90/7/A/2006

POSTANOWIENIE

z dnia 18 lipca 2006 r.

Sygn. akt K 34/05

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Zdyb - przewodniczący

Jerzy Ciemniewski - sprawozdawca

Teresa Dębowska-Romanowska

Marian Grzybowski

Bohdan Zdziennicki,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2006 r., wniosku Rady Miejskiej w Kluczborku o zbadanie zgodności:

art. 7 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781) w zakresie, w jakim ustala dzień 1 stycznia 2005 r. jako datę wejścia w życie przepisów art. 90f, art. 90m, art. 90o ust. 4-6, art. 90p ust. 1 oraz art. 90s ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), z art. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na zbędność orzekania.

UZASADNIENIE:

I

1. Na podstawie uchwały nr XXXVII/416/05 z 27 kwietnia 2005 r. Rada Miejska w Kluczborku wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że art. 7 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781; dalej: ustawa nowelizująca) w zakresie, w jakim ustala dzień 1 stycznia 2005 r. jako datę wejścia w życie przepisów art. 90f, art. 90m, art. 90o ust. 4-6, art. 90p ust. 1 oraz art. 90s ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Wskazane przez wnioskodawcę przepisy ustawy o systemie oświaty określają warunki przyznawania pomocy materialnej dla uczniów. Ustawa nowelizująca ogłoszona została w Dzienniku Ustaw z 29 grudnia 2004 r. i weszła w życie, zgodnie z art. 7 tej ustawy, 1 stycznia 2005 r.

Zdaniem Rady Miejskiej w Kluczborku, dwudniowy odstęp dzielący datę promulgacji ustawy od daty wejścia jej w życie uniemożliwił organom gminy należyte wykonanie ustawy w początkowym okresie jej obowiązywania. Gmina Kluczbork, podobnie jak pozostałe gminy w kraju, zmuszona była ponieść negatywne skutki wdrażania systemu pomocy materialnej dla uczniów w pierwszych miesiącach 2005 r., a przede wszystkim pokryć wydatki związane z bieżącą realizacją zadań nałożonych ustawą przed uzyskaniem dotacji celowej i w tym celu zaangażować środki przeznaczone w budżecie gminy na inne cele.

Wnioskodawca podnosi, że przepisy wykonawcze do ustawy nowelizującej weszły w życie dopiero w marcu 2005 r., przez co ucierpiał prestiż, jak i pozycja ustrojowa samorządu terytorialnego.

Zdaniem Rady Miejskiej w Kluczborku, prawidłowa realizacja nowych zadań mogła być zapewniona jedynie pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej vacatio legis. Nie doszłoby wówczas do zagrożenia dyscypliny budżetowej w jednostkach samorządu terytorialnego, a adresaci pomocy materialnej mieliby zapewnioną lepszą informację o warunkach i zasadach przyznawania świadczeń. Brak właściwej vacatio legis podważa zaufanie obywateli do Państwa i jest sprzeczne z zasadami przyzwoitej legislacji, będącej fundamentem demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Z tego względu Rada Miejska w Kluczborku uznaje brak odpowiedniej vacatio legis za pierwszoplanową przyczynę niekonstytucyjności kwestionowanej ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że zarzut obrazy art. 2 Konstytucji obejmuje „w sposób naturalny także przepisy art. 165-169 ustawy zasadniczej, które w równie poważnym stopniu zostały naruszone”.

Wniosek Rady Miejskiej w Kluczborku poparło, w drodze stosownych uchwał, 78 rad gmin Opolszczyzny i innych województw.

2. Prokurator Generalny w stanowisku z 27 czerwca 2006 r. wyraził pogląd, że postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), z powodu zbędności wyrokowania.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że zagadnieniem konstytucyjności art. 7 ustawy nowelizującej zajmował się Trybunał Konstytucyjny podczas wstępnego rozpoznania wniosku Rady Miasta Inowrocławia. Postanowieniem z 21 czerwca 2005 r., sygn. Tw 9/05 (OTK ZU nr 4/B/2005, poz. 156), Trybunał odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu, m.in., w zakresie badania zgodności art. 7 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji.

Odwołując się do zawartych w uzasadnieniu postanowienia z 21 czerwca 2005 r. poglądów Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą podobne okoliczności. Stwierdzenie, że art. 7 ustawy nowelizującej, w części dotyczącej wprowadzenia w życie art. 90f, art. 90m, art. 90o ust. 4-6, art. 90p ust. 1 oraz art. 90s ust. 1 ustawy o systemie oświaty, narusza zasadę dochowania odpowiedniej vacatio legis (art. 2 Konstytucji) spowodowałoby, że zaskarżony przepis utraciłby, we wskazanej części, moc obowiązującą. Zastosowanie zaś ogólnej zasady wejścia w życie tych przepisów, tj. po upływie 14 dni od ogłoszenia ustawy zmieniającej, nie miałoby znaczenia dla podnoszonego przez wnioskodawcę zarzutu. Tym samym, należało uznać oczywistą jego bezzasadność.

Niezależnie od tego, poddawanie w niniejszej sprawie konstytucyjnej kontroli art. 7 ustawy nowelizującej w kontekście art. 2 Konstytucji byłoby, w ocenie Prokuratora Generalnego, odstąpieniem od poglądu Trybunału, przedstawionego w powołanym postanowieniu o sygn. Tw 9/05.

Jak zaznaczył Prokurator Generalny, uchwalenie ustawy nowelizującej nie mogło być dla gmin zaskoczeniem, gdyż rozpatrywanie ustaw, których przyjęcie może powodować zmiany w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, obejmuje obowiązek zasięgnięcia opinii organizacji samorządowych, tworzących stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, a organizacje samorządowe mają prawo do przedstawienia swoich opinii o projektach ustaw.

3. Marszałek Sejmu w piśmie z 27 czerwca 2006 r. przedstawił wyjaśnienia w sprawie wniosku Rady Miejskiej w Kluczborku, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie, że art. 7 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 Konstytucji.

Marszałek Sejmu podkreślił, że ustanowienie terminu wejścia w życie ustawy nowelizującej na dzień 1 stycznia 2005 r. podyktowane było utratą, z dniem 31 grudnia 2004 r., mocy obowiązującej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1993 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości pomocy materialnej dla uczniów (Dz. U. Nr 74, poz. 350 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1993 r.).

Marszałek Sejmu, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że argument ważnego interesu publicznego może - wyjątkowo - uzasadnić ograniczenie lub nawet rezygnację z ustanowienia vacatio legis.

Marszałek Sejmu podkreślił, że świadczenia dla uczących się dzieci i młodzieży stanowią istotną formę pomocy materialnej dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Udzielanie tych świadczeń ma na celu wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów, słuchaczy i wychowanków, poprawę dostępności kształcenia na wyższych poziomach edukacji dla dzieci i młodzieży z uboższych środowisk oraz umożliwienie upowszechniania wykształcenia średniego. Uchwalenie ustawy było wykonaniem nałożonego na władze publiczne obowiązku zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Zgodnie z art. 74 ust. 4 Konstytucji, władze publiczne tworzą i wspierają w tym celu systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów, a warunki tej pomocy winny być określone w ustawie. Z tego względu, zdaniem Sejmu, w tym konkretnym przypadku należy uznać, że ograniczenie okresu vacatio legis jest uzasadnione. Dla zapewnienia dalszej pomocy materialnej dla uczniów niezbędne było, w związku z utratą mocy obowiązującej rozporządzenia z 1993 r., określenie wejścia w życie ustawy na dzień 1 stycznia 2005 r.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wniosek Rady Miejskiej w Kluczborku dotyczy zbadania zgodności art. 7 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie zmiany ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781; dalej: ustawa nowelizująca) z art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca postawił zarzut niedochowania odpowiedniej vacatio legis przy wprowadzaniu do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) art. 90f, art. 90m, art. 90o ust. 4-6, art. 90p ust. 1 oraz art. 90s ust. 1.

Na podstawie powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty nałożono na organy samorządu gminnego nowe zadania w zakresie przyznawania pomocy materialnej dla uczniów, a w szczególności: na organy stanowiące gmin - obowiązek uchwalenia regulaminu udzielania uczniom zamieszkałym na terenie gminy pomocy materialnej o charakterze socjalnym (art. 90f), na organy wykonawcze gmin - obowiązek przyznawania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów (art. 90m ), orzekanie o wstrzymaniu albo cofnięciu przyznanej pomocy (art. 90o ust. 4-6) oraz finansowania stypendiów za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe (art. 90s ust. 1). Wnioskodawca uznał brak odpowiedniej vacatio legis za pierwszoplanową przyczynę niekonstytucyjności kwestionowanej nowelizacji ustawy o systemie oświaty.

Sposób sformułowania zarzutu we wniosku Rady Miejskiej w Kluczborku, uzasadnia, zdaniem Prokuratora Generalnego, umorzenie postępowania w sprawie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), z powodu zbędności wyrokowania.

2. Na wstępie należy zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, że sposób sformułowania zarzutu przez Radę Miejską w Kluczborku jest podobny do treści zarzutów sformułowanych we wniosku Rady Miasta Inowrocławia, który był przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. Tw 9/05.

Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając wniosek Rady Miasta Inowrocławia, w uzasadnieniu postanowienia z 21 czerwca 2005 r. przypomniał, że „stwierdzona, na podstawie art. 2 Konstytucji, wadliwość przepisu końcowego pozbawia ustawę możliwości uzyskania mocy obowiązującej (w kontroli prewencyjnej) lub prowadzi do uchylenia takiego przepisu ze skutkiem dla całej ustawy (w kontroli represyjnej)” (OTK ZU nr 4/B/2005, poz. 156). Jednocześnie, Trybunał Konstytucyjny odwołał się do wyroku z 3 października 2001 r., sygn. K 27/01, w którym określono skutek wyeliminowania przepisu końcowego z tekstu ustawy. Trybunał wyraził pogląd, że „automatycznie wchodzi w grę (...) art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze (...) ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, stanowiący, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłoszone w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia” (OTK ZU nr 7/2001, poz. 209).

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny, odmawiając nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Inowrocławia w zakresie kontroli art. 7 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji, stwierdził, że zastosowanie wyżej opisanej reguły wobec tego przepisu wraz z rozstrzygnięciem, iż w jego miejsce wchodzi przepis wprowadzający czternastodniową vacatio legis, prowadziłoby do uznania, że zarzuty sformułowane przez wnioskodawcę wobec art. 7 (...) ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty cechuje oczywista bezzasadność (sygn. Tw 9/05).

3. Analiza zarzutu przedstawionego we wniosku Rady Miejskiej w Kluczborku pozwala zaakceptować stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w sprawie o sygn. Tw 9/05 także na tle niniejszego postępowania.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wniosek Rady Miejskiej w Kluczborku został skierowany do Trybunału Konstytucyjnego już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 3361/IV) podnoszono, że wpływ na termin wprowadzenia nowej regulacji w życie ma wyrok z 26 kwietnia 2004 r., w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie, z dniem 31 grudnia 2004 r., mocy obowiązującej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1993 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości pomocy materialnej dla uczniów (Dz. U. Nr 74, poz. 350 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny uznał, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie blankietowego upoważnienia ustawowego i samodzielnie uregulowało materię zastrzeżoną dla ustawy (sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32).

Ustalenie właściwej vacatio legis przy uwzględnieniu charakteru ustawy oraz warunków społecznych i gospodarczych, w jakich ma ona funkcjonować jest kompetencją Sejmu. Jak poinformował w pisemnym stanowisku Marszałek Sejmu, projekt ustawy nowelizującej wpłynął do Sejmu 12 października 2004 r., a pierwsze czytanie odbyło się 16 listopada 2004 r.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że „odpowiedniość” vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania swoimi sprawami po ogłoszeniu nowych przepisów, w sposób uwzględniający ich treść. Wymóg zachowania odpowiedniej vacatio legis należy bowiem odnosić nie do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, ale do możliwości zapoznania się przezeń z nowym przepisem oraz możliwości adaptacji do nowej regulacji prawnej, której okres może być różny. Ocena zaś, czy w konkretnym przypadku długość przewidzianej vacatio legis jest odpowiednia zależy od szeregu okoliczności, zwłaszcza zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym także od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych (zob. wyrok TK z 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01 i powołane tam orzeczenia, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23).

Jak zwrócił uwagę Prokurator Generalny, wprawdzie ustawa nowelizująca przyznawała uczniom pomoc stypendialną od 1 stycznia 2005 r., jednakże zakładała, że realizacja tego uprawnienia będzie odsunięta w czasie. Wskazuje na to treść art. 3 ustawy nowelizującej, według którego wnioski o przyznanie pomocy materialnej mogą być składane do 31 stycznia 2005 r., a regulamin jej udzielania powinien być przez gminy uchwalony w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ponadto, chociaż Rada Miejska w Kluczborku zasadnie podnosi, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie terminów przekazywania dotacji celowej gminom na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz sposobu ustalania wysokości tej dotacji (Dz. U. Nr 36, poz. 319) ukazało się dopiero 2 marca 2005 r., jednakże zgodnie z § 3 tego rozporządzenia „W roku 2005 pierwsza transza obejmować będzie dotację za miesiące styczeń, luty, marzec i zostanie przekazana nie później niż do dnia 31 marca 2005 r.”. Zatem opóźnienie w wydaniu rozporządzenia nie wywołało niekorzystnych następstw dla gmin w postaci uszczerbku majątkowego, a jedynie pewną dolegliwość organizacyjną związaną, m.in. z uchwaleniem regulaminu w okresie od 2 marca do 31 marca 2005 r., tj. w ciągu 29 dni.

Na tle rozpatrywanej sprawy nie bez znaczenia pozostaje fakt, że kwestionowany termin wejścia w życie ustawy nowelizującej minął 1 stycznia 2005 r. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2003 r., w praktyce oznacza to, że wielu spośród adresatów nowo wprowadzonych norm prawnych zastosowało się do nich, czasem kosztem wzmożonego wysiłku, nakładu środków finansowych, itd. Działająca wstecz decyzja przekreślająca wejście w życie aktu prawnego, który zaczął już obowiązywać, mogłaby zostać przez nich oceniona jako naruszająca ich zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Okazałoby się bowiem, że posłuszeństwo ustawie i staranność w dostosowywaniu swej działalności do wymagań prawnych nie popłaca; w lepszej sytuacji znaleźliby się ci adresaci normy, którzy ją zlekceważyli. Świadomość wskazanych następstw ewentualnego uznania, już po wejściu w życie ustawy, że przewidziany przez nią okres vacatio legis był zbyt krótki, nakazuje zachowanie szczególnej ostrożności przy dokonywaniu oceny konstytucyjności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania (sygn. K 55/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 75).

Trybunał Konstytucyjny, podzielając stanowisko zajęte w postanowieniu z 21 czerwca 2001 r., pomija ocenę wskazanych przepisów ustawy o systemie oświaty w kontekście powołanych w uzasadnieniu wniosku art. 165-169 Konstytucji, gdyż poza ogólnym stwierdzeniem, że „zarzut obrazy art. 2 Konstytucji obejmuje w sposób naturalny także przepisy art. 165-169 ustawy zasadniczej, które w równie poważnym stopniu zostały naruszone”, wnioskodawca nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie tego stanowiska. Na marginesie należy wspomnieć, że postanowieniem z 21 czerwca 2005 r. nie nadano biegu wnioskowi Rady Miasta Inowrocławia tylko w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 3 ust. 2, art. 5 i art. 7 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji. W pozostałej części tj. w zakresie badania zgodności art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji oraz art. 90r ust. 1 tej ustawy z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji toczy się postępowanie pod sygn. K 35/05, które obejmuje także wniosek Rady Gminy Michałowie (sygn. K 2/06) o zbadanie zgodności art. 90p ust. 1 i 2 pkt 1, art. 90r ust. 1 i art. 90s ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Mając na względzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. Tw 9/05 oraz przedstawione wyżej ustalenia, Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) ze względu na zbędność orzekania.

6