163/10/A/2006

POSTANOWIENIE

z dnia 27 listopada 2006 r.

Sygn. akt K 44/05

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Bohdan Zdziennicki - przewodniczący

Jerzy Ciemniewski - sprawozdawca

Marian Grzybowski

Wiesław Johann

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2006 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

1) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 85 ze zm.),

2) art. 3 ust. 2a ustawy powołanej w punkcie 1, w części zawierającej zwrot: „datę postanowienia sądu o ogłoszeniu upadłości, dzień uprawomocnienia się orzeczenia sądowego wydanego w okolicznościach określonych w ust. 1 pkt 2-4”

- z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia wniosku.

UZASADNIENIE:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 85 ze zm.; dalej: ustawa z 1993 r.) oraz art. 3 ust. 2a tej ustawy, w części zawierającej zwrot: „datę postanowienia sądu o ogłoszeniu upadłości, dzień uprawomocnienia się orzeczenia sądowego wydanego w okolicznościach określonych w ust. 1 pkt 2-4”, z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zakwestionowany art. 3 ust. 1 ustawy z 1993 r. określa w jakich okolicznościach zachodzi niewypłacalność pracodawcy. Art. 3 ust. 2a ustawy z 1993 r. wskazuje dzień wystąpienia niewypłacalności. Regulacje te, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z 1993 r., stanowią punkt odniesienia przy ustalaniu okresu, za który mogą być wypłacone świadczenia z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: Fundusz).

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, konstrukcja zaspokajania roszczeń pracowniczych, wynikająca z art. 6 ust. 4 w związku z art. 3 ust. 1 i 2a ustawy z 1993 r., uzależnia ich byt od szybkości postępowania prowadzonego przed sądem upadłościowym.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, ustawodawca, przyznając obywatelom określone uprawnienia, nie może ich realizacji uzależniać od okoliczności, które są w realiach danej sprawy niemożliwe do spełnienia, bądź, których spełnienie jest nadmiernie utrudnione. Takie regulacje pozostają w sprzeczności z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, tworząc po stronie pracowników publiczne prawo majątkowe w postaci świadczeń z Funduszu, musi także zapewnić realne możliwości uzyskania zaspokojenia roszczeń przez osoby uprawnione. Prawo to jest samodzielnym prawem majątkowym stanowiącym surogat niezaspokojonych roszczeń pracowniczych i korzysta z ochrony przewidzianej w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Rzecznik Praw Obywatelskich, uzasadniając zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją odwołał się również do treści dyrektywy Rady nr 80/987/EWG w sprawie zbliżania ustawodawstw Państw Członkowskich dotyczących ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy. Stwierdził, że z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy wynika, iż nie wiąże ona pojęcia „niewypłacalność pracodawcy” z przesłanką w postaci wydania orzeczenia przez sąd, lecz z przesłanką polegającą na wszczęciu stosownego postępowania. Oceniając na tle tej dyrektywy rozwiązania zawarte w zakwestionowanych przepisach, wnioskodawca uznał, że są one mniej korzystne.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 24 stycznia 2006 r. wyraził pogląd, że zaskarżone przepisy są zgodne z powołanymi we wniosku przepisami Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, problem konstytucyjny wyraża się w tym, czy zawarta w zakwestionowanych przepisach definicja niewypłacalności pracodawcy - stanowiąca zasadniczą przesłankę uruchomienia systemu ochrony roszczeń pracowniczych przewidzianego przez prawo dla takiej sytuacji - spełnia wymogi konstytucyjne.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że celem ustawy z 1993 r. jest ochrona realnej wypłaty roszczeń pracowniczych przez stworzenie instytucji gwarancyjnej (Fundusz), przejmującej w określonym zakresie obowiązki pracodawcy. Ochrona ta uwarunkowana jest niewypłacalnością pracodawcy, której nie można utożsamiać z każdym zachowaniem pracodawcy, którego rezultatem jest niezaspokojenie roszczeń pracowniczych. Niewypłacalność pracodawcy zachodzi tylko w przypadkach określonych w ustawie, a swoboda ustawodawcy w kształtowaniu pojęcia „niewypłacalności pracodawcy”, ograniczona jest standardami unijnymi, wyznaczanymi przede wszystkim przez dyrektywę nr 2002/74/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 września 2002 r. zmieniającą dyrektywę Rady 80/987/EWG w sprawie zbliżania ustawodawstw Państw Członkowskich dotyczących ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy.

W ocenie Prokuratora Generalnego, nie można rozumieć dyrektywnego wymogu „wszczęcia postępowania przed sądem” w sposób dosłowny. Termin ten musi być odpowiednio przeniesiony na rozwiązania przyjęte w polskim prawie upadłościowym, gdyż chodzi o decyzję sądu, której następstwem jest rozpoczęcie postępowania upadłościowego w jego technicznoprawnym znaczeniu. W postępowaniu upadłościowym sąd nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania, a z pewnością nie można uznać, że złożenie wniosku (art. 3 prawa upadłościowego) jest równoznaczne z wszczęciem postępowania w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. a dyrektywy nr 80/987/EWG w nowym brzmieniu. Zdaniem Prokuratora Generalnego, całkowicie nieracjonalne byłoby przyjęcie, że samo złożenie wniosku jest wystarczające do uznania pracodawcy za niewypłacalnego.

Analiza przesłanek niewypłacalności pracodawcy wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy z 1993 r., w kontekście prawa upadłościowego, doprowadziła Prokuratora Generalnego do wniosku, że mieszczą się one w standardach unijnych, które zgodnie ze zmienioną dyrektywą nr 80/987/EWG wymagają ukształtowania pojęcia niewypłacalności w powiązaniu z przesłanką w postaci wydania orzeczenia sądu o wszczęciu postępowania (art. 2 ust. 1 lit. a dyrektywy), bądź „definitywnego stwierdzenia” niewystarczalności aktywów na pokrycie kosztów wszczęcia postępowania przed sądem (art. 2 ust. 1 lit. b dyrektywy).

W opinii Prokuratora Generalnego, pierwsza z wymienionych przesłanek, przeniesiona na grunt polskiego prawa upadłościowego, w sensie materialnym, odpowiada postanowieniu sądu o ogłoszeniu upadłości, wydanym na wniosek uprawnionego podmiotu. Data wydania postanowienia o ogłoszeniu upadłości (a nie data jego uprawomocnienia się) jest datą upadłości (art. 52 prawa upadłościowego). Z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości. Przyjęcie więc przez ustawodawcę, że w takim wypadku za dzień wystąpienia niewypłacalności pracodawcy uważa się datę postanowienia sądu o ogłoszeniu upadłości (art. 3 ust. 2a) jest, zdaniem Prokuratora Generalnego, racjonalne i w pełni gwarantuje osiągnięcie celu ustawy.

Również dyrektywa nr 2002/74/WE wymaga, żeby skutek w postaci uznania pracodawcy za niewypłacalnego z tego powodu, że aktywa przedsiębiorstwa nie wystarczają nawet na pokrycie kosztów postępowania przed sądem, następował po „definitywnym” stwierdzeniu tego faktu przez właściwą władzę, co w przeniesieniu na prawo polskie oznaczać musi prawomocność stosownych orzeczeń sądu, a więc i odpowiednie do tego ustalenie daty niewypłacalności pracodawcy w takich sytuacjach.

Wszystkie powyższe argumenty dowodzą, w ocenie Prokuratora Generalnego, że zakwestionowana definicja niewypłacalności pracodawcy pozostaje w zgodzie z dyrektywą nr 2002/74/WE. Zachowanie w tym zakresie standardów unijnych dowodzi również, że niezasadne są zarzuty naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) oraz ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), gdyż gwarancje ochronne zawarte w ustawie są ściśle związane z niewypłacalnością pracodawcy, a tę stwierdzić musi „właściwa władza”, we właściwej procedurze.

Prokurator Generalny nie podzielił przy tym poglądu wnioskodawcy, że byt prawa pracowników do zaspokojenia roszczeń z Funduszu zależny jest od szybkości postępowania prowadzonego przed sądem upadłościowym. Stwierdził, że prawo to pracownicy nabywają dopiero wówczas, gdy sąd wyda określonej treści postanowienie, a nie wówczas gdy pracodawca nie zaspokoił ich wymagalnych roszczeń, choćby nastąpiło to na skutek jego faktycznej niewypłacalności.

Prokurator Generalny zwrócił ponadto uwagę, że Fundusz jest funduszem celowym i środki finansowe, którymi dysponuje są ograniczone, co w sposób istotny wpływa na zakres prawa do świadczeń gwarantowanych przez ten Fundusz. Wnioskodawca kwestionując, w sposób wskazany we wniosku, definicję niewypłacalności pracodawcy, w istocie dąży do poszerzenia zakresu ochrony świadczeń pracowniczych przez ukształtowanie dodatkowej przesłanki w postaci faktycznego wstrzymania na stałe płatności świadczeń pracowniczych. Zarzut ten można odczytywać jako postulat pod adresem ustawodawcy. Brak takiej przesłanki nie dowodzi jednak niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów.

3. Marszałek Sejmu w piśmie z 24 maja 2006 r. przedstawił stanowisko Sejmu, wnosząc o stwierdzenie zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sejm nie zgodził się z twierdzeniem, że roszczenie o wypłatę z Funduszu zaległego wynagrodzenia jest podmiotowym prawem majątkowym, gdyż w omawianej sytuacji należy przeprowadzić rozróżnienie pomiędzy prawem podmiotowym (prawo do otrzymania wynagrodzenia) a możliwością dochodzenia tego prawa. Można przyjąć, że prawo podmiotowe to zespół uprawnień służących podmiotowi prawa, dzięki któremu podmiot prawa ma możliwość swobodnego podejmowania decyzji i domagania się od innych respektowania swojego prawa. Natomiast roszczenie jest sposobem dochodzenia (realizacji) prawa podmiotowego.

Zdaniem Sejmu, kwestionowana regulacja nie przekreśla prawa do otrzymania wynagrodzenia dla niektórych kategorii podmiotów, dlatego zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji jest nietrafny. Podobne stanowisko zajął Sejm odnośnie zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji, wskazując, że zakwestionowane przepisy nie wprowadzają żadnej kategoryzacji podmiotów, do których są adresowane. Wszystkie podmioty, które spełniają określone w przepisach warunki posiadają możliwość dochodzenia swojego wynagrodzenia z Funduszu.

W ocenie Sejmu, nie doszło również do naruszenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że Fundusz jest funduszem celowym, i dysponując ograniczonymi środkami finansowymi przejmuje odpowiedzialność za pracodawcę jedynie w ograniczonym zakresie. Celem ustawy z 1993 r. nie jest ochrona wszystkich niezaspokojonych praw pracowniczych lecz tylko tych, które nie zostały zaspokojone z powodu niewypłacalności pracodawcy i tylko w zakresie przewidzianym przez ustawę.

4. Pismem procesowym z 20 listopada 2006 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, cofnął wniosek.

Przedmiot wniosku RPO stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 85 ze zm.), która z dniem 1 października 2006 r. utraciła moc na podstawie art. 50 pkt 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. Nr 158, poz. 1121). Wnioskodawca zwrócił uwagę, że co prawda art. 46 ust. 1 nowej ustawy przewiduje, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, to jednak jednocześnie ustawa z 13 lipca 2006 r. zawiera przepisy przejściowe w istotny sposób wpływające na sytuację prawną osób będących adresatami kwestionowanych przepisów. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, osoby, na rzecz których wniosek został złożony, mają możliwość zaspokojenia swoich roszczeń na podstawie art. 43 nowej ustawy.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do cofnięcia wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. np. postanowienie TK z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 49/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 142). Cofnięcie wniosku przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega zatem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji oznacza konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Kierując się powyższymi ustaleniami, należy stwierdzić, że Rzecznik Praw Obywatelskich skutecznie cofnął wniosek, zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

5