115/3/B/2007

POSTANOWIENIE

z dnia 6 lutego 2007 r.

Sygn. akt Ts 68/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jerzy Stępień,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej PPH „Wilk” Sp. z o.o. w sprawie zgodności:

art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej nadanej 27 marca 2006 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej - PPH „Wilk” Sp. z o.o. - zakwestionowano zgodność z Konstytucją przepisów dwóch ustaw. Art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.; dalej: uzp) oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: upzp) skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Istoty takiej niezgodności upatruje skarżąca w tym, iż przepisy te nie ograniczają organów gmin w zakresie zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego postanowień dotyczących powierzchni sprzedażowych dla projektowanych obiektów handlowych.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Rada Miejska w Chełmie podjęła 28 grudnia 2001 r. Uchwałę nr XXXVII/466/01 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełm. W jednym z postanowień tej uchwały wprowadzono ograniczenie powierzchni sprzedażowej dla projektowanych obiektów handlowych do 800 m². Kwestionując powyższe unormowanie, skarżąca wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając opisanej wyżej uchwale rażące naruszenie prawa materialnego i przekroczenie przez Radę ustawowo określonych kompetencji. Wyrokiem z 26 października 2004 r. (sygn. akt SA/Lu 394/04) skarga skarżącej została oddalona. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że w świetle - obowiązującego w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały - art. 10 ust. 1 uzp Rada Miejska miała prawo do ustalenia w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego gabarytów planowanych i wznoszonych obiektów. Analogiczne uprawnienie przewiduje także art. 15 upzp. Sąd podkreślił ponadto, że kompetencja organów gminy do określenia gabarytów obiektów budowlanych, w tym również ich powierzchni sprzedażowej (w sytuacji, gdy powierzchnia ta jest mniejsza, aniżeli odpowiednio - 1000 m² lub 2000 m²), wynikała wprost z treści art. 10 ust. 1 pkt 6 uzp. Skarga kasacyjna skarżącej wniesiona na powyższe orzeczenie została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2005 r. (sygn. akt II OSK 152/05). Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że w sprawie nie znalazły w ogóle zastosowania przepisy upzp, kwestionowana uchwała Rady Miejskiej podjęta została bowiem w okresie obowiązywania przepisów uzp. W pozostałym zakresie w całości podtrzymana została argumentacja wyrażona w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Uzasadniając zarzuty postawione kwestionowanym przepisom uzp oraz upzp, skarżąca wskazuje na niedopuszczalne upoważnienie organów gminy do ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z prawa własności, polegające na umożliwieniu wprowadzania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego unormowań odnoszących się do obiektów, których powierzchnia sprzedażowa nie przekracza przewidzianych ustawowo granic. Oznacza to zdaniem skarżącej, iż prawodawca dopuścił pozaustawowe ograniczenie korzystania z praw określonych w art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W świetle tego unormowania nie może budzić wątpliwości, iż jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej może być taki przepis (ustawy lub innego aktu normatywnego), który wykazuje podwójną kwalifikację. Po pierwsze, winien być on podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego. Po drugie, to w jego treści normatywnej tkwić winna przyczyna niedozwolonej ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych (gwarantowanych) praw i wolności skarżącego. Ponadto, precyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej jako środka ochrony praw i wolności, ustawodawca nałożył na skarżącego szereg obowiązków, których wypełnienie warunkuje merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi. Ich weryfikacja ma miejsce w ramach wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej. Jednym z podstawowych jest wymóg wskazania przez skarżącego, jakie konstytucyjne wolności i prawa, i w jaki sposób - jego zdaniem - zostały naruszone przez unormowania stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Z wykonania powyższego obowiązku nie jest władny zwolnić skarżącego sam Trybunał, zastępując go w precyzyjnym sformułowaniu i uzasadnieniu zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów. Zgodnie z treścią art. 66 ustawy o TK, organ ten jest związany granicami wnoszonej skargi konstytucyjnej, co rozumieć należy jako niemożność samodzielnego (z własnej inicjatywy) modyfikowania czy uzupełniania przedmiotu bądź też podstawy skargi.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek dopuszczalności korzystania z tego środka ochrony. W odniesieniu do zakwestionowanych przepisów upzp stwierdzić należy, iż nie mogą być one uznane za podstawę prawną ostatecznego orzeczenia, wydanego w sprawie, w związku z którą skarga została wniesiona. Jak to słusznie podkreślono już w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te w ogóle nie znalazły w sprawie skarżącej zastosowania. Rozpoznając skargę skarżącej na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmie, sąd administracyjny władny był dokonać kontroli jej legalności wyłącznie w świetle przepisów ustawowych obowiązujących w chwili podjęcia tej uchwały. Tym samym, układem odniesienia dla takiej kontroli mogły być wyłącznie postanowienia uzp, nie zaś akt, który wszedł w życie już po jej wydaniu. Odwołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do treści przepisów upzp miało jedynie walor informacyjny i - w pewnym sensie - „porównawczy” względem postanowień uzp. Sąd wskazywał w ten sposób na pewną ciągłość rozwiązań prawnych i konsekwencję ustawodawcy w stosowaniu określonych rozwiązań. Nie zmienia to jednak faktu, iż ocena legalności kwestionowanej uchwały nie mogła być dokonywana w świetle przepisów nie obowiązujących jeszcze w chwili jej podejmowania. Tym samym, przepisy upzp, jako nie będące podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego wobec skarżącej, nie mogą być przedmiotem skargi konstytucyjnej, wniesionej w związku z tą sprawą.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skarga konstytucyjna nie spełnia przesłanek warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie także w odniesieniu do pozostałego jej przedmiotu, tj. przepisów uzp. W tym zakresie stwierdzić bowiem należy, iż sformułowane przez skarżącą zarzuty ich niekonstytucyjności są oczywiście bezzasadne. Kwestionując zgodność z Konstytucją art. 10 ust. 1 pkt 1 uzp, skarżąca stawia zarzut niedozwolonego upoważnienia organów gminy do wprowadzania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w zakresie planowania i realizacji inwestycji o określonych gabarytach powierzchni sprzedażowej. Zdaniem skarżącej, takie upoważnienie wynika z przyjmowanej przez organy orzekające interpretacji art. 10 ust. 1 pkt 1 uzp, pozwalającej na wyinterpretowanie z niego kompetencji organów gminy do wprowadzania ograniczeń, także w odniesieniu do obiektów, których gabaryty nie przekraczają wartości wskazanych w tym przepisie. W konsekwencji, spowodować ma to wprowadzanie ograniczeń w akcie prawnym rangi podustawowej, jakim jest uchwała Rady Miejskiej o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Stanowisko powyższe jest całkowicie nieuprawnione. Przede wszystkim podkreślić należy, iż pomija ono całkowicie treść innych unormowań uzp, z których jednoznacznie wynika opisana wyżej kompetencja organów gminy do decydowania o ładzie przestrzennym na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. W pierwszym rzędzie wskazać tu należy art. 10 ust. 1 pkt 6 uzp, w którym upoważniono organ gminy do zamieszczania w treści planu miejscowego postanowień określających gabaryty obiektów budowlanych, w tym również ich powierzchnię sprzedażową, także w sytuacji, gdy powierzchnia ta jest mniejsza, aniżeli określona w zakwestionowanym art. 10 ust. 1 pkt 1 uzp, tj. 1000 m² lub 2000 m². Okoliczność ta podważa więc całkowicie zasadność argumentu skarżącej, jakoby kompetencja ta pozbawiona była podstawy ustawowej i wynikała wyłącznie z wadliwego sposobu interpretowania zaskarżonego przepisu uzp. Skarga konstytucyjna nie dostarcza natomiast dalszych argumentów przemawiających na rzecz tezy, iż wprowadzone w postanowieniach uzp ograniczenia praw skarżącej naruszały przesłanki dopuszczalnego ich wprowadzania przewidziane w Konstytucji.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, orzeka się jak w sentencji.

3