76/2/B/2007

POSTANOWIENIE

z dnia 7 grudnia 2005 r.

Sygn. akt Ts 44/05

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jerzy Stępień,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Fundacji Rozwoju Rynku i Własności w Warszawie oraz Władysława Madeja, w sprawie zgodności:

1) art. 1, art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 1991 r. Nr 4, poz. 203, ze zm.);

2) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) w związku z uchwałą Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M. P. Nr 30, poz. 235);

3) art. 27 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279, ze zm.)

z art. 2, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1 i 2, art. 12, art. 20, art. 21, art. 30, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 46, art. 58, art. 64, art. 77 ust. 2, art. 78, art. 83, art. 87, art. 91 ust. 2 i 3, art. 95 ust. 1, art. 173, art. 176 ust. 1, art. 184 i art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 16 marca 2005 r. wskazani w niej jako skarżący - Fundacja Rozwoju Rynku i Własności w Warszawie (dalej: Fundacja) oraz Władysław Madej (dalej: skarżący) - zakwestionowali zgodność z Konstytucją następujących przepisów:

1) ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach;

2) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: Pwust) w związku z przepisami uchwały Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M. P. Nr 30, poz. 235);

3) art. 27 dekretu z 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (dalej: dekret).

Podstawa skargi konstytucyjnej określona została przez skarżących w ten sposób, że wymienione zostały liczne przepisy Konstytucji (art. 2, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1 i 2, art. 12, art. 20, art. 21, art. 30, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 46, art. 58, art. 64, art. 77 ust. 2, art. 78, art. 83, art. 87, art. 91 ust. 2 i 3, art. 95 ust. 1, art. 173, art. 176 ust. 1, art. 184 i art. 193), które zdaniem skarżących naruszone zostały przepisami ustawy o fundacjach, następnie zaś powtórzono zarzut niezgodności z nimi także pozostałych zakwestionowanych w skardze unormowań.

Z uzasadnienia dołączonego do skargi konstytucyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że sformułowana została ona w związku z następującą sprawą. Wyrokiem z 15 stycznia 2004 r. (sygn. akt I SA 2882/01) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji oraz odrzucił skargę skarżącego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 68 z 1 października 2001 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało na skutek wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu odmawiającą stwierdzenia na wniosek skarżącego nieważności decyzji Wojewody Legnickiego z 5 czerwca 1991 r. (nr GG.II.82240/55-18/91), w części dotyczącej komunalizacji nieruchomości położonych w Legnicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga Fundacji podlegała rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Kierując się treścią art. 50 § 1 tej ustawy, sąd stwierdził, że wnosząca skargę Fundacja nie posiadała w sprawie własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, nie wykazuje także przymiotu organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Uwzględniając okoliczność, że Fundacja nie mogła także - w świetle art. 87 § 1 kodeksu postępowania cywilnego - reprezentować skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał go do potwierdzenia wadliwie wniesionej skargi, ewentualnie ustanowienia pełnomocnika. Wobec nieusunięcia przez skarżącego braków formalnych, jego skarga została odrzucona. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Fundacja podnosząc, że występuje zarówno w imieniu własnym, jak i skarżącego. Odrębną skargę kasacyjną wniósł również pełnomocnik skarżącego. Obydwie skargi kasacyjne zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r. (sygn. akt OSK 731/04). W odniesieniu do oceny skargi kasacyjnej wniesionej przez Fundację, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności zaaprobował pogląd wskazujący na brak podstaw do uznania Fundacji za organizację społeczną, o której mowa w art. 50 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także ocenę prawną dotyczącą kwalifikacji wniesionej skargi z punktu widzenia uprawnień procesowych skarżącego.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego wezwano pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi konstytucyjnej. Uzupełnienie to winno nastąpić w szczególności przez: dokładne określenie przepisów ustawy o fundacjach, na podstawie których wydane zostało w sprawie skarżących ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej i wobec których skarżący domagają się stwierdzenia niekonstytucyjności. Ponadto, pełnomocnik wezwany został do doręczenia ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wydanego w sprawie skarżących na podstawie pozostałych zakwestionowanych w skardze przepisów, a także sprecyzowania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa skarżących i w jaki sposób zostały naruszone przez unormowania stanowiące przedmiot wniesionej skargi konstytucyjnej.

W odpowiedzi na powyższe zarządzenie pełnomocnik skarżących skierował do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wyjaśnił, że skarga dotyczy „w szczególności” art. 1, art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o fundacjach. Jego zdaniem, Naczelny Sąd Administracyjny wadliwie przyjął w swoim orzeczeniu, że w świetle tych przepisów żadnej fundacji nie przysługuje przymiot organizacji społecznej, pomimo tego, iż na takie zaliczenie pozwala ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ponadto pełnomocnik skarżących stwierdził, że orzeczeniem wykazującym kwalifikację wymaganą w art. 79 ust. 1 Konstytucji jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r. Kwalifikacja ta odnosi się - zdaniem pełnomocnika - także do pozostałych przepisów zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej. W odniesieniu do wezwania o precyzyjne wskazanie podstawy skargi, w piśmie z 20 września 2005 r. pełnomocnik ponownie obszernie wyliczył przepisy konstytucyjne - jego zdaniem - naruszone przez zaskarżone unormowania. Przedstawiając argumentację mającą przemawiać na rzecz postawionych zarzutów, pełnomocnik skarżących, w dołączonej do pisma „Analizie, z wstępnymi odnośnikami”, szczegółowo wyjaśnił swoją interpretację problemu charakteru pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego Fundacji i jej pełnomocnikowi, wskazując na wadliwość stanowiska zaprezentowanego w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na przyjęty w niniejszej skardze konstytucyjnej sposób określenia podmiotu występującego z tym środkiem prawnym, odrębnego potraktowania i uzasadnienia wymaga problem dopełnienia przesłanek dopuszczalności skargi w odniesieniu do Fundacji oraz skarżącego.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, realizowanej przez derogowanie z systemu obowiązującego prawa przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszającego wolności lub prawa albo obowiązki skarżącego określone w Konstytucji. Podstawowym warunkiem dopuszczalności korzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem takich przepisów, które były podstawą indywidualnego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącego. Przyjęta w prawie polskim konstrukcja skargi wyklucza kwestionowanie w niej unormowań, które nie znalazły uprzedniego zastosowania w sprawie, w związku z którą skarga została sformułowana. Niezależnie od tego trzeba podkreślić, że skarga konstytucyjna nie może polegać na wykazaniu braku przepisów, które spełniałyby postulaty i oczekiwania skarżącego związane z realizacją praw i wolności konstytucyjnych. Skoro celem wnoszonej skargi konstytucyjnej jest usuwanie z systemu obowiązującego prawa wadliwych unormowań, to tym samym nie może ona kierować się przeciwko unormowaniom, które w skład tego systemu w ogóle nie wchodzą. Z powyższym założeniem koresponduje także treść ustawowo określonych obowiązków spoczywających na podmiocie kierującym skargę do Trybunału. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, skarżący winien dokładnie określić ustawę lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Ponadto, w myśl art. 47 ust. 2 tej ustawy, skarżący zobligowany jest do załączenia do skargi wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie zakwestionowanego aktu normatywnego. Niezależnie od powyższych okoliczności trzeba podkreślić, że obowiązkiem podmiotu wnoszącego skargę konstytucyjną jest precyzyjne określenie jej podstawy, tj. przepisów konstytucyjnych wyrażających konkretne, przysługujące temu podmiotowi prawa podmiotowe, które naruszone zostały przepisami stanowiącymi przedmiot zaskarżenia. Z obowiązku tego nie może zwolnić skarżącego - działający z własnej inicjatywy - Trybunał Konstytucyjny, gdyż stanowiłoby to złamanie zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z nią, Trybunał orzekając jest związany granicami skargi. Precyzujący powyższy obowiązek art. 47 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, obliguje skarżącego nie tylko do wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone przez zaskarżone przepisy, ale również wyjaśnienia sposobu takiego naruszenia. Prawidłowe dopełnienie tego wymogu nie może więc polegać na samym tylko „numerycznym” powołaniu przepisów Konstytucji, które w ocenie skarżącego zostały naruszone, ale na uprawdopodobnieniu postawionego zarzutu niekonstytucyjności przepisów stanowiących przedmiot skargi.

Oceniając skargę wniesioną przez Fundację z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek trzeba stwierdzić, że nie spełnia ona wymogów warunkujących nadanie jej dalszego biegu. Przede wszystkim uznać należy, iż nie został spełniony wymóg zakwestionowania w niej przepisów będących podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie, w związku z którą wniesiona została skarga konstytucyjna. Za takie orzeczenie potraktować trzeba - zgodnie z wyjaśnieniem Fundacji - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r. (sygn. akt OSK 731/04), którym oddalona została jej skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2004 r. Z treści tego orzeczenia wynika jednoznacznie, że jedyną przesłanką zarówno oddalenia skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i następnie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było stwierdzenie braku legitymacji Fundacji do występowania z tego rodzaju środkami prawnymi. Trzeba w związku z tym jednak zauważyć, że problem braku takiej legitymacji nie jest związany z zakwestionowanymi w skardze przepisami ustawy o fundacjach, przepisami Pwust czy też unormowaniami dekretu, ale z regulacją - odpowiednio - kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To z treści przepisów zawartych w tych aktach prawnych wynika zarówno problem kręgu podmiotów, jak i przesłanek warunkujących ich legitymację do inicjowania sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych. Konsekwentnie przyjąć też należy, że zakwestionowane przez Fundację przepisy nie wykazują merytorycznego związku z zakreśloną podstawą skargi, jak i sformułowanymi w niej zarzutami niekonstytucyjności. Należy zauważyć w tym miejscu, iż jedyny bliżej uzasadniony przez skarżącą Fundację zarzut wiąże się z problemem niemożliwości skutecznego zainicjowania postępowania sądowego w sprawie, w której Fundacja pragnie wystąpić w interesie osoby trzeciej. Trzeba jednak jeszcze raz podkreślić, że kwestia ta zdeterminowana jest normatywną treścią przepisów, zawartych w innych aktach prawnych, aniżeli te, które zakwestionowane zostały w niniejszej skardze konstytucyjnej. Te ostatnie nie mogą być bowiem uznane za podstawę prawną orzeczenia, w związku z którym skarga została sformułowana. Zakwestionowanie przez Fundację przepisów ustawy o fundacjach, Pwust, jak i dekretu musi być więc uznane za - niedozwoloną w modelu polskiej skargi konstytucyjnej - próbę poddania ich kontroli o charakterze abstrakcyjnym, a więc nie poprzedzonej zastosowaniem tych unormowań w indywidualnej sprawie Fundacji. Niezależnie od tego, stwierdzić należy, iż zarówno uzasadnienie wniesionej skargi, jak i pisma pełnomocnika skarżących z 20 września 2005 r., nie dostarczają argumentów mogących uprawdopodobnić zarzut ich niezgodności z wyliczonymi wzorcami konstytucyjnymi.

Wniesiona skarga konstytucyjna nie spełnia przesłanek dopuszczalności korzystania z tego środka prawnego także w odniesieniu do drugiego skarżącego. Podobnie jak w przypadku Fundacji, także i w odniesieniu do skarżącego nie można przyjąć, aby zakwestionowane w skardze przepisy stanowiły normatywną podstawę odrzucenia jego skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku tego Sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczą przesłanką odrzucenia skargi było bowiem stwierdzenie nieuzupełnienia przez skarżącego jej braków formalnych. Podstawę prawną dla takiego rozstrzygnięcia stanowiły więc unormowania prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś regulacje aktów prawnych będących przedmiotem niniejszej skargi konstytucyjnej. Niezależnie od powyższej okoliczności stwierdzić należy, iż analizowana skarga nie spełnia (podobnie jak w przypadku Fundacji) wymogu wskazania sposobu, w jaki zakwestionowane w niej przepisy naruszyły powoływane jako podstawa skargi unormowania konstytucyjne. W tym kontekście nasuwa się wręcz refleksja, że uzasadnienie skargi w większym stopniu koncentruje się na problemie domniemanego naruszenia praw Fundacji, aniżeli praw lub wolności samego skarżącego. Trzeba także zauważyć, że zarzut niedozwolonej ingerencji w sferę praw podmiotowych skarżącego, spowodowanej decyzjami wydanymi przez organy administracji publicznej obarczony jest dodatkowym mankamentem, jakim jest niewyczerpanie przysługującej w sprawie drogi prawnej. Okoliczność odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji musi być potraktowana jako niespełnienie przez skarżącego wymogu wyczerpania przysługującej w sprawie drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). W kontekście sprawy, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną, wymóg ten rozumiany być powinien jako skuteczne wykorzystanie sądowej kontroli legalności wydanej decyzji administracyjnej i uzyskanie tą drogą merytorycznego orzeczenia sądu administracyjnego. Wobec odrzucenia wniesionej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skarżący do wydania takiego orzeczenia nie doprowadził.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), orzeka się jak w sentencji.

3