11/1/A/2008

POSTANOWIENIE

z dnia 23 stycznia 2008 r.

Sygn. akt SK 65/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz - przewodniczący

Maria Gintowt-Jankowicz

Marek Kotlinowski - sprawozdawca

Andrzej Rzepliński

Bohdan Zdziennicki,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2008 r., skargi konstytucyjnej „Agromax” Tomasz Niewierko o zbadanie zgodności:

1) art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 176 ust. 1 Konstytucji,

2) art. 176 w związku z art. 178 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 77 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji,

3) art. 174 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 184 w związku z art. 87 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie:

a) w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 176 ust. 1 Konstytucji ze względu na zbędność wydania wyroku,

b) w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. W skardze konstytucyjnej z 8 stycznia 2006 r. skarżący - „Agromax” Tomasz Niewierko (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 174, art. 176 w związku z art. 178 i art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W sprawie skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 24 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2633/04, oddalił jego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA/Ol 59/04, w którym sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącego pod adresem decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie z 20 stycznia 2004 r., nr PP/E/4408-110/03, odmawiającej mu prawa do obniżenia podatku należnego o kwotę podatku naliczonego wynikającego z zakwestionowanych w postępowaniu faktur.

Główne zarzuty skarżącego dotyczą nieprecyzyjnego i niejasnego określenia przez ustawodawcę w art. 176 p.p.s.a. wymogów formalnych skargi kasacyjnej, których niespełnienie skutkuje obligatoryjnym odrzuceniem skargi przez wojewódzki sąd administracyjny (na podstawie art. 178 p.p.s.a.) i uniemożliwia dostęp do sądu drugiej instancji. Narusza to konstytucyjne prawo do sądu i zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw i wolności (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). Podobne zarzuty sformułowane zostały przez skarżącego pod adresem art. 184 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, nadmierny formalizm prowadzi do tego, że wymogi formalne skargi kasacyjnej wydają się istotniejsze od jej merytorycznego rozpoznania. Tymczasem, zdaniem skarżącego, kontrola sądowa, niezależnie od modelu postępowania, powinna zmierzać do merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia wydanego w niższej instancji. Kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia, w opinii skarżącego, stanowi bowiem istotę dwuinstancyjności (art. 176 ust. 1 Konstytucji), która zostaje naruszona przez zaskarżone przepisy p.p.s.a.

Ponadto zarzuty skarżącego dotyczą braku możliwości - ze względu na sformułowane w art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej - oparcia zarzutów co do rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego na naruszeniu innych przepisów, przede wszystkim przepisów Konstytucji. Jest to sprzeczne z zasadą bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji wyrażoną w jej art. 8 ust. 2 oraz narusza hierarchię źródeł prawa (art. 87 Konstytucji).

1.1. Zarządzeniem sędziego TK z 28 marca 2006 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia skargi, w szczególności o dokładne określenie sposobu naruszenia jego konstytucyjnych praw i wolności wyrażonych we wskazanych wzorcach kontroli przez zaskarżone przepisy p.p.s.a.

1.2. W piśmie procesowym z 7 kwietnia 2006 r. pełnomocnik skarżącego, wykonując zarządzenie sędziego TK, sprecyzował zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej. Odnośnie do naruszenia przez art. 184 p.p.s.a. prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy wskazano ponownie, że nieprecyzyjność użytych w tym przepisie sformułowań (m.in. „usprawiedliwione podstawy”) prowadzi do zamknięcia drogi do sądu drugiej instancji bez wezwania do uzupełnienia braków przez wskazanie konkretnego katalogu wymogów „usprawiedliwiania” podstaw kasacji. Podobne zarzuty zostały powtórzone wobec art. 176 i art. 178 p.p.s.a.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił również szczególną rolę NSA, którego orzeczenia często mają charakter prawotwórczy. Tym bardziej, w jego ocenie, jest niedopuszczalne, aby NSA badał jedynie legalność wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygnięcia, a skarga kasacyjna mogła być oparta wyłącznie na przepisach p.p.s.a., zaś jej podstawą nie mogą być m.in. przepisy Konstytucji.

2. W piśmie z 31 października 2006 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej.

3. W piśmie z 26 stycznia 2007 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Według Prokuratora Generalnego postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) - w zakresie badania zgodności art. 184 p.p.s.a. z art. 176 ust. 1 Konstytucji ze względu na zbędność orzekania, w pozostałym zakresie - ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Odnośnie do zarzutu niezgodności art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. z art. 77 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził, że kwestionowane przepisy nie mogą być przedmiotem zaskarżenia, bo nie stanowiły podstawy ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego. Art. 176 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa jedynie wymogi, jakie musi spełnić skarga kasacyjna. Art. 178 p.p.s.a. stanowi, w jakich okolicznościach wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie odrzucił skargi kasacyjnej skarżącego (jak również NSA, który wprost w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 24 czerwca 2005 r. stwierdził, że brak jest przesłanek do odrzucenia skargi), tak więc art. 178 p.p.s.a. w ogóle nie miał zastosowania w sprawie. Postępowanie we wskazanym wyżej zakresie podlega, zdaniem Prokuratora Generalnego, umorzeniu ze względu na niedopuszczalność orzekania. Zakwestionowany przepis nie był podstawą ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego, więc nie został spełniony jeden z wymogów dopuszczalności skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1 Konstytucji).

W zakresie badania zgodności art. 174 p.p.s.a. z art. 184 w związku z art. 87 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji, w ocenie Prokuratora Generalnego, postępowanie podlega umorzeniu także ze względu na niedopuszczalność orzekania. Powołane przez skarżącego konstytucyjne wzorce kontroli nie normują żadnych wolności, praw ani obowiązków jednostki. Jako przepisy o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym nie mogą być samoistnymi wzorcami kontroli w postępowaniu w trybie skargi konstytucyjnej. Prokurator Generalny zwraca również uwagę, że TK zajmował się już kwestią zgodności art. 174 p.p.s.a. z art. 184 Konstytucji w sprawie o sygn. SK 63/05, umarzając w tym zakresie postępowanie z uwagi na niedopuszczalność orzekania ze względu na powołany wzorzec kontroli (zob. wyrok z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108). W niniejszej sprawie skarżący powołuje wprawdzie art. 184 Konstytucji w związku z jej art. 87 i art. 8 ust. 2, jednak, jak podnosi Prokurator Generalny, również te przepisy nie są źródłem żadnych konstytucyjnych praw, wolności czy obowiązków skarżącego.

Jako podstawę umorzenia postępowania w zakresie kontroli konstytucyjności art. 184 p.p.s.a. Prokurator Generalny wskazuje natomiast zbędność wydania orzeczenia przez TK. Kwestionowany w niniejszej sprawie przepis był już bowiem przedmiotem orzekania TK. W powołanym wyżej wyroku w sprawie o sygn. SK 63/05 TK badał zgodność art. 184 p.p.s.a. z kilkoma przepisami Konstytucji, wśród nich także z jej art. 176 ust. 1. TK orzekł, że kwestionowany przepis jest zgodny z Konstytucją. Prokurator Generalny podnosi także, że dodatkowa zbieżność przedmiotu niniejszej sprawy z materią, co do której TK wypowiedział się w sprawie o sygn. SK 63/05, zachodzi w zakresie powoływanych przez skarżącego zarzutów pod adresem art. 184 p.p.s.a. W sprawie o sygn. SK 63/05 zarzuty zostały uznane przez TK za niezasadne. Ocena ta pozostaje aktualna odnośnie do identycznych - co do istoty - zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W wyniku wstępnego rozpoznania w trybie art. 49 w związku z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) sędzia Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) nadał niniejszej skardze „Agromax” Tomasz Niewierko (dalej: skarżący) bieg. TK przypomina swe wcześniejsze stanowisko, że skład rozpoznający sprawę merytorycznie nie jest związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu zamykającym rozpoznanie wstępne. Nie występuje tu związanie Trybunału wcześniejszym orzeczeniem, gdyż zarządzenie wydane przez sędziego Trybunału nie jest „orzeczeniem Trybunału” w rozumieniu art. 190 Konstytucji. Konieczne jest zwrócenie uwagi na fakt, że w wypadku wydania postanowienia odmawiającego nadania skardze dalszego biegu, skarżącemu służy zażalenie (art. 36 ust. 4 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy o TK), które TK rozpoznaje w trzyosobowym składzie. Skoro ustawodawca przewiduje kontrolę postanowienia sędziego o odmowie nadania skardze (wnioskowi) biegu, uzasadniona jest teza, że Trybunał może też ocenić postanowienie nadające dalszy bieg. Akceptacja odmiennego zapatrywania, odmawiającego składowi orzekającemu prawa skontrolowania warunków dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi oznaczałaby, że czynności podejmowane na etapie wstępnego rozpoznania mają moc wiążącą wobec składu orzekającego. Kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, konieczne jest zatem na każdym etapie postępowania (zob. postanowienia TK: z 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; z 28 maja 2002 r., sygn. K 7/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 39; z 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6; z 14 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124, z 30 maja 2007 r., sygn. SK 3/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 62).

2. Zgodnie z powyższym konieczne w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zakwestionowane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i powołane jako wzorce kontroli przepisy Konstytucji spełniają wymogi konieczne do ich merytorycznego rozpatrzenia przez TK.

Skarżący kwestionuje w skardze konstytucyjnej art. 184 p.p.s.a. jako naruszający art. 176 ust. 1 Konstytucji. Powołanemu przepisowi zarzuca m.in., że przez użyte w nim niedookreślone sformułowanie „usprawiedliwione podstawy”, stanowiące podstawę oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, dochodzi do naruszenia prawa do dwuinstancyjnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 176 ust. 1 Konstytucji). Odnosząc się do niniejszego zarzutu TK wskazuje, że art. 184 p.p.s.a. był już przedmiotem kontroli TK w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej (sygn. SK 63/05). W powołanej sprawie TK badał konstytucyjność m.in. kilku przepisów p.p.s.a. Art. 184 p.p.s.a. oceniany był z punktu widzenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji. W wyroku z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108), TK orzekł o zgodności zaskarżonego przepisu z powołanymi wzorcami kontroli.

W związku ze stanem prawnym zaistniałym po wyroku TK w sprawie o sygn. SK 63/05 zachodzi konieczność umorzenia postępowania w zakresie badania zgodności art. 184 p.p.s.a. z art. 176 ust. 1 Konstytucji z uwagi na zbędność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Uzasadniając powyższe stanowisko, TK wskazuje, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niedopuszczalność kontynuowania postępowania. Nie ma bowiem podstaw do rozważenia zasady res iudicata ze względu na brak tożsamości podmiotowej i przedmiotowej skargi konstytucyjnej. Jednak, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem TK, brak podstaw do przyjęcia powagi rzeczy osądzonej nie oznacza, że wcześniejsze rozpatrzenie kwestii konstytucyjności określonego przepisu z punktu widzenia tych samych zarzutów pozostaje bez znaczenia dla dalszego biegu sprawy, w której przedmiotem kontroli jest ów przepis. Stabilizację sytuacji powstałych wskutek ostatecznego orzeczenia zapewnia zasada ne bis in idem, rozumiana w postępowaniu przed TK z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania (por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 4 maja 2006 r., sygn. SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 60; z 24 października 2006 r., sygn. SK 2/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 141; z 29 maja 2006 r., sygn. P 29/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 61; z 24 października 2006 r., sygn. SK 27/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 143; z 23 października 2006 r., sygn. SK 66/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 139; z 9 maja 2007 r., sygn. SK 98/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 56). Zaistnienie tej przesłanki powoduje konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego zbędność, bo „(…) w wypadku przesłanki ne bis in idem posłużenie się formułą niedopuszczalności merytorycznego orzekania mogłoby budzić wątpliwości. W takiej sytuacji bowiem Trybunał dokonuje oceny w kategoriach pragmatycznych, ocenia celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta przez ten organ” (postanowienie TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 29/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 172).

3. Drugi zarzut skarżącego dotyczył naruszenia przez art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Art. 176 p.p.s.a. ustanawia wymogi formalne skargi kasacyjnej, zaś art. 178 p.p.s.a. wskazuje, w jakich okolicznościach wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę kasacyjną. Skarżący argumentuje, że przez niedookreśloność, wieloznaczność i niejasność użytych sformułowań, przepisy te ograniczają prawo do sądu, prawo do skutecznego zaskarżania rozstrzygnięć zapadłych w pierwszej instancji, więc w istocie zamykają drogę sądową dochodzenia naruszonych praw.

Według art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną można wnieść wobec aktu normatywnego, na mocy którego orzeczono ostatecznie o określonych w Konstytucji prawach i wolnościach skarżącego. Unormowanie to należy rozumieć w ten sposób, że skarga konstytucyjna może być skierowana wyłącznie przeciwko przepisowi aktu normatywnego, który stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, a nie przeciwko przepisom posiłkowo czy incydentalnie przywołanym w rozstrzygnięciu. W niniejszej sprawie art. 176 p.p.s.a., ani samoistnie, ani w związku z art. 178 tej ustawy, nie był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 24 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2633/04. Ze stanów faktycznego i prawnego stanowiących podstawę niniejszej skargi konstytucyjnej jednoznacznie wynika, że skarga kasacyjna nie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a więc spełniła wymogi formalne wskazane w art. 176 p.p.s.a. Ponadto, na co trafnie zwraca uwagę w swoim stanowisku Prokurator Generalny, NSA stwierdził wprost w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 24 czerwca 2005 r., że „skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Brak jest natomiast przesłanek do jej odrzucenia (...)” (s. 6 uzasadnienia powołanego wyżej wyroku).

W skardze konstytucyjnej skarżący nie wykazał, że na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 178 p.p.s.a. zapadło w jego sprawie ostateczne orzeczenie dotyczące jego wolności lub praw. Przeciwnie, z wydanego przez NSA rozstrzygnięcia wynika, że kwestionowany przepis w ogóle nie miał w sprawie skarżącego zastosowania. Z tej przyczyny postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

4. Ostatni zarzut skarżącego dotyczył naruszenia art. 184 w związku z art. 87 i z art. 8 ust. 2 Konstytucji przez art. 174 p.p.s.a., który, ograniczając podstawy skargi kasacyjnej wyłącznie do przepisów p.p.s.a., uniemożliwia powołanie jako jej podstawy m.in. przepisów Konstytucji. W ten sposób naruszona zostaje zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji i konstytucyjna hierarchia źródeł prawa.

Odnośnie do tego zarzutu TK przypomina, że wzorcami kontroli zainicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej mogą być tylko te przepisy Konstytucji, które stanowią źródło praw, wolności i obowiązków jednostki. Powołany przez skarżącego art. 184 i - jako przepisy związkowe - art. 87 i art. 8 ust. 2 Konstytucji mają charakter ustrojowy i kompetencyjny. Nie mogą więc stanowić samoistnego wzorca kontroli, bo nie wynika z nich żadne prawo ani obowiązek skarżącego. Jednocześnie TK nadmienia, że w powołanym już wyroku w sprawie o sygn. SK 63/05 Trybunał również umorzył postępowanie w sprawie badania zgodności art. 174 p.p.s.a. z art. 184 Konstytucji z wyżej wymienionych powodów (dokonał jednak jego merytorycznej oceny w oparciu o inne powołane w skardze konstytucyjnej w sprawie o sygn. SK 63/05 wzorce; ocena ta zachowuje aktualność również w niniejszej sprawie z uwagi na podobieństwo zarzutów sformułowanych w obu skargach). W niniejszej sprawie skarżący wprawdzie powołuje art. 184 Konstytucji w związku z dwoma innymi jej przepisami - art. 87, określającym źródła powszechnie obowiązującego prawa i ich hierarchię, i art. 8 ust. 2, ustanawiającym zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji. Jednakże przepisy te także nie kwalifikują się jako właściwe wzorce kontroli w postępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej. Zastosowana przez skarżącego konfiguracja przepisów powołanych jako wzorce kontroli nie wpływa więc na zmianę ich charakteru. Z uwagi na powyższe postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

- 7 -

2