112/3/B/2007

POSTANOWIENIE

z dnia 23 stycznia 2007 r.

Sygn. akt Ts 63/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Mazurkiewicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Doroty i Andrzeja Fal w sprawie zgodności:

1) art. 287 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 60 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 77 oraz art. 119-122 Konstytucji;

3) art. 421 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) z art. 2 i art. 77 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

1) podjąć zawieszone postępowanie;

2) odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 20 marca 2006 r. pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie, że:

1) art. 287 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jest niezgodny z art. 2 oraz art. 77 Konstytucji;

2) art. 60 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.; dalej: ustawa o NSA) jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 77 oraz art. 119-122 Konstytucji;

3) art. 421 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 77 Konstytucji.

Uzasadniając zarzut postawiony art. 287 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 421 k.c., skarżący podnieśli, że przepisy te naruszają konstytucyjne prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej jednostce przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zasady wywodzone z formuły demokratycznego państwa prawnego, tj. zasadę zaufania obywatela do państwa, równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej i praworządności. Natomiast w odniesieniu do art. 60 ustawy o NSA skarżący wskazali na naruszenie konstytucyjnego prawa do stabilnego i spójnego prawa tworzonego w oparciu o zasadę praworządności i legalizmu, przy uwzględnieniu zasad prawidłowej legislacji. Ponadto powtórzony został zarzut naruszenia praw wskazanych w odniesieniu do pozostałych zakwestionowanych przepisów.

Skarga konstytucyjna sformułowana została w związku z następującą sprawą. Skarżący wystąpili do Sądu Okręgowego we Wrocławiu z powództwem przeciwko Gminie Wrocław - Urzędowi Miejskiemu we Wrocławiu o zapłatę kwoty pieniężnej tytułem odszkodowania za opóźnienie inwestycji wskutek wydania niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Wyrokiem z 26 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I C 195/04) Sąd Okręgowy częściowo uwzględnił powództwo skarżących i zasądził od strony pozwanej kwotę pieniężną. Wskutek apelacji obydwu stron postępowania Sąd Apelacyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 16 listopada 2005 r. (sygn. akt I A Ca 1012/05), zmienił powyższe orzeczenie w ten sposób, że oddalił powództwo skarżących oraz ich apelację. Wyrok Sądu Apelacyjnego został doręczony skarżącym 20 grudnia 2005 r. W dniu 17 lutego 2006 r. skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego od opisanego wyżej wyroku. Ponieważ w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną toczyło się postępowanie, w ramach którego mogłyby ulec zmianie wydane już orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 8 maja 2006 r. zawiesił postępowanie. Postanowieniem z 20 czerwca 2006 r. (sygn. akt V CSK 113/06) Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej skarżących do rozpoznania. W związku z powyższym zasadne było podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie wniesionej skargi konstytucyjnej.

Uzasadniając zarzuty stawiane kwestionowanym przepisom, pełnomocnik skarżących stwierdził, że określone w art. 287 pkt 1 p.p.s.a., jak i art. 60 ustawy o NSA przesłanki odpowiedzialności za szkodę wywołaną wydaniem decyzji administracyjnej są niezgodne z konstytucyjnym prawem do odszkodowania (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Skarżący podnieśli przy tym nie tylko okoliczność naruszenia o charakterze materialnym, ale sformułowali także zastrzeżenia dotyczące trybu, w jakim doszło do uchwalenia i nadania ostatecznej wersji słownej art. 60 ustawy o NSA. W szczególności wskazali na odmienne - w stosunku do pierwotnego tekstu - umiejscowienie przecinków w znowelizowanym art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA, czego skutkiem stała się zmiana treści wyrażonej w nim normy prawnej. Taki sposób ustanowienia kwestionowanego przepisu uznali skarżący za naruszający art. 2, art. 7 oraz art. 119-122 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, który służy usuwaniu z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej. W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis wykazujący złożoną (podwójną) kwalifikację. Po pierwsze, winien być on podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej w sprawie, w związku z którą skarga konstytucyjna została sformułowana. Po drugie, to w normatywnej treści kwestionowanego przepisu tkwić winna przyczyna niedozwolonej - w świetle unormowań konstytucyjnych - ingerencji w sferę praw podmiotowych skarżącego. Druga z powyższych właściwości przepisu stanowiącego przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej determinowana jest ściśle - opisanym wyżej - celem, dla którego korzysta się z tego środka ochrony praw i wolności. To właśnie usunięcie z systemu normy prawnej, która dała podstawę niedozwolonej ingerencji sądu lub organu administracji publicznej doprowadzić winno do sanacji stanu konstytucyjności obowiązującego prawa. Brak takiego efektu, pomimo wyeliminowania kwestionowanego przepisu z systemu prawa, świadczyć mógłby o tym, iż to nie w jego treści tkwiła rzeczywista przyczyna naruszenia praw podmiotowych skarżącego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej wskazane wyżej przesłanki nie zostały spełnione.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżących nie można uznać, aby zaskarżony art. 287 pkt 1 p.p.s.a. stanowił podstawę prawną ostatecznego orzeczenia, z wydaniem którego wiążą oni zarzut naruszenia przysługujących im konstytucyjnych praw i wolności. Nie ulega wątpliwości, że zarzuty te wiążą skarżący z wydaniem przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu wyroku z 16 listopada 2005 r. Orzeczeniem tym oddalone zostało ich powództwo o zapłatę, skierowane przeciwko Gminie Wrocław. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego nie był jednakże kwestionowany art. 287 pkt 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika jednoznacznie, iż kwalifikacja roszczeń skarżących, jako wiążących się ze zdarzeniem zaistniałym w okresie jej obowiązywania, dokonana została w świetle przepisów ustawy o NSA; w pierwszej kolejności w świetle art. 60 pkt 1 tej ustawy. Nawiązanie przez Sąd także do treści art. 287 pkt 1 p.p.s.a. miało jedynie walor informacyjny i wyjaśniający, wiążąc się ze wskazaniem pewnej ciągłości unormowań regulujących przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej związanej z wydaniem wadliwych decyzji administracyjnych. Także analiza treści wydanych w sprawie skarżących orzeczeń prowadzić musi do wniosku, że ich podstawą nie mogły być przepisy ustawy wchodzącej w życie 1 stycznia 2004 r., w sytuacji, w której uchylenie decyzji administracyjnych wydanych w sprawie skarżących nastąpiło na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Wr 1947/99). Uznanie za przedmiot skargi konstytucyjnej art. 287 pkt 1 p.p.s.a. byłoby więc narażone na zarzut zakwestionowania przepisu, niebędącego podstawą prawną ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Tego rodzaju „abstrakcyjna” kontrola przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych nie jest zaś możliwa w trybie postępowania inicjowanego skargą konstytucyjną.

Z podobnych względów uznać należy, iż przedmiotem wnoszonej skargi konstytucyjnej nie może być unormowanie art. 60 pkt 2 ustawy o NSA. Ponownie stwierdzić bowiem trzeba, iż analiza treści orzeczeń wydanych w sprawie, w związku z którą skarga została sformułowana nie pozwala na przyjęcie, że przepis ten był podstawą prawną ich wydania. W sprawie skarżących Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu decyzji wydanych przez organy administracji publicznej, jednak nie z powodu ich nieważności. Przesłanką takiego rozstrzygnięcia było jedynie stwierdzenie „lżejszych uchybień”, nieskutkujących jednakże nieważnością decyzji wydanych przez organ administracyjny I i II instancji. Tym samym nie można przyjąć, że podstawą ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżących był art. 60 pkt 2 ustawy o NSA, który roszczenie odszkodowawcze przysługujące stronie wadliwej decyzji administracyjnej wiąże z orzeczeniem Sądu stwierdzającym nieważność aktu albo ustaleniem przeszkody prawnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności aktu. Tym bardziej za taką podstawę nie może być uznany przepis art. 60 ust. 2 ustawy o NSA (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r.), odnoszący się do problemu aktów wydanych przez organy podatkowe. Z treści orzeczeń wydanych w sprawie skarżących wynika jednoznacznie, że tego rodzaju akty nie zostały wobec nich wydane.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego omówionej wyżej złożonej kwalifikacji przepisów mogących stanowić przedmiot skargi konstytucyjnej nie wypełnia także art. 421 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z jego treścią, przepisów art. 417, art. 417¹ i art. 417² nie stosuje się, jeżeli odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej jest uregulowana w przepisach szczególnych. W odniesieniu do tego unormowania stwierdzić należy, iż wprawdzie - w przeciwieństwie do omówionych wyżej przepisów - może być ono uznane za podstawę prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżących, tym niemniej, to nie w jego treści normatywnej tkwi przyczyna zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej. Ustanowienie regulacji odsyłającej do przepisów mających charakter legis specialis względem unormowań kodeksowych nie przesądza jeszcze per se o pogorszeniu sytuacji ich adresatów, z punktu widzenia przesłanek dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. To dopiero precyzyjne odniesienie się do treści owych przepisów szczególnych daje podstawę dla tego rodzaju merytorycznej oceny. Tym samym za przedwczesne i pozbawione wystarczających przesłanek uznać należy poszukiwanie przez skarżących przyczyn zarzucanego naruszenia ich praw podmiotowych w samoistnie ujętym przepisie odsyłającym. Tego rodzaju zarzut mógłby być uzasadniony dopiero przy uwzględnieniu treści przepisów ustanawiających konkretne materialne przesłanki odpowiedzialności za szkodę.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu także w odniesieniu do pozostałego zakresu zakwestionowanego art. 60 ustawy o NSA. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 16 listopada 2005 r. wynika jednoznacznie, że za podstawę prawną kwalifikacji roszczeń skarżących przyjął on przesłankę określoną w pkt 1 art. 60 ustawy o NSA, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1387), tj. do 1 stycznia 2003 r. Wówczas bowiem, na mocy art. 8 pkt 5 tej ustawy zmianie uległa treść art. 60 ustawy o NSA. Tym samym przyjąć należy, że podstawę tę stanowił przepis o treści następującej: „W przypadku gdy Sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję, a organ, rozpatrując sprawę, ponownie umorzy postępowanie, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio”. Już ta okoliczność powoduje więc, iż poza zakresem oceny Trybunału Konstytucyjnego pozostać muszą zarzuty skarżących związane z nadaniem przez ustawodawcę powyższemu unormowaniu nowego brzmienia. Art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. nie był już bowiem podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżących. Przeciwko uznaniu go za dopuszczalny przedmiot skargi konstytucyjnej przemawiają więc podobne argumenty, jak w odniesieniu do art. 287 pkt 1 p.p.s.a., czy też art. 60 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o NSA.

Koncentrując rozważania już wyłącznie na treści art. 60 pkt 1 ustawy o NSA, stwierdzić jednak należy, iż warunkiem poddania go kontroli Trybunału Konstytucyjnego w trybie skargi konstytucyjnej musi być uprzednie stwierdzenie, że to w jego treści normatywnej tkwiło bezpośrednie źródło naruszenia praw i wolności skarżących, wskazanych jako podstawa wniesionej skargi. Przypomnieć trzeba, że w treści tego przepisu upatrywali skarżący przyczyny niedozwolonego ograniczenia konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Takie stwierdzenie nie jest - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - w niniejszej sprawie uzasadnione. Przeprowadzając prawną ocenę roszczeń odszkodowawczych zgłoszonych przez skarżących, Sąd Apelacyjny we Wrocławiu dokonać musiał subsumcji ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych w stosunku do przesłanek określonych w art. 60 pkt 1 ustawy o NSA. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z treści zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności wydanych w jej toku decyzji administracyjnych, wynika jednoznacznie, że zabieg ten nie został przeprowadzony prawidłowo. Z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego nie wynika bowiem, żeby Sąd uwzględnił okoliczność wydania 22 listopada 2002 r. przez Prezydenta Wrocławia decyzji (nr GPiAB-SP/DS/3600/7331/D/02), na mocy której umorzone zostało postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej przez skarżących. Decyzja ta wydana została po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem 4 grudnia 2001 r., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 27 października 1999 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z 8 lipca 1999 r. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego wręcz odwrotnie stwierdzono, że „(…) po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego bynajmniej nie umorzono postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę”. Takie ustalenie faktyczne Sądu doprowadziło w konsekwencji do uznania, iż powództwo skarżących nie spełniało przesłanek określonych w art. 60 pkt 1 ustawy o NSA.

Z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika niewątpliwie, że uprzednie zastosowanie przepisów kwestionowanych w skardze konstytucyjnej stanowi warunek uznania ich za dozwolony przedmiot skargi. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano także wielokrotnie, iż ścisły związek skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony praw i wolności, ze sferą stosowania prawa nie oznacza bynajmniej, że to właśnie ta sfera jest przedmiotem kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Tym niemniej podkreślić należy, iż warunkiem poddania kwestionowanych unormowań kontroli w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną jest stwierdzenie, że to właśnie w ich treści normatywnej (a więc w sferze stanowienia prawa), nie zaś w wadliwym sposobie zastosowania tych przepisów tkwi bezpośrednia przyczyna niedozwolonej ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności skarżących. Analiza okoliczności sprawy skarżących, a także treści wydanego w niej orzeczenia sądowego musi prowadzić do wniosku, że na przeszkodzie realizacji ich prawa do odszkodowania stanęła w pierwszym rzędzie nie tyle wadliwa konstrukcja normatywna art. 60 pkt 1 ustawy o NSA, ile przede wszystkim zaistniałe uchybienie w procesie ustalania przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Pominięcie okoliczności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu musiało determinować dokonaną przez Sąd ocenę spełnienia przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, określonych w art. 60 pkt 1 ustawy o NSA. W tym też należy upatrywać pierwotnej i bezpośredniej przyczyny ograniczenia prawa skarżących, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Ta zaś okoliczność powoduje niemożność uznania, że w okolicznościach sprawy skarżących przyczyną zarzucanego naruszenia ich praw konstytucyjnych była wadliwa (niekonstytucyjna) regulacja ustawowa.

Biorąc powyższą okoliczność pod uwagę, stwierdzić trzeba, iż także w zakresie art. 60 pkt 1 ustawy o NSA skarga konstytucyjna nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.

3