114/8/A/2006

POSTANOWIENIE

z dnia 11 września 2006 r.

Sygn. akt K 36/05

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski - przewodniczący

Teresa Dębowska-Romanowska

Adam Jamróz - sprawozdawca

Jerzy Stępień

Mirosław Wyrzykowski,

po rozpoznaniu, w dniu 11 września 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

art. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781) w części zawierającej zwrot: „do dnia 30 czerwca 2005 r.” z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w sprawie na skutek cofnięcia wniosku.

Uzasadnienie:

I

1. Pismem z 31 sierpnia 2005 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781; dalej: ustawa nowelizująca) w części zawierającej wyrażenie: „do dnia 30 czerwca 2005 r.” z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, wynikającymi z art. 2 Konstytucji.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.) Agencja Nieruchomości Rolnych realizowała zadania wynikające z polityki państwa m.in. polegające na przyznawaniu stypendiów dzieciom byłych pracowników państwowych gospodarstw rolnych, uczącym się w szkołach ponadgimnazjalnych lub w szkołach wyższych. Przepis ten został uchylony art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 69 poz. 624). Równocześnie zgodnie z art. 8 ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie innych ustaw do dnia 31 grudnia 2004 r. Agencja przyznawała i wypłacała stypendia dzieciom byłych pracowników państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej uczącym się w szkołach ponadgimnazjalnych lub kształcącym się w szkołach wyższych. Przepisy ustawy z 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wprowadziły nowe zasady udzielania pomocy materialnej dla uczniów. Jednocześnie art. 6 tej ustawy stanowi, że dzieci byłych pracowników państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej uczące się w szkołach ponadgimnazjalnych, które w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 2005 r.) otrzymują stypendia przyznane przez Agencję Nieruchomości Rolnych, zachowują te stypendia do dnia 30 czerwca 2005 r. Stypendia te wypłaca Agencja Nieruchomości Rolnych.

Analiza postanowień Regulaminu przyznawania i realizacji stypendiów Agencji Nieruchomości Rolnych prowadzi do wniosku, że stypendia te były przyznawane do czasu ukończenia szkoły. Rodzice stypendysty byli informowani, że przy spełnieniu określonych regulaminem warunków świadczenie stypendialne będzie wypłacane do czasu ukończenia przez ich dziecko szkoły. Zdaniem Rzecznika, decyzja o przyznaniu stypendium kreowała po stronie świadczeniobiorcy określone prawa podmiotowe o charakterze majątkowym. Potwierdzeniem tego jest także treść zaskarżonego art. 6 ustawy nowelizującej, który, w odniesieniu do otrzymujących stypendia, „wygaszał” te uprawnienia, stanowiąc, że będą one wypłacane do 30 czerwca 2005 r.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, w zaskarżonej regulacji ustawodawca tylko w ograniczonym zakresie respektuje zasadę ochrony praw nabytych - zachował bowiem uprawnienie osób, którym przyznane zostały stypendia wyłącznie do dnia 30 czerwca 2005 r. (a nie do dnia ukończenia szkoły) - tym samym doszło do naruszenia praw podmiotowych nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia. Cofając prawa nabyte, ustawodawca obowiązany jest respektować szereg zasad. Ograniczenia dotyczące sfery praw nabytych powinny znajdować uzasadnienie w innych chronionych konstytucyjnie wartościach. W rozważanym przypadku nie można dopatrzyć się takich przyczyn czerpiących legitymację z konstytucyjnej aksjologii. Nie może za taką wartość konstytucyjną być uznana próba kompleksowej regulacji uczniowskiego systemu stypendialnego. Zachowanie dotychczas przyznanych stypendiów do czasu ukończenia szkół przez uczniów, którzy je uzyskali, nie stałoby bowiem na przeszkodzie realizacji tego zamierzenia - ustawodawca w art. 90d ust. 12 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zastrzegł, że stypendium szkolne, przewidziane ustawą o systemie oświaty, nie przysługuje uczniowi, który otrzymuje inne stypendium o charakterze socjalnym ze środków publicznych. W art. 90d ust. 13 ustawodawca przewidział natomiast, że dopuszczalne jest uzyskiwanie stypendium szkolnego oraz innego stypendium o charakterze socjalnym ze środków publicznych, jednakże ich łączna wysokość nie może przekroczyć górnej kwoty stypendium szkolnego. Nie istniałoby więc ryzyko otrzymywania przez uczniów kilku świadczeń socjalnych finansowanych ze środków publicznych. W związku z powyższym zaskarżona regulacja, w części zawierającej wyrażenie: „do dnia 30 czerwca 2005 r.”, jest niezgodna z zasadą ochrony praw nabytych wynikającą z art. 2 Konstytucji. Ustawodawca naruszył również zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa nakazującą poszanowanie już zawiązanych, istniejących stosunków prawnych. Zarówno rodzice jak i dzieci byli informowani, że, o ile nie zajdą żadne przewidziane Regulaminem okoliczności uzasadniające zaprzestanie wypłacania stypendiów, stypendia będą wypłacane do czasu ukończenia szkoły. Umożliwiło to planowanie wydatków edukacyjnych tych rodzin z uwzględnieniem tego istotnego źródła finansowania.

2. Pismem z 24 maja 2006 r. stanowisko w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przedstawił Marszałek Sejmu. Podzielił on twierdzenie zawarte we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, że art. 6 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w części zawierającej wyrażenie: „do dnia 30 czerwca 2005 r.” jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Marszałek zwrócił uwagę, że celem wprowadzenia zaskarżoną ustawą jednolitego modelu pomocy materialnej dla uczniów było niwelowanie różnic występujących w dostępie różnych grup uczniów do pomocy materialnej. Nowa regulacja powinna jednak respektować prawa nabyte i sankcjonować podjęte wcześniej decyzje Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa o przyznaniu stypendium, tym bardziej że art. 3 ust. 2 tej samej ustawy w pełni respektuje zasadę ochrony praw nabytych w odniesieniu do uczniów otrzymujących pomoc materialną od innych podmiotów niż wspomniana Agencja. Dlatego też zaskarżony przepis, w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę ochrony zaufania do państwa i prawa.

3. Pismem z 23 czerwca 2006 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł o stwierdzenie, że art. 6 ustawy z 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w części zawierającej wyrażenie - „do dnia 30 czerwca 2005 r.” - jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Prokurator przedstawił przepisy związane z przyznawaniem i wypłacaniem stypendiów dzieciom byłych pracowników PGR oraz ich kolejne nowelizacje. Wskazał, że art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który stanowił podstawę prawną przyznawania stypendiów, nie miał charakteru przepisu upoważniającego do wydania aktu podustawowego powszechnie obowiązującego. Przewidywał on jedynie możliwość realizacji przez Agencję zadania wynikającego z polityki państwa, jakim było udzielanie pomocy byłym pracownikom PGR, w postaci stypendiów dla dzieci kształcących się w szkołach ponadgimnazjalnych i wyższych. Tym samym, normy zawartej w tym przepisie nie można traktować jako źródła prawa podmiotowego. Jej adresatem nie są dzieci byłych pracowników PGR, ale Agencja. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy do żądania konkretnego świadczenia przez te osoby. W omawianej sprawie mamy do czynienia z prawem nabytym in concreto - indywidualny akt prawny, nazwany w Regulaminie Agencji „decyzją”, ostatecznie ustalał okres, na który stypendium przyznano, jego wysokość i sposób wypłacania. Prokurator zwraca uwagę, że Agencja, informując o przyznaniu stypendium do czasu ukończenia nauki w szkole ponadgimnazjalnej, zastrzegała, że wysokość stypendium może ulec zmianie na podstawie decyzji Prezesa Agencji. Zatem oczekiwanie osób otrzymujących stypendia co do niezmienności wysokości wypłacanego stypendium mogło odnosić się wyłącznie do danego roku szkolnego. Ustawodawca, dokonując zmian w omawianych przepisach, tylko w takim (rocznym) zakresie czasowym obowiązany był kierować się zasadą ochrony praw nabytych. Zasadę tę zrealizował, gdyż mimo włączenia dotychczasowych stypendystów Agencji do nowego systemu pomocy materialnej z dniem 1 stycznia 2005 r. zapewnione zostało wypłacanie przyznanych wcześniej stypendiów do 30 czerwca 2005 r.

Zmiany zostały wprowadzone w okresie umożliwiającym przystosowanie się do zmieniającej się sytuacji. Zapowiedzią zmian było bowiem uchylenie z dniem 5 maja 2004 r. art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i utrzymanie dotychczasowego systemu stypendiów wypłacanych przez Agencję tylko na okres przejściowy do końca 2004 r. Przyjętej regulacji tym bardziej nie można uznać za naruszającą prawa stypendystów, że nie nastąpiło zniesienie prawa do stypendialnej pomocy finansowej, lecz ustanowienie nowego ogólnego systemu. Wprawdzie istotnej, niekorzystnej zmianie uległa wysokość wypłacanego stypendium, jednak - jak wskazano wyżej - wysokość stypendiów wypłacanych przez Agencję też mogła ulegać zmianie na mocy decyzji Prezesa Agencji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasadą ochrony praw nabytych chronione są wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Osoby uprawnione do otrzymywania stypendiów od Agencji nie mogły zakładać, że zasady tej pomocy nie ulegną zmianie aż do ukończenia przez stypendystę szkoły. Usprawiedliwione oczekiwania co do stabilności tego prawa znajdowały swoje uzasadnienie w odniesieniu do danego roku szkolnego, którą to stabilność zapewnił zaskarżony przepis.

Prokurator zaznaczył, że nie ma konstytucyjnych przeszkód, aby w ramach realizacji powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, o którym mowa w art. 70 ust. 4 Konstytucji, poprzez uprzywilejowanie wyrównawcze, stworzyć dzieciom, których rodzice znajdują się w trudnej sytuacji materialnej z powodu likwidacji PGR, korzystniejsze od ogólnych warunki pomocy stypendialnej. Uczniowie i studenci z rodzin byłych pracowników PGR objęci są takimi formami dodatkowej pomocy w ramach działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (por. rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006; Dz. U. Nr 166, poz. 1745).

W związku z powyższym zaskarżona regulacja nie narusza art. 2 Konstytucji i wynikającej z niego zasady ochrony praw nabytych.

4. Pismem z 6 lipca 2006 r. Prezes Rady Ministrów przedstawił stanowisko w kwestii nakładów finansowych, które wiązałyby się z orzeczeniem stwierdzającym niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu. Prezes Rady Ministrów wskazał, że 28 marca 2006 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę w sprawie Rządowego programu wyrównywania szans edukacyjnych uczniów pochodzących z rodzin byłych pracowników państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej na lata 2006-2008, który stanowi część Narodowego Programu Stypendialnego. Program ten nawiązuje do programu stypendialnego realizowanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych na podstawie przepisów ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Mogą z niego skorzystać uczniowie pochodzący z rodzin byłych pracowników PGR, którzy od września 2005 r. kontynuują naukę w szkołach ponadgimnazjalnych umożliwiających uzyskanie świadectwa dojrzałości, a wcześniej otrzymali stypendia Agencji. Program ma być finansowany ze środków rezerwy celowej budżetu państwa, a koszt jego realizacji w okresie trzyletnim szacowany jest na 121,4 mln zł. W świetle powyższego, zdaniem Prezesa Rady Ministrów, wyrok Trybunału stwierdzający niekonstytucyjność art. 6 ustawy nowelizującej nie wywoła skutków wiążących się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 43 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).

5. 19 lipca 2006 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich z 17 lipca 2006 r., w którym Rzecznik cofnął wniosek i wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Rzecznik odniósł się do pisma Trybunału, o zajęcie stanowiska w sprawie w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy uczniom pochodzącym z rodzin byłych pracowników państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej (Dz. U. Nr 73, poz. 502; dalej: rozporządzenie). Stwierdził, że wraz z wejściem w życie rozporządzenia zmianie uległa sytuacja prawna osób, których praw dotyczył zaskarżony we wniosku przepis. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia, „uczniom pochodzącym z rodzin byłych pracowników państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, uczącym się w szkołach ponadgimnazjalnych umożliwiających uzyskanie świadectwa dojrzałości, którym do dnia 31 grudnia 2004 r. przyznano stypendia Agencji Nieruchomości Rolnych na co najmniej 2005 r., przysługuje pomoc w formie stypendium”. Rozporządzenie niweluje też negatywne skutki związane z niepobieraniem przez uczniów stypendium w okresie pomiędzy wejściem w życie zaskarżonego art. 6 ustawy nowelizującej a wejściem w życie rozporządzenia. Wobec powyższego, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, stan prawny powstały po wejściu w życie przepisów rozporządzenia uzasadnia cofnięcie wniosku i w konsekwencji umorzenie postępowania w sprawie.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do cofnięcia wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. postanowienia TK: z 4 marca 1999 r., sygn. SK 16/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 26, z 8 marca 2000 r., sygn. K 32/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 64, z 13 września 2000 r., sygn. K 24/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 192 oraz z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 49/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 142). Cofnięcie wniosku przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega zatem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji oznacza konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Kierując się powyższymi ustaleniami, należy stwierdzić, że Rzecznik Praw Obywatelskich skutecznie cofnął wniosek, zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

5