem RPO - wprowadzone unormowania (odnoszące się do czynów prawomocnie osądzonych, za których popełnienie kara została już wykonana) doprowadziły do powstania sytuacji, której obywatel nie mógł przewidzieć, tak aby odpowiednio wcześnie zadecydować o swym dalszym życiu zawodowym (np. w kwestii podjęcia starań o nowe zatrudnienie dla zapewnienia utrzymania sobie i rodzinie).

Tego rodzaju działanie ustawodawcy, naruszające - w opinii RPO - istotne interesy obywatela związane z zatrudnieniem, a więc z poczuciem bezpieczeństwa ekonomicznego, pozostaje w poważnym dysonansie z zasadą państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. RPO stwierdził, że skutki takiej krytycznej - w jego ocenie - sytuacji mogłyby być łatwiejsze do zaakceptowania, gdyby ustawodawca zastosował dłuższy niż przewidziany w nowelizacji okres przejściowy do wprowadzenia nowych przepisów w życie.

W ocenie wnioskodawcy zakwestionowana regulacja prowadzi także do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, rozumianej jako przekaz skierowany do prawodawcy, aby nie stanowił norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm.

W pierwotnej wersji ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, ze zm.) nie było wymogu niekaralności skierowanego do zatrudnionych urzędników samorządowych. Wymóg niekaralności za przestępstwo umyślne został wprowadzony ustawą z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty, Dz. U. Nr 122, poz. 1020). Jednakże jeśli pracownik samorządowy w dniu wejścia w życie tej ustawy nie spełniał wymagań w niej przewidzianych, to zgodnie z art. 4 tej ustawy mógł być nadal zatrudniony na dotychczasowym stanowisku. Ustawa nie przewidywała bowiem sankcji w postaci rozwiązania stosunku pracy dla pracowników, których przepis o wymogu niekaralności „zastał” w zatrudnieniu.

Ustawa zmieniająca z 2006 r. wprowadziła diametralnie inne podejście do wymogu niekaralności wobec urzędników już zatrudnionych w jednostkach samorządowych, nakazując pracodawcy niezwłocznie po uzyskaniu informacji z Krajowego Rejestru Karnego o skazaniu danego pracownika wypowiedzieć mu stosunek pracy lub odwołać go ze stanowiska. W ocenie RPO, tak skonstruowana regulacja narusza zasadę lex retro non agit.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 9 września 2008 r. zajął stanowisko, że art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2006 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.

W ocenie Prokuratora Generalnego, nietrafny jest zarzut naruszenia przez zakwestionowane we wniosku przepisy zasady bezpieczeństwa prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz, które stanowią konstytutywny element zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Prokurator Generalny wskazał, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i wykonuje zadania publiczne w oparciu o ukształtowane ustawowo instytucje prawne. Pracownicy samorządowi - tak jak i inni funkcjonariusze publiczni - podlegają zasadom kształtowanym przez władzę prawodawczą państwa. Ani Konstytucja, ani żadna ustawa nie gwarantuje nikomu prawa do zajmowania konkretnych stanowisk czy wykonywania określonej pracy.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, problem uczciwości i wiarygodności osób pełniących służbę publiczną powinien stale pozostawać w centrum uwagi organów władzy publicznej, zwłaszcza władzy ustawodawczej. To ustawodawca bowiem bierze na siebie ciężar kreowania norm prawnych umożliwiających skuteczne przeciwdziałanie różnym przejawom patologii życia społecznego, dążąc przy tym do eliminacji wszelkich niepożądanych objawów szkodzących zaufaniu do struktur państwowych, osłabiających rolę i autorytet państwa. Istotne znaczenie ma tu kwestia uczciwości, nieskazitelności i wiarygodności służb publicznych. Dlatego, ze względu na interes i bezpieczeństwo państwa oraz dobro obywateli, od osób ubiegających się o określone stanowiska w służbie publicznej, jak i je piastujących, przepisy prawa wymagają często niekaralności za przestępstwa, nieskazitelności charakteru, rękojmi właściwego wykonywania obowiązków.

Prokurator Generalny powołał się na orzecznictwo TK, w którym stwierdzono, że prawo do sprawowania urzędu, zajmowania stanowiska lub wypełniania mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy ubezpieczeń społecznych, a swoboda ingerowania przez ustawodawcę w sytuację prawną osób piastujących takie stanowiska jest znacznie większa, bo wynika z publicznoprawnego charakteru ich funkcji (zob. wyroki TK w sprawach: o sygn. K. 29/95, OTK ZU nr 2/1996, poz. 10 i sygn. K. 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155).

Prokurator Generalny wskazał, że przyjęte przez wnioskodawcę rozumienie zasady bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa prowadziłoby do istotnego ograniczenia uprawnień ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa, w szczególności - przez zakaz dokonywania zmian w istniejącym systemie prawnym. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nowa regulacja byłaby mniej korzystna dla podmiotów będących adresatami tych norm.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, wypowiedzenia stosunku pracy z powodu niespełnienia wymogu niekaralności nie można również traktować jako sankcji, tym bardziej - nie można porównywać go z represją karną. Prokurator Generalny podkreślił też, że ustawodawca nie naruszył norm regulujących minimalny okres vacatio legis. Nakazał pracodawcy rozwiązywać stosunek pracy z pracownikami wyłącznie za wypowiedzeniem, a więc w typowych terminach przewidzianych w przepisach prawa pracy. Sam okres wypowiedzenia stosunku pracy jest powszechnie uznany za odpowiedni, aby zapewnić pracownikowi czas na podjecie decyzji o jego dalszym życiu zawodowym.

W ocenie Prokuratora Generalnego, nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia zasady nieretroakcji przez zaskarżone przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Według Prokuratora mają one zastosowanie tylko do sytuacji trwających po dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2006 r. i nie ingerują w sytuacje wcześniejsze. Ponadto, Prokurator stwierdził, że gdyby nowe regulacje dotyczyły wyłącznie urzędników samorządowych, którzy zostali prawomocnie skazani po wejściu w życie zaskarżonych przepisów, to ich sytuacja prawna byłaby znacznie gorsza od urzędników samorządowych prawomocnie skazanych przed tą datą i kontynuujących zatrudnienie w jednostkach samorządu terytorialnego.

3. Marszałek Sejmu w piśmie z 9 października 2008 r. zajął stanowisko, że art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2006 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.

Marszałek Sejmu wyraził przekonanie, że kwestionowana regulacja jest regulacją celową, a motywy jej wprowadzenia zasługują na poparcie. Podkreślił, że administracja samorządowa jest tym rodzajem administracji, z którą przeciętny obywatel styka się najczęściej przy załatwianiu większości swoich podstawowych spraw. Jakość tej administracji, jej poziom merytoryczny i moralny wpływa nie tylko na sprawne procedowanie, ale również kształtuje obraz organizmu państwowego w oczach obywatela. Jakość kadr administracyjnych wyznaczają nie tylko potencjalni pracownicy, ale przede wszystkim - pracownicy obecnie zatrudnieni. Proces podnoszenia jakości kadr aparatu administracyjnego jest więc nie tylko wskazany, ale i konieczny. Proces ten musi mieć przy tym charakter ewolucyjny, aby nie zaszkodzić podstawowej funkcji administracji, jaką jest sprawność obsługi obywatela.

W wypadku zakwestionowanej regulacji można, zdaniem Marszałka, dostrzec konflikt dwóch wartości konstytucyjnych - pewności i stałości prawa oraz moralności publicznej i porządku publicznego, rozumianego jako prawo państwa do tego, by jego zadania wykonywane były przez osoby kompetentne, o wysokich walorach moralnych. Marszałek, przedstawiając stanowisko Sejmu, wyraził pogląd, że w tym konkretnym wypadku dobro publiczne (nie tylko interes państwa, którego emanacją jest też samorząd, ale także interes samych obywateli, tworzących samorząd i wchodzących w relacje z jego urzędnikami) należy postawić na pierwszym miejscu. Rozwiązania przyjęte we wcześniejszych przepisach (w noweli z 2005 r.), mające służyć podnoszeniu jakości kadr aparatu administracyjnego, nie okazały się wystarczająco efektywne. Uznając, że wykonywanie pracy w urzędach samorządowych przez osoby skazane prawomocnie za przestępstwo umyślne stanowiłoby zagrożenie dla wiarygodności organów samorządu terytorialnego i porządku publicznego, Sejm dokonał bardziej restrykcyjnych zmian.

Marszałek Sejmu podkreślił nadto, że przepisy Konstytucji oraz innych ustaw nie gwarantują nienaruszalności zatrudnienia. Powołując się na orzecznictwo TK, stwierdził, że treść stosunku pracy - z uwagi na jego konstrukcję prawną - nie jest niezmienna w czasie. Ustawowa konstrukcja stosunku pracy, zakładająca pewną swobodę pracodawcy w zmianie warunków pracy i płacy, pozwala na dokonywanie zmian, zwłaszcza takich, które do tej pory realizowano w sposób odmienny od nowo przyjętego (zob. wyrok TK z 7 maja 2001 r., sygn. K. 19/00).

Marszałek Sejmu wskazał także, że zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa nie jest zasadą absolutną. Pozwala to ustawodawcy, pod pewnymi warunkami, na stanowienie prawa wbrew jej założeniom. Marszałek podkreślił, że prócz konieczności kształtowania stosunków prawnych przez pryzmat szacunku dla praw i wolności jednostek podejmujących suwerenne decyzje i przyjmujących odpowiedzialność za dokonane wybory, należy mieć na uwadze swobodę regulacyjną ustawodawcy, która umożliwia wprowadzanie w życie nowych regulacji, wynikających z potrzeby ochrony różnych konstytucyjnych wartości, a niekiedy - pozostających w konflikcie z istniejącymi interesami.

Odnosząc się do zarzutów związanych ze zbyt krótkim terminem na zapoznanie się obywateli z nową regulacją, Marszałek Sejmu stwierdził, że termin ten był wystarczający. Pracownik, któremu wypowiedziano umowę o pracę lub który został odwołany ze stanowiska - jak wskazał Marszałek - podlega wszystkim okresom ochronnym, wynikającym ze szczególnych przepisów prawa pracy. To właśnie te przepisy mają w sposób systemowy chronić pracownika przed zaskoczeniem faktem rozwiązania stosunku pracy. Przewidziane w przepisach prawa pracy terminy ochronne dają pracownikowi odpowiedni czas na uregulowanie swojej sytuacji życiowej w nowych okolicznościach prawnych. Marszałek zauważył ponadto, że zarzut ten nie mieści się w granicach wniosku, albowiem w petitum wniosku RPO nie wskazał art. 4 ustawy zmieniającej z 2006 r.

Marszałek uznał, że nie można również zgodzić się z zarzutami dotyczącymi naruszenia przez zakwestionowane przepisy zasady lex retro non agit. W jego opinii, stan prawny w analizowanej sytuacji wpisuje się w model retroaktywności pozornej. Nowy warunek przy zatrudnianiu pracownika samorządowego na stanowisku urzędniczym obowiązywał bowiem od momentu wejścia w życie ustawy, a dotyczył okoliczności, które swój początek miały miejsce w przeszłości.

4. W piśmie z 9 października 2008 r. RPO odniósł się do stanowiska zajętego w sprawie wniosku przez Prokuratora Generalnego. W opinii RPO art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2006 r. nakazuje według nowych norm kwalifikować zdarzenie, które miało miejsce przed wejściem w życie tychże norm (w tym wypadku zdarzeniem jest prawomocne skazanie za przestępstwo umyślne pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym). Jest to sytuacja, w której określone zachowanie podmiotu prawa przez pewien okres nie było prawnie relewantne - nie stanowiło przewinienia uzasadniającego obligatoryjne rozwiązanie stosunku pracy. Dopiero po wejściu w życie objętych wnioskiem przepisów stało się podstawą do obligatoryjnego rozwiązania stosunku pracy z powodu przewinienia polegającego na dokonaniu w przeszłości i stwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądowym czynu karalnego, będącego przestępstwem umyślnym.

Nie można, zdaniem RPO, zgodzić się z poglądem Prokuratora Generalnego, według którego wypowiedzenie stosunku pracy z powodu niespełnienia wymogu niekaralności nie może być traktowane jako sankcja ani tym bardziej nie może być porównywane z represją karną. Rzecznik podkreślił, że nakaz zwolnienia pracownika samorządowego lub odwołania go ze stanowiska w związku z czynem przestępnym popełnionym i prawomocnie osądzonym przed wejściem w życie tej ustawy odpowiada w swej istocie środkowi karnemu wymienionemu w art. 39 pkt 2 k.k. w postaci zakazu zajmowania określonego stanowiska oraz wykonywania określonego zawodu.

Zgodnie z zasadą zaufania do państwa i prawa osoba, wobec której nie orzeczono zakazu zajmowania określonego stanowiska lub zakazu wykonywania określonego zawodu - w warunkach, gdy zakaz ten nie wynikał z innych powszechnie obowiązujących wówczas norm prawnych - mogła oczekiwać, że nie poniesie dalszych niż wynikające z prawomocnego wyroku skazującego konsekwencji prawnych z tytułu popełnionego w przeszłości czynu przestępnego.

II

Pismem procesowym z 9 marca 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, cofnął swój wniosek.

Przedmiot wniosku RPO stanowiły przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych. W dniu 20 stycznia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Sądu Rejonowego w Chełmie dotyczące zgodności art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nakłada na pracodawcę samorządowego obowiązek rozwiązania umowy o pracę z pracownikiem samorządowym, zatrudnionym na stanowisku urzędniczym, skazanym prawomocnie za przestępstwo umyślne, co do którego wyrok uprawomocnił się przed wejściem w życie tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny orzekł w tej sprawie, że objęte pytaniem prawnym przepisy są zgodne z art. 2 Konstytucji.

Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za zasadne cofnięcie swego wniosku, ponieważ materia pytania prawnego Sądu Rejonowego w Chełmie była tożsama z problemem przedstawionym we wniosku i w istocie została już przez Trybunał rozstrzygnięta.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do wycofania wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. postanowienia TK z: 4 marca 1999 r., sygn. SK 16/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 26; 8 marca 2000 r., sygn. K. 32/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 64; 13 września 2000 r., sygn. K. 24/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 192; 17 października 2001 r., sygn. K. 15/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 221; 27 maja 2003 r., sygn. K 43/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 45; 18 czerwca 2003 r., sygn. K 25/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 66; 18 października 2005 r., sygn. K 33/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 105; 12 grudnia 2005 r., sygn. K 49/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 142; 11 września 2006 r., sygn. K 36/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 114; 21 września 2006 r., sygn. K 39/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 115; 27 listopada 2006 r., sygn. K 44/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 163; 6 grudnia 2006 r., sygn. K 9/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 173; 15 stycznia 2007 r., sygn. K 17/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 6; 13 marca 2007 r., sygn. K 3/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 35 oraz z 9 czerwca 2008 r., sygn. K 8/04, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 89). Wniosek wycofany przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega zatem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji oznacza konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Kierując się powyższymi ustaleniami, należy stwierdzić, że RPO skutecznie cofnął wniosek, zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

6