33/1/B/2007

POSTANOWIENIE

z dnia 6 lipca 2006 r.

Sygn. akt Ts 20/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Grzegorza Rutkowskiego w sprawie zgodności:

art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) z art. 2, art. 5, art. 32, art. 31 ust. 3 oraz art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE:

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 12 stycznia 2006 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) z art. 2, art. 5, art. 32, art. 31 ust. 3 oraz art. 63 Konstytucji.

Decyzją z 17 września 2002 r. Starosta Szczecinecki po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z 16 września 2002 r. (Nr AB. 7351-7-316/02) odmówił uchylenia decyzji Starostwa Powiatowego w Szczecinku z 19 kwietnia 200 r. (nr AB.7351-7-177/00), stwierdzając, iż skarżący w chwili wydawania decyzji nie był stroną postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Wojewoda Zachodniopomorski w Szczecinie decyzją z 25 listopada 2002 r.(Nr K-RR.I.ZK-7111/78-1/2002). Wniesioną na powyższą decyzję skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wyrokiem z 20 października 2004 r. (sygn. akt SA/Sz 2952/02). Skargę kasacyjną wniesioną od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 7 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 75/05). W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć organy sądowe podtrzymały wyrażone w zaskarżonych decyzjach stanowisko, zgodnie z którym skarżący nie był stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ nie posiadał interesu prawnego.

Zaskarżonemu przepisowi skarżący zarzuca naruszenie wynikającego z art. 63 Konstytucji prawa składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej. W uzasadnieniu zarzutu skarżący wykazuje, iż żaden przepis Konstytucji nie uzależnia rozpoznania sprawy danego obywatela przez organ administracji publicznej lub przez sąd od posiadania przez tego obywatela interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W Konstytucji natomiast znajduje się gwarancja, „iż każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi - także w interesie własnym, do organów władzy publicznej, nie ograniczając w/w interesu własnego tylko do interesu prawnego”. Zdaniem skarżącego składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym ze względu na własny interes wnioskodawcy nie ma on - według Konstytucji - obowiązku wykazywania interesu prawnego. Z tego względu art. 28 zaskarżonej ustawy wprowadzający taki wymóg jest sprzeczny z Konstytucją.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazuje także na sprzeczność zaskarżonego przepisu z art. 2, 5, 32 oraz art. 31 ust. 3. Uzasadniając naruszenie zasady równości skarżący ogranicza się tylko do stwierdzenia, iż trudno jest oddzielić interes prawny od faktycznego, przy czym czasami interes faktyczny może być ważniejszy od interesu prawnego. W końcowej części uzasadnienia skarżący wskazał na niejednolite stosowanie w orzecznictwie organów administracyjnych i sądowych pojęcia interesu prawnego.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2006 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej poprzez m.in. wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone przez zakwestionowany w skardze przepis.

W piśmie procesowym z 22 marca 2006 r. skarżący ponownie wskazał na naruszenie prawa do złożenia we własnym interesie wniosku i skargi do organu administracji publicznej, które upatruje w odmowie przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na rozbudowę pawilonu bezpośrednio sąsiadującego z jego pawilonem. Ponadto skarżący wskazuje na naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, do której doszło w momencie odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym pomimo wykazania przez niego, iż sporna rozbudowa bezpośrednio narusza jego uzasadnione interesy. Ponadto skarżący wskazuje, iż organy administracyjne odmawiając mu prawa strony powoływały się „na rzekome nie posiadanie przez skarżącego tytuły prawnego do jego pawilonu, choć identyczny tytuł prawny posiada i w takiej samej sytuacji prawnej znajdowała się osoba rozbudowująca sąsiedni pawilon”. Z takim zachowaniem organów wiąże skarżący naruszenie zarówno zasady sprawiedliwości społecznej, jak i zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna stanowi sformalizowany środek ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, którego wniesienie poprzedzone być winno spełnieniem szeregu przesłanek, stanowiących warunek sine qua non przekazania go do merytorycznego rozpoznania, a wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Podstawową przesłanką dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wskazanie wolności lub prawa rangi konstytucyjnej, o charakterze podmiotowym do którego naruszenia doszło poprzez wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w oparciu o kwestionowany przepis oraz określenie sposobu tego naruszenia. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym to skarżący winien wskazać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób - jego zdaniem - zostały naruszone przez unormowania uznane za przedmiot skargi konstytucyjnej. Także obowiązek uprawdopodobnienia zarzutów formułowanych w skardze konstytucyjnej wobec kwestionowanych przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego spoczywa na skarżącym. W przypadku, w którym zarzuty te okażą się oczywiście bezzasadne Trybunał Konstytucyjny działając na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK odmawia nadania skardze dalszego biegu.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przedstawiony w skardze zarzut naruszenia przez zaskarżony przepis prawa do złożenia we własnym interesie wniosku i skargi do organu administracji publicznej wiązany z faktem odmowy uznania skarżącego za stronę w postępowaniu administracyjnym ze względu na brak interesu prawnego uznać należy za oczywiście bezzasadny. Argumentacja zawarta w skardze wskazuje, iż sprzeczności zaskarżonego przepisu z art. 63 Konstytucji skarżący upatruje w zawartym w tym przepisie wymogu wykazania prawnego interesu dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Tak sformułowany zarzut, łączący de facto naruszenie art. 63 Konstytucji z nie przyznaniem skarżącemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym, zakłada, iż wskazany przepis Konstytucji konstytuuje prawo do bycia stroną w tym postępowaniu. Tymczasem art. 63 Konstytucji statuuje prawo podmiotowe, którego przedmiotem jest możliwość wystąpienia do organów władzy publicznej także w sprawie, co do której ustawodawca nie przewidział, iż właściwa dla jej rozpatrzenia jest droga sądowa czy droga (sensu stricte) postępowania administracyjnego. Realizację tego prawa mają zapewnić regulacje Działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, zatytułowanego „Skargi i wnioski”. Regulacje te nie stanowią jednak przedmiotu skargi konstytucyjnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, iż art. 63 Konstytucji w jakikolwiek sposób determinuje zakres osób, którym musi zostać przyznany status strony w postępowaniu administracyjnym. Trudno jest także wskazać jakikolwiek inny przepis ustawy zasadniczej, który by takie prawo o charakterze proceduralnym formułował. Nieprzyznanie zatem tego statusu w konkretnej sprawie prowadzić może co najwyżej do naruszenia prawa podmiotowego wyznaczanego przez przedmiot sprawy rozpatrywanej w trybie postępowania administracyjnego, np. prawa własności. Reasumując przyjąć należy, iż zarzut sprzeczności zaskarżonego przepisu z art. 63 Konstytucji uznać należy za oczywiście bezzasadny, co tym samym wyklucza przekazanie skargi do merytorycznego rozpoznania.

Skarżący uprawnienia do wniesienia skargi konstytucyjnej upatruje także w naruszeniu zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji. Dopuszczalność powoływania się na powyższy przepis Konstytucji, jako na źródło konstytucyjnych praw lub wolności, których naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W postanowieniu z 24 października 2001 r. (sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości stanowi samodzielnie jedynie zasadę ogólną, mającą charakter niejako prawa „drugiego stopnia”, tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich - „samoistnie”. Teza ta znajduje swoje uzasadnienie w specyfice przyjmowanego na gruncie Konstytucji rozumienia „równości”, która nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, ale „funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona być musi do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup)”. W związku z powyższym dopuszczalność powołania się w skardze konstytucyjnej na naruszenie zasady równości winna zostać ograniczona wyłącznie do przypadków, w których zostanie wskazane konkretne podmiotowe prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ani w skardze konstytucyjnej, ani w piśmie procesowym nadesłanym w celu uzupełnienia braków skargi tego rodzaju doprecyzowanie nie nastąpiło. Skarżący nie wskazał żadnej konkretnej wolności lub prawa konstytucyjnego o charakterze podmiotowym, w zakresie których doszło do naruszenia zasady równości. Taka konstatacja czyni tym samym zbytecznym ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia zasady równości zawartego we wniesionej skardze konstytucyjnej.

Ustosunkowując się do argumentacji zawartej we wniesionej skardze a mającej wykazać naruszenie innych przepisów Konstytucji nie statuujących żadnych konstytucyjnych wolności lub praw o charakterze podmiotowym nie sposób nie zauważyć, iż odwołano się w niej bezpośrednio do postępowania organów władzy publicznej, czy to w kontekście sprawy skarżącego, czy też wykazując in genere dowolność w podejmowanych przez nie rozstrzygnięciach. Rozpoznanie tak sformułowanych zarzutów, które dotyczą płaszczyzny stosowania prawa, wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w sentencji.

4