117/6/A/2008

POSTANOWIENIE

z dnia 16 lipca 2008 r.

Sygn. akt SK 6/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski - przewodniczący

Zbigniew Cieślak

Marek Mazurkiewicz - sprawozdawca

Mirosław Wyrzykowski

Bohdan Zdziennicki,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym, w dniu 16 lipca 2008 r., skargi konstytucyjnej Sophii Enzinger, o zbadanie zgodności:

art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.) z art. 2, art. 32 i art. 67 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. Sophia Enzinger wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego 27 lutego 2007 r. ze skargą konstytucyjną o stwierdzenie, że art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o FUS) jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 67 Konstytucji, narusza bowiem zasady sprawiedliwości społecznej i równości, a także zagwarantowane konstytucyjnie prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego.

Skarga została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego.

Skarżąca po osiągnięciu stosownego wieku wystąpiła 16 lipca 1999 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu (dalej: ZUS, organ rentowy) o przyznanie emerytury. Organ rentowy ustalił, że ubezpieczona spełniła przesłanki wskazane w art. 28 ustawy o FUS, tj. urodziła się przed 1 stycznia 1949 r., ukończyła 60 lat, udowodniła 12 lat, 1 miesiąc i 3 dni okresów składkowych oraz 2 lata, 11 miesięcy i 3 dni okresów uzupełniających - spełniła więc warunki do przyznania jej decyzją z 22 lipca 1999 r. emerytury. Ze względu na brak wynagrodzenia (dochodu) skarżącej w okresie od stycznia 1980 r. do grudnia 1989 r. i niemożność ustalenia podstawy wymiaru wynagrodzenia na podstawie art. 53 ustawy o FUS świadczenie zostało przyznane skarżącej w kwocie najniższej (art. 28 w związku z art. 54 ustawy o FUS). Decyzja ta - w zakresie wysokości emerytury - została zaskarżona przez Sophię Enzinger do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu, który wyrokiem z 25 marca 2002 r., sygn. akt VIII U 5832/99, odwołanie oddalił. Wskutek apelacji skarżącej Sąd Apelacyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 7 listopada 2003 roku, sygn. III A Ua 2389/02, uchylił wyrok Sądu Okręgowego i poprzedzającą go decyzję ZUS, uznając, inaczej jednak niż wnosiła skarżąca, że za okresy pozostawania w zatrudnieniu na podstawie umowy o prace w pełnym wymiarze (gdy okoliczność ta jest udowodniona w sposób niebudzący wątpliwości), z braku dowodów wskazujących na wysokość pobieranego wynagrodzenia można przyjąć kwotę najniższego wynagrodzenia obowiązującego w danym okresie, na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o FUS (przeliczenia świadczenia) i w związku z uchwałą Sądu Najwyższego z 7 maja 2003 r. (sygn. III UZP 2/03, publ. OSNAPIUS 2003/14/338), przewidującą w szczególnych sytuacjach taką możliwość. Sąd Apelacyjny we Wrocławiu odrzucił jednak - jako nielogiczny i niesłuszny - zarzut skarżącej co do niezastosowania art. 23 ustawy o FUS (w uprzednio obowiązującym brzmieniu) przy obliczeniu wysokości emerytury, a więc zasady, że w razie braku dokumentów wskazujących na wysokość wynagrodzenia organ rentowy miał obowiązek ustalić wysokość świadczenia w kwocie najniższej emerytury.

W uzasadnieniu wyroku z 7 listopada 2003 r. Sąd Apelacyjny podkreślił, że uszło uwadze skarżącej, iż świadczenie emerytalne nie przysługuje każdej osobie, która ukończyła określony wiek, lecz tylko takiej, która spełnia wszystkie warunki określone w ustawie, gdyż powołany w apelacji art. 67 Konstytucji, przewidując prawo do zabezpieczenia społecznego, odnośnie do zakresu i form zabezpieczenia, odsyła do ustawy. Sąd podkreślił, że warunkiem nabycia prawa do świadczenia emerytalnego z mocy ustawy emerytalnej jest dopełnienie staranności w postaci wykazania wymaganego stażu ubezpieczeniowego, a jeżeli chodzi o wysokość świadczenia - konkretnych podstaw wymiaru składek na ubezpieczenie. Z tego względu nie budzi konstytucyjnych zastrzeżeń, że zasada gwarantująca minimalne świadczenie emerytalne obejmuje osoby spełniające warunki do nabycia emerytury w zwykłym trybie, natomiast w sytuacji, gdy - mimo osiągnięcia wieku emerytalnego - ubezpieczony (jak w wypadku skarżącej) nie ma wymaganego okresu ubezpieczenia, ustawodawca przewidział w art. 28 ustawy emerytalnej świadczenie niepełne. Zdaniem sądu zrównanie kwotowe obu świadczeń w zakresie dolnej granicy sprzeciwiałoby się powołanym w apelacji zasadom konstytucyjnym.

Wykonując wskazany wyżej wyrok Sądu Apelacyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu wydał decyzję z 11 lutego 2004 r. odmawiającą ustalenia podstawy wymiaru emerytury z uwzględnieniem podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne z okresu 20 lat kalendarzowych, wybranych z całego okresu podlegania ubezpieczeniu. Stwierdził, że możliwość przyjęcia, w drodze fikcji prawnej, jak stanowi powołana uchwała Sądu Najwyższego z 7 maja 2003 r., wynagrodzenia minimalnego obowiązującego w okresie, za który nie przedstawiono dowodów o wysokości faktycznie pobieranego wynagrodzenia, dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy ubezpieczony wykazał co najmniej 20-letni okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Zainteresowana warunku tego nie spełniła.

Również ta decyzja została przez Sophię Enzinger zaskarżona do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu, który, wyrokiem z 14 lutego 2005 r., sygn. akt VIII U 988/04, odwołanie skarżącej oddalił, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji organu rentowego.

Także Sąd Apelacyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 31 października 2006 r., sygn. akt III A Ua 2296/05, nie podzielił zastrzeżeń skarżącej i oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego. W uzasadnieniu ustosunkował się między innymi do kwestii, która związana jest z treścią skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie, a mianowicie, że skoro skarżąca uzyskała prawo do emerytury na zasadach, o których mowa w art. 28 ustawy o FUS, to zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o FUS nie jest możliwe zastosowanie zasady, o której mowa w ust. 1 tego przepisu tj. podwyższenia jej wysokości do wysokości najniższej emerytury.

Skarżąca uznała art. 23 ust. 2 ustawy o FUS za niekonstytucyjny, w związku z czym wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą konstytucyjną, zarzucając naruszenie, przez tę regulację, przysługującego jej prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji). W ocenie skarżącej, jest niesprawiedliwe, aby osoby w jej sytuacji nie miały zagwarantowanego świadczenia w minimalnej wysokości ustalonej dla emerytur. Taka regulacja jest dyskryminująca (art. 32 Konstytucji), ponieważ uprawnienia emerytów są zróżnicowane na niekorzyść osób znajdujących się w sytuacji takiej, jak ona. Powołując się na art. 23 ustawy emerytalnej sprzed nowelizacji, wprowadzonej ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264), która weszła w życie 1 lipca 2004 r., skarżąca zarzuca, że pozbawienie uprawnień wynikających z tego przepisu - w następstwie dodania ust. 2 - godzi w gwarancje, o których mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji.

2. Pismem z 15 kwietnia 2008 r. stanowisko zajął Prokurator Generalny. Uznał, że kwestionowany art. 23 ust. 2 ustawy o FUS jest zgodny z Konstytucją.

Prokurator Generalny stwierdził, że art. 23 ust. 2 ustawy o FUS jest odstępstwem od ogólnej zasady, iż warunkiem uzyskania emerytury jest posiadanie okresu składkowego i nieskładkowego, wynoszącego co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn. Okoliczność ta ma niewątpliwy wpływ na ocenę konstytucyjności zakwestionowanego przepisu, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd Apelacyjny we Wrocławiu.

Regulacja zawarta w art. 23 ust. 1 ustawy o FUS dotyczy sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o emeryturę nie przedłoży dowodów pozwalających na obliczenie wysokości jej świadczenia w sposób wskazany w tym przepisie. A więc także i ten przepis stanowi odstępstwo od ogólnie obowiązujących zasad, że podstawę wymiaru emerytury i renty stanowi ustalona w sposób określony w stosownych przepisach przeciętna podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w okresie kolejnych 10 lat kalendarzowych, wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 20 lat kalendarzowych poprzedzających bezpośrednio rok, w którym zgłoszono wniosek o emeryturę lub rentę (z wyjątkami, które nie mają znaczenia w niniejszej sprawie).

Prokurator Generalny podkreślił, że przedmiotem skargi jest regulacja prawna dotycząca minimalnej emerytury, a nie braku możliwości zastosowania - w drodze fikcji prawnej - zasad, o których mowa w uchwale Sądu Najwyższego, dotyczących sposobu obliczania podstawy wymiaru składek na podstawie wynagrodzenia minimalnego z powodu nieudowodnienia przez skarżącą co najmniej dwudziestoletniego okresu ubezpieczenia społecznego. Przyznał, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę, inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jednak zakres i formy tego zabezpieczenia określa ustawa, co wprost wynika z art. 67 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji. Zatem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze takich rozwiązań, które dla osiągnięcia określonego celu uznaje za najefektywniejsze.

Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma - zdaniem Prokuratora Generalnego - ustalenie, czy nie została przekroczona swoboda legislacyjna ustawodawcy. W wypadku, gdy ubezpieczony w wieku emerytalnym nie udowodni wysokości zarobków koniecznych do ustalenia podstawy wymiaru składek, gwarancja wysokości emerytury w minimalnej wysokości obejmuje jedynie osoby spełniające (obok innych przesłanek) warunek posiadania wymaganego okresu ubezpieczenia. Nie ulega wątpliwości, że istotą prawa wywiedzionego z art. 67 Konstytucji, przywołanego jako wzorzec kontroli konstytucyjnej zakwestionowanego przepisu, jest zapewnienie środków utrzymania m.in. z powodu zaprzestania pracy w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Naruszenie tego prawa miałoby miejsce wówczas, gdyby dotyczyło istoty tego prawa. Zaskarżony przepis budzi jednak konstytucyjnych zastrzeżeń, gdyż nie pozbawia prawa do zabezpieczenia, jedynie wpływa na wysokość emerytury i to w sytuacji niewykazania, że uzyskiwane zarobki w okresie ubezpieczenia dają podstawę do ustalenia innej wysokości emerytury. Z Konstytucji nie wynika bowiem prawo ubezpieczonego do określonej wysokości świadczenia emerytalnego; stanowi o tym ustawodawca w ramach przysługującej mu swobody legislacyjnej.

Przy kształtowaniu prawa do emerytury ustawodawca ma wprawdzie obowiązek zachowania zasad, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednak - zdaniem Prokuratora Generalnego - regulacja prawna zawarta w kwestionowanym przepisie nie daje podstaw do uznania, że zostały one naruszone. Dotyczy ona osób, którym brakuje nie więcej niż 5 lat do wymaganego okresu ubezpieczenia warunkującego prawo do emerytury na zasadach ogólnych. Krótszy okres ubezpieczeniowy oznacza krótszy okres płacenia składek. Nie można zatem uznać za niesprawiedliwe nieobjęcia gwarancją, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o FUS, także tych emerytur, które mają charakter niepełny ze względu na krótszy okres podlegania przez świadczeniobiorcę ubezpieczeniu. Wręcz przeciwnie - niesprawiedliwe byłoby zrównanie praw emerytalnych osób pobierających takie świadczenia z uprawnieniami osób legitymujących się długim okresem ubezpieczeniowym, wymaganym do uzyskania emerytury na ogólnych zasadach. Oczywiście także niepełna emerytura może być wyższa, jeśli zostaną przedstawione dowody, że osoba do niej uprawniona uzyskiwała odpowiednio wysokie dochody, które mają wpływ na ustalenie wysokości podstawy wymiaru składki, a w konsekwencji - wysokość emerytury.

Wysokość emerytury skarżącej, wyliczona w sposób szczegółowo opisany w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 7 listopada 2003 r., sygn. akt III A Ua 2389/02, nie zawiera elementów dowolności, gdyż bierze pod uwagę udowodnione zarobki. Pominięcie przez ZUS niektórych dochodów skarżącej z powodu nieudowodnienia ich wysokości o tyle nie ma znaczenia dla oceny konstytucyjności badanego przepisu, że zasada ta odnosi się do wszystkich świadczeniobiorców. Ze swej istoty krótszy okres ubezpieczenia (od wymaganego powszechnie) pociąga za sobą ryzyko, że świadczenie będzie niższe od świadczenia uzyskanego po dłuższym okresie ubezpieczenia, co nie narusza zasady sprawiedliwości.

Prokurator Generalny stanął na stanowisku, że brak również podstaw do uznania, że art. 23 ust. 2 ustawy o FUS jest niezgodny z zasadą równości. Ocena każdej regulacji prawnej, w aspekcie jej zgodności z zasadą równości, musi być poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno gdy chodzi o cechy wspólne, jak też cechy różnicujące. Wymaga więc ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej, uzasadniającej wyróżnienie określonej grupy podmiotów z ogółu. Jest niewątpliwe, że w badanej sprawie cechą wspólną (ze względu na treść omawianej regulacji prawnej) jest brak możliwości przedłożenia dowodów wskazujących na wysokość zarobków w wymaganym okresie, stanowiących podstawę wyliczenia emerytury. Można jednak wskazać różnice istotne z punktu widzenia warunków, od których zależy prawo do emerytury. Różnice te polegają na tym, że niektórym osobom brakuje nie więcej niż 5 lat do okresu ubezpieczenia wymaganego do nabycia prawa do emerytury na zasadach ogólnych. Biorąc zatem pod uwagę wyżej omówione wskazania, należy uznać, że okres ubezpieczenia jest racjonalnym kryterium dla dokonania podziału świadczeniobiorców na odrębne grupy. Jak bowiem zauważył Sąd Apelacyjny w wyroku z 7 listopada 2003 r. zrównanie wysokości minimalnej emerytury osób w tym samym wieku, lecz o różnym stażu ubezpieczeniowym, należałoby uznać za nielogiczne, gdyż prowadziłoby do tego, że osoba, która nabyła emeryturę na podstawie art. 28 ustawy o FUS (a więc nie posiadała pełnego okresu ubezpieczeniowego) i nie dostarczyła żadnych dowodów stwierdzających wysokość uzyskiwanych zarobków, pobierałaby świadczenie w najniższej wysokości, w przeciwieństwie do osoby w podobnej sytuacji, która złożyła wymagane dokumenty, na podstawie których jej świadczenie byłoby niższe od najniższej emerytury. Oznaczałoby to zatem możliwość uprzywilejowania - w obrębie kategorii podmiotów nieposiadających pełnego okresu ubezpieczeniowego (a więc w obrębie kategorii wyróżnionej na podstawie kryterium istotnego dla nabycia prawa do emerytury) - tych osób, które nie dostarczyły dowodów stwierdzających wysokość zarobków uzyskiwanych w okresie ubezpieczeniowym, w porównaniu z osobami, które takie dowody przedłożyły.

Prokurator Generalny podkreślił, że staż ubezpieczeniowy w polskim systemie ubezpieczeniowym odgrywa dużą rolę nie tylko dlatego, że od jego długości zależy prawo do określonego świadczenia, lecz także z tego powodu, iż rzutuje on na wysokość świadczenia. I to właśnie kryterium stażu ubezpieczeniowego, a nie kryterium możliwości przedłożenia dowodów potwierdzających wysokość zarobków w okresie ubezpieczeniowym, spełnia konstytucyjne standardy dopuszczalności zróżnicowania uprawnień do uzyskania emerytury minimalnej w gwarantowanej prawnie wysokości.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

1. Kwestionowany art. 23 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o FUS), w brzmieniu obowiązującym w momencie ostatecznego rozstrzygania w sprawie skarżącej (zmieniony przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 121, poz. 1264, zmieniającej ustawę o FUS z dniem 1 lipca 2004 r.) brzmi:

„1. Jeżeli podstawy wymiaru emerytury lub renty nie można ustalić zgodnie z zasadami określonymi w ustawie lub w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 22, emeryturę lub rentę ustala się w wysokości najniższej emerytury lub renty.

2. Przepis ust. 1 nie ma zastosowania przy ustalaniu wysokości emerytur osób, o których mowa w art. 28”.

Skarżąca zakwestionowała art. 23 ust. 2, odsyłający do art. 28 ustawy o FUS, którego brzmienie jest następujące:

„Ubezpieczonym urodzonym przed dniem 1 stycznia 1949 r., którzy nie osiągnęli okresu składkowego i nieskładkowego, o którym mowa w art. 27 pkt 2, przysługuje emerytura, jeżeli spełnili łącznie następujące warunki:

1) osiągnęli wiek emerytalny wynoszący co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn;

2) mają okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 15 lat dla kobiet i co najmniej 20 lat dla mężczyzn”.

Treść art. 28 ustawy o FUS jest uzupełniona normą zawartą w art. 54 tej ustawy, który stwierdza, że:

„Emerytur, o których mowa w art. 28, nie podwyższa się do kwoty najniższej emerytury.”

Trybunał Konstytucyjny wskazuje, przypominając ustalenia poczynione przez sądy orzekające w sprawie skarżącej, że ze względu na brak wynagrodzenia (dochodu) skarżącej w okresie od stycznia 1980 r. do grudnia 1989 r. i niemożność ustalenia podstawy wymiaru wynagrodzenia na podstawie art. 53 ustawy o FUS, świadczenie zostało przyznane skarżącej w kwocie najniższej (art. 28 w związku z art. 54 ustawy o FUS). Dlatego też, na podstawie art. 53 ustawy o FUS, Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał wyliczenia świadczenia z zastosowaniem jedynie kwoty bazowej wynoszącej 24% i - wobec braku odpowiedniej dokumentacji płacowej - nie doliczył skarżącej do podstawy emerytury części świadczenia za każdy z okresów składkowych (1,3% podstawy) i nieskładkowych (0,7% podstawy).

Tak więc postępowanie administracyjne i sądowe w sprawie ustalenia świadczenia emerytalnego skarżącej zostało ukształtowane i poprowadzone na podstawie innych przepisów ustawy o FUS niż wskazany w samej skardze konstytucyjnej art. 23 ust. 2 ustawy o FUS. Podniósł to również Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu wyroku z 31 października 2006 r.

Ani w postępowaniu sądowym, ani też w swej skardze konstytucyjnej skarżąca nie kwestionowała faktu, że nie spełnia warunku do uzyskania świadczenia uwzględniającego okresy składkowe i nieskładkowe na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o FUS (vide akta sądowe s. 54 - uwagi skarżącej do decyzji ZUS z 20 sierpnia 1999 r.). Uważała ona i uważa nadal, że jej świadczenie winno być wyliczone na podstawie art. 23 ustawy o FUS (przed nowelizacją) i podniesione, na podstawie art. 85 ustawy o FUS, do wysokości najniższej emerytury.

Skarżąca stwierdziła, że zastosowanie wobec niej art. 23 ust. 2 narusza zasady: sprawiedliwości społecznej, równości oraz prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, tj. art. 2, art. 32 i art. 67 ust. 1 Konstytucji.

2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw przed ich naruszeniem poprzez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej, wydane na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów ustawy bądź innego aktu normatywnego. Środek ten ma na celu wyeliminowanie z systemu prawnego wszelkich unormowań pozostających w sprzeczności z postanowieniami konstytucyjnymi statuującymi konkretne prawa bądź wolności skarżącego. Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wykazanie przez skarżącego, które konstytucyjnie chronione prawa, wolności lub obowiązki i w jaki sposób zostały naruszone zaskarżonymi przepisami.

W niniejszej sprawie powstaje pytanie, czy Trybunał Konstytucyjny, na obecnym etapie postępowania, władny jest badać spełnienie warunków dopuszczenia skargi (wniosku) do rozpoznania. Odpowiedź twierdząca wynika z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie z 21 września 2006 r., sygn. SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117 i orzeczenia tam przywołane).

Należy przypomnieć, że prezes Trybunału Konstytucyjnego kieruje skargę konstytucyjną do wyznaczonego sędziego w celu wstępnego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (art. 36 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym). Celem rozpoznania wstępnego - zgodnie z ustawą o Trybunale Konstytucyjnym - jest przeciwdziałanie nadawaniu dalszego biegu skargom (wnioskom), które nie odpowiadają warunkom formalnym lub są oczywiście bezzasadne. W tych wypadkach wszczęcie postępowania jest bowiem niedopuszczalne, a w konsekwencji - gdyby doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy - niedopuszczalne jest również wydanie orzeczenia. Jeśli, mimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania, skardze (wnioskowi) został nadany dalszy bieg, postępowanie powinno być umorzone w kolejnej jego fazie. Nadanie skardze (wnioskowi) dalszego biegu nie oznacza bowiem jego konwalidacji; wydanie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani też oczywistej bezzasadności skargi (wniosku).

Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwrócił uwagę, iż przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania przez Trybunał warunków dopuszczalności skargi (wniosku). W szczególności brak formalnych przeszkód do stwierdzenia niedopuszczalności na etapie rozpoznania merytorycznego. Nie występuje tu związanie Trybunału wcześniejszym orzeczeniem, gdyż „zarządzenie sędziego Trybunału” nie jest „orzeczeniem Trybunału”. Konieczne jest zwrócenie uwagi na fakt, iż w przypadku wydania postanowienia odmawiającego nadania skardze dalszego biegu, skarżącemu służy zażalenie do „Trybunału” (art. 36 ust. 4 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), który rozpoznaje je w trzyosobowym składzie. Skoro ustawodawca przewiduje kontrolę postanowienia sędziego o odmowie nadania skardze (wnioskowi) dalszego biegu przez Trybunał, uzasadniona wydaje się teza, iż Trybunał może też ocenić zarządzenie nadające dalszy bieg. Ocena ta dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający powołany do merytorycznego rozpoznania skargi (wniosku). Akceptacja odmiennego zapatrywania, odmawiającego składowi orzekającemu prawa skontrolowania warunków formalnych dopuszczalności skargi, oznaczałaby, iż czynności faktyczne podejmowane na etapie wstępnego rozpoznania mają moc wiążącą wobec składu orzekającego. Kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, konieczne jest na każdym etapie postępowania (por. postanowienia z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 21 marca 2006 r. sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35 i cytowane tam orzecznictwo).

3. Należy wskazać, że rozstrzygnięcie Trybunału, zainicjowane skargą konstytucyjną, choć wywiera skutki erga omnes, to w szczególności dotyczy podmiotu, który postępowanie zainicjował. Oznacza to, że w jego sprawie musi dojść, w przypadku zasadnego i skutecznego podważenia kwestionowanego przepisu, do faktycznej ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z literaturą przedmiotu, u materialnych podstaw polskiego modelu skargi konstytucyjnej leży osobisty interes prawny, a nie interes obiektywny - jak przy modelu skargi powszechnej. Skarga konstytucyjna jest również skierowana na badanie kwestionowanych aktów prawnych, nie zaś rozstrzygnięć sądowych (zob. J. Trzciński, uwagi do art. 79 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz L. Garlicki (red.). W niniejszej sprawie należy więc rozważyć skutki potencjalnego pozytywnego (dla skarżącego) rozstrzygnięcia Trybunału, a więc czy może ono przynieść skarżącemu możliwość ochrony jego konstytucyjnie gwarantowanych praw lub wolności.

4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż świadczenie emerytalne przyznane zostało skarżącej na podstawie kwestionowanego art. 23 ust. 2 ustawy o FUS. Pierwotnie decyzja z 22 lipca 1999 r. została wydana na podstawie art. 28 ustawy o FUS, zaś kwestionowany art. 23 ust. 2 nie istniał w porządku prawnym. Późniejsze przeliczenie świadczenia nastąpiło w oparciu o art. 15 tejże ustawy i zostało dokonane na mocy rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 7 listopada 2003 r., który uchylił wyrok Sądu Okręgowego we Wrocławiu i decyzję ZUS. Ponownie wydana decyzja ZUS została wydana na podstawie art. 53 z uwzględnieniem art. 15 ust. 6 ustawy o FUS, co zaaprobował wyrok Sądu Okręgowego we Wrocławiu a potem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu, zaś sama skarżąca nie kwestionowała. Kwestionowała natomiast to, że brak jest przepisów umożliwiających przyznanie jej najniższej emerytury, tak jak - jej zdaniem - umożliwiał to art. 23 w brzmieniu sprzed 1 lipca 2004 r., tj. zanim dodano do niego ust. 2.

Trybunał Konstytucyjny przypomina w tym miejscu stanowisko Sądu Apelacyjnego, wyrażone w wyroku z 31 października 2006 r. (sygn. akt III AUa 2296/05), który rozpoznając sprawę skarżącej stwierdził wprost „iż wnioskodawczyni uzyskała prawo do emerytury na zasadach z art. 28 w/w ustawy, który stworzył wyjątek od zasady posiadania co najmniej 20 lat okresów składkowych i nieskładkowych, obniżając ten staż ubezpieczeniowy o 5 lat. Jednocześnie ustawodawca w art. 54 omawianej ustawy ustalił, iż emerytur, o których mowa w art. 28, nie podwyższa się do kwoty najniższej emerytury” (s. 4 uzasadnienia tego wyroku).

Wskazując na powyższe Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że art. 23 ust. 2 ustawy o FUS nie był podstawą rozstrzygania w sprawie skarżącej ani nie odebrał skarżącej żadnych praw; sam też, w oderwaniu od art. 15, art. 28 i art. 54 ustawy o FUS nie może być kwalifikowany jako źródło ukształtowania jej sytuacji. Nie ulega wątpliwości, że z art. 23 ust. 2 tej ustawy nie wynikły żadne przesłanki aby uznać, że prawa podmiotowe skarżącej zostały naruszone. Przepis ten nie może więc podlegać ocenie konstytucyjnej, co wynika z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjnych orzekł jak w sentencji.

8