13/2/A/2007

POSTANOWIENIE

z dnia 6 lutego 2007 r.

Sygn. akt K 16/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Bohdan Zdziennicki - przewodniczący

Marian Grzybowski - sprawozdawca

Zbigniew Cieślak

Marek Kotlinowski

Marek Mazurkiewicz,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2007 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:

art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2006 z dnia 17 lutego 2006 r. (Dz. U. Nr 35, poz. 244) w związku z poz. 95, w rozdziale 75818, w dziale 758, w części 83 załącznika nr 2 do tej ustawy z art. 1, art. 7 w związku z art. 216 ust. 1, art. 25 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu.

UZASADNIENIE:

I

1. Grupa posłów na Sejm V kadencji, pismem z 5 czerwca 2006 r., zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2006 z dnia 17 lutego 2006 r. (Dz. U. Nr 35, poz. 244; dalej: ustawa budżetowa), w związku z załącznikiem nr 2 do tej ustawy (część 83, dział 758, rozdział 75818, poz. 95), tzn. postanowienia przewidującego wydatki budżetu państwa w ramach projektu budowy Świątyni Opatrzności Bożej, ujętego jako rezerwa celowa w zakresie ochrony dziedzictwa narodowego, z następującymi przepisami Konstytucji:

- art. l, to jest z zasadą, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli;

- art. 7 w związku z art. 216 ust. 1, to jest z zasadą legalizmu w zakresie wydatków publicznych w związku z zasadą, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie,

- art. 25 ust. l, to jest z zasadą równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych,

- art. 25 ust. 2, to jest z zasadą bezstronności władz publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych,

- art. 25 ust. 3, to jest z zasadą wzajemnej niezależności państwa i związków wyznaniowych w swoim zakresie.

Uzasadniając zarzut niezgodności zakwestionowanego postanowienia ustawy budżetowej z art. 1 Konstytucji, wnioskodawca wskazał, że część środków publicznych, pochodząca przede wszystkim z tytułu danin publicznych, przeznaczona została na ściśle partykularny cel, o charakterze wyznaniowym - realizację projektu rzymskokatolickiej Świątyni Opatrzności Bożej. W ocenie wnioskodawcy przeznaczenie rezerwy celowej na budowę tej świątyni koliduje z zasadą, że państwo polskie jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli.

Wnioskodawca podkreślił, że takie rozwiązanie pozostaje ponadto w sprzeczności z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r. Nr. 29, poz. 154, ze zm.; dalej: ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego), zgodnie z którym inwestycje sakralne i kościelne są finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych.

Budowa Świątyni Opatrzności Bożej została uznana przez ustawodawcę za mieszczącą się w ramach „dziedzictwa narodowego”. Jednak, w ocenie wnioskodawcy, nie można uznać za dziedzictwo narodowe czegoś, co nie istniało i jeszcze nie istnieje. Pojęcie dziedzictwa odnosi się bowiem do przeszłości, a nie do przyszłości. Termin „dziedzictwo narodowe” dotyczy dóbr historycznych, z którymi mogą się potencjalnie utożsamić wszyscy obywatele. Świątynia Opatrzności Bożej w świetle jej aktualnego, realizowanego projektu, nie spełnia przesłanek zabytku dziedzictwa narodowego, będzie bowiem budowlą sakralną nowo budowaną.

Ustawodawca, wyróżniając rezerwę budżetową „Ochrona dziedzictwa narodowego, w tym wydatki w ramach projektu budowy Świątyni Opatrzności Bożej”, uznał budowę nowej świątyni - nieistniejącej wcześniej - za element dziedzictwa narodowego, polskiej tożsamości narodowej i tożsamości obywatelskiej. Takie sformułowanie nazwy omawianej rezerwy celowej służy - zdaniem wnioskodawcy - obejściu ustawowego i konstytucyjnego zakazu finansowania budowy obiektów sakralnych z budżetu państwa.

Wnioskodawca wskazał również na niezgodność kwestionowanego przepisu ustawy budżetowej z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu, w związku z zawartą w art. 216 ust. 1 ustawy zasadniczej dyrektywą, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Zdaniem wnioskodawcy art. 43 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego wyklucza finansowanie inwestycji sakralnych i kościelnych z budżetu państwa, stwierdzając, że są one finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych. Wyjątki przewidziane w tej ustawie - w ocenie wnioskodawcy - nie znajdują zastosowania w rozważanej sprawie, ponieważ wydatki na realizację projektu budowy Świątyni Opatrzności Bożej nie są wydatkami na odbudowę i utrzymanie dóbr kultury stanowiących własność kościelnych osób prawnych, których dotowanie przez państwo dopuszcza ustawodawca w art. 43 ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.

Także ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. z 1950 r. Nr 9, poz. 87, ze zm.) w art. 9 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że Fundusz Kościelny świadczyć będzie na odbudowę i utrzymanie kościołów, ale nie na budowę nowych obiektów sakralnych lub kościelnych.

Wydatki na realizację projektu budowy wspomnianej świątyni nie mogą być uznane za wydatki na cele publiczne, także w rozumieniu ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych), która w swych uregulowaniach nie przewiduje takiej kategorii wydatków. Zgodnie z zasadą legalizmu organy władzy publicznej działają w granicach prawa i na podstawie prawa. Konstytucja w zakresie określenia celów wydatków publicznych odsyła do ustaw szczegółowych, a te wykluczają uznanie za cele publiczne budowy obiektów sakralnych i kościelnych.

Wyodrębnienie w budżecie państwa rezerwy celowej na realizację projektu budowy Świątyni Opatrzności Bożej narusza zasadę równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych, wyrażoną w art. 25 ust. 1 Konstytucji. Jest bowiem nadzwyczajnym uprzywilejowaniem Kościoła Katolickiego, polegającym na stworzeniu dla tego związku wyznaniowego możliwości wsparcia finansowego budowy jednej z jego sztandarowych świątyń.

Decyzja ustawodawcy o utworzeniu wspomnianej rezerwy celowej ma w istocie charakter nadzwyczajny, uznaniowy, oparty na wartościującej ocenie związków poszczególnych wyznań z kulturą i świadomością narodową. Żadne inne związki wyznaniowe w Polsce nie otrzymują gwarancji finansowania ich potrzeb w takim wymiarze i na tak korzystnych warunkach jak Kościół większościowy. Ustawa budżetowa nie zabezpiecza dofinansowania realizacji inwestycji sakralnych w zakresie wznoszenia nowych świątyń dla jakiegokolwiek innego wyznania z wyjątkiem Kościoła Katolickiego. Nie tworzy w tym celu rezerw celowych. A przecież nie tylko Kościół Katolicki w Polsce pragnie urzeczywistnić z finansów publicznych projekty wzniesienia własnych świątyń. Związki wyznaniowe znajdujące się w tej samej sytuacji zostały zatem przez ustawodawcę potraktowane odmiennie w ustawie budżetowej na rok 2006.

Wyodrębnienie przez ustawodawcę rezerwy celowej na pokrycie w szczególności wydatków w ramach projektu budowy katolickiego kościoła - Świątyni Opatrzności Bożej, jest sprzeczne z wyrażoną w art. 25 ust. 2 Konstytucji zasadą, że władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych.

Naruszona została także zasada wzajemnej niezależności państwa i Kościoła w swoim zakresie, wyrażona w art. 25 ust. 3 Konstytucji, zwłaszcza w jej wymiarze finansowym. Kościół winien samodzielnie realizować swe nowe inwestycje sakralne i kościelne, bez wpływu organów państwowych, samodzielnie określać ich charakter, zakres i wymowę.

2. Pismem z 26 stycznia 2007 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko w sprawie. W jego ocenie postępowanie wniósł w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102. poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wobec utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

Prokurator Generalny, podkreślił, że jedną z cech ustawy budżetowej jest jednoroczność (art. 219 ust. 1 Konstytucji), która powoduje, że zawsze ustawa ta traci moc obowiązującą z końcem roku budżetowego, na który została uchwalona. W konsekwencji ustawa budżetowa traci moc obowiązującą nie tylko formalnie, ale następuje całkowite jej wyłączenie z systemu źródeł prawa, w tym znaczeniu, że przepisy uchylonej ustawy budżetowej nie mogą znaleźć zastosowania w ustalaniu skutków prawnych z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej.

W rozpatrywanej sprawie ustawa budżetowa na rok 2006 utraciła moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. Tym samym utracił moc obowiązującą zaskarżony we wniosku przepis, w którym określono środki budżetowe, w tym wydatki w ramach projektu budowy Świątyni Opatrzności Bożej.

3. Marszałek Sejmu w piśmie z 31 stycznia 2007 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.

W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że ustawa budżetowa na rok 2006, zgodnie z art. 95 ustawy o finansach publicznych, utraciła moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. W związku z tym zarzuty wnioskodawcy stają się bezprzedmiotowe.

Wysuwanie jakichkolwiek roszczeń w tym zakresie jest niemożliwe, z uwagi na art. 32 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa.

W ocenie Marszałka Sejmu, w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Wniosek grupy posłów ma charakter abstrakcyjny i nie można z niego wywodzić tezy o faktycznym naruszeniu czyichkolwiek konstytucyjnych wolności i praw.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wniosek grupy posłów dotyczy art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2006 z dnia 17 lutego 2006 r. (Dz. U. Nr 35, poz. 244; dalej: ustawa budżetowa), na podstawie którego w załączniku nr 2 do tej ustawy (część 83, dział 758, rozdział 75818, poz. 95) ustalono kwotę 20 mln zł na ochronę dziedzictwa narodowego, w tym „wydatki w ramach projektu budowy Świątyni Opatrzności Bożej”. Wnioskodawca wniósł o dokonanie kontroli zgodności wskazanego unormowania ustawy budżetowej z art. 1, art. 7 w związku z art. 216 ust. 1, art. 25 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji.

Kontrola zgodności z Konstytucją dotyczy ustawy, która ma szczególny charakter i obowiązuje w ściśle określonym czasie. Ustawa budżetowa jest bowiem uchwalana na okres jednego roku budżetowego (por. art. 219 ust. 1 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). Z upływem tego roku ustawa budżetowa przestaje obowiązywać z mocy samego prawa. Z końcem danego roku następuje więc automatycznie - derogacja jej przepisów (zob. W. Sokolewicz, komentarz do art. 219, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, Wydawnictwo Sejmowe 2005, s. 39).

W związku ze zmianą stanu prawnego, jaki nastąpił po skierowaniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego - z dniem 31 grudnia 2006 r. ustawa budżetowa utraciła moc obowiązującą - Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej; ustawa o TK). Powołany tu przepis ustawy przewiduje, że Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie na posiedzeniu niejawnym, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Należy przy tym zwrócić uwagę na - podkreślany już w orzecznictwie Trybunału - wiążący charakter decyzji procesowej, jaką pozostaje umorzenie postępowania w razie utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt prawny (zob. postanowienie TK z 9 marca 2005 r., sygn. K 36/04 i powołane tam orzeczenia TK, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 30).

Orzekanie o zgodności z Konstytucją uchylonych (nieobowiązujących już) przepisów jest dopuszczalne w dwóch sytuacjach (zob. postanowienie TK z 5 maja 2004 r., sygn. K 25/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 48): po pierwsze, wtedy gdy kwestionowane przepisy - mimo uchylenia - mogą być nadal stosowane na podstawie normy intertemporalnej; po drugie, gdy kontrolę konstytucyjności uzasadnia wzgląd na ochronę konstytucyjnych wolności lub praw jednostki (art. 39 ust. 3 ustawy o TK).

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego samo uchylenie przepisu, który jest przedmiotem kontroli konstytucyjności, nie wystarcza do uznania, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej tego przepisu w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Uchylony przepis należy bowiem traktować jako zachowujący moc obowiązującą, dopóki zgodnie z miarodajną normą prawa międzyczasowego (normą intertemporalną) możliwe jest jego zastosowanie (zob. postanowienie TK z 9 stycznia 2006 r., sygn. K 44/04 i powołane tam wyroki, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 9).

Ustawa budżetowa, jak wynika z treści art. 219 Konstytucji, określa dochody i wydatki państwa w ciągu danego roku budżetowego. Jest więc planem finansowym, któremu Konstytucja, ze względu na jego znaczenie dla funkcjonowania państwa, nakazuje nadać formę ustawy (art. 219 ust. 1).

Należy zwrócić uwagę na specyfikę takiej ustawy. Jest ona traktowana jako ustawa formalna i szczególna. Wyraża się to w odrębności niektórych jej cech w porównaniu z innymi ustawami. Treść materialną ustawy budżetowej tworzą, z reguły, normy planowe, skonkretyzowane czasowo i kwotowo, nie zaś normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jak podkreślono w literaturze z zakresu prawa finansowego, „akt ten - jeden z najważniejszych aktów politycznych państwa - odzwierciedla przewidywany stan gospodarki oraz preferencje polityczne władzy ustawodawczej (odpowiednio także i wykonawczej) w danym roku. Jest więc aktem polityki finansowej państwa na dany rok. Stąd też treści planistyczne ustawy budżetowej mogą podlegać badaniu Trybunału Konstytucyjnego w bardzo ograniczonym zakresie” (W. Wójtowicz, Prawo finansowe, (red.) Warszawa 2000, s. 91).

Z zasady coroczności ustawy budżetowej wypływa silne domniemanie ograniczonego do danego roku czasu obowiązywania jej przepisów. Domniemanie to może być obalone przez ustanowienie wyjątków w trybie ustawowym, które jednak zawsze pozostaną wyjątkami. Tylko na tej drodze domniemanie to może zostać obalane. Wyjątki tego rodzaju powinny wynikać bezpośrednio z brzmienia przepisów Konstytucji, albo w ostateczności - z przepisów ustawy. W żadnym wypadku nie można wywodzić ich z charakteru (rodzaju) przepisów zamieszczonych w ustawie budżetowej (zob. W. Sokolewicz, op. cit., s. 39).

Ustawa budżetowa obowiązuje zawsze od 1 stycznia danego roku budżetowego, niezależnie od tego, kiedy została uchwalona i ogłoszona, oraz niezależnie od tego, czy jej uchwalenie nie było poprzedzone zastosowaniem instytucji prowizorium budżetowego. Ponadto ustawa budżetowa obowiązuje nie dłużej niż do 31 grudnia danego roku budżetowego i nie wymaga oznaczenia czasu swej derogacji; w związku z tym ustawa budżetowa nie może zawierać postanowień, które mają obowiązywać dłużej niż tylko w danym roku budżetowym (zob. C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2005).

W chwili rozpoznawania wniosku grupy posłów przez Trybunał Konstytucyjny, zakwestionowany przepis ustawy budżetowej, w związku z zakwestionowaną poz. 95, w rozdziale 75818, działu 758, w części 83 załącznika nr 2 tej ustawy, nie posiadał już mocy obowiązującej w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W tej sytuacji Trybunał mógłby orzekać w sprawie zgodności z Konstytucją kwestionowanego unormowania ustawy budżetowej na rok 2006 dotyczącego rezerwy celowej w zakresie „ochrony dziedzictwa narodowego” (w tym wydatków w ramach projektu budowy Świątyni Opatrzności Bożej), przewidzianej w załączniku nr 2 do ustawy budżetowej, w części 83, dziale 758, rozdziale 75818, poz. 95), pod warunkiem wykazania, że kwestionowane unormowania stwarzają możliwość dekodowania normy prawnej, której moc nie wygasałaby z upływem roku 2006.

Analiza zaskarżonego uregulowania - w kontekście rozwiązań systemowych - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie daje podstaw do wykazania tych okoliczności. Nie istnieje zatem możliwość dokonania oceny zaskarżonego przepisu (już nieobowiązującego) z punktu widzenia jego konstytucyjności. Za konstatacją tą przemawia przede wszystkim okoliczność, że z upływem roku budżetowego 2006 wygasły niezrealizowane unormowania budżetu państwa. Upływ czasu, na jaki została uchwalona ustawa budżetowa, powoduje nie tylko utratę mocy obowiązującej ustawy budżetowej, ale i konieczność wyczerpania - zgodnie z ich przeznaczeniem - przewidzianych na konkretne wydatki środków określonych w budżecie państwa (zob. postanowienie TK z 20 czerwca 2001 r., sygn. K 35/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 167).

W momencie rozpatrywania wniosku grupy posłów unormowania ustawy budżetowej na rok 2006 (poza wyjątkami określonymi w ustawie) wygasły - z dniem 31 grudnia 2006 r. - z mocy prawa, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny.

Należy podkreślić, że druga przesłanka, warunkująca zasadność badania konstytucyjności uchylonych przepisów, określona w art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

W świetle poczynionych ustaleń, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że orzekanie o konstytucyjności zaskarżonego przez grupę posłów unormowania ustawy budżetowej na rok 2006 stało się prawnie niedopuszczalne. Zakwestionowany przepis, wraz z całym aktem, w którym się znajdował, został z mocy prawa pozbawiony mocy obowiązującej w pełnym zakresie obowiązywania i stosowania (por. postanowienie TK z 10 marca 1998 r., sygn. K. 30/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 14).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

3