88/2B/2005

POSTANOWIENIE

z dnia 8 grudnia 2004 r.

Sygn. akt Ts 184/04

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Safjan,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Jana Krzysztofa Malkiewicza w sprawie zgodności:

art. 1 ust. 4 w związku z art. 5 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321) z art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 zd. 1 w związku z art. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE:

W skardze konstytucyjnej z 4 października 2004 r. zarzucono, że art. 1 ust. 4 w związku z art. 5 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321), w zakresie, w jakim stanowił podstawę do przejęcia na własność Państwa nieruchomości, które nie zostały przekazane osobom trzecim w drodze parcelacji, a pozostawały we władaniu Państwa są niezgodne z art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 zd. 1 w związku z art. 2 i art. 64 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny. Zarządzeniem z 10 kwietnia 1948 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych postanowił o przejęciu na własność Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi nieruchomości ziemskiej Chorowice stanowiącej własność poprzedniczki prawnej skarżącego - Jadwigi Malkiewiczowej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły w szczególności przepisy art. 1 ust. 4 i art. 5 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321). Jak wynika z powołanego zarządzenia przesłanką wywłaszczenia na potrzeby reformy rolnej było faktyczne rozparcelowanie nieruchomości przed dniem 1 sierpnia 1945 r. Faktyczne rozparcelowanie nieruchomości sprowadzało się do objęcia jej we władanie przez państwowe jednostki organizacyjne. Na skutek wniosku skarżącego Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji z 22 lutego 1993 r. odmówił stwierdzenia nieważności zarządzenia z 10 kwietnia 1948 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister podał, że faktyczne rozparcelowanie w rozumieniu art. 1 ust. 4 dekretu z 1945 r., upoważniające władze publiczne do przejęcia własności, polegało również na objęciu nieruchomości w faktyczne władanie przez Państwo lub inne instytucje publiczne, na cele nie związane z reformą ustroju agrarnego. Wyrokiem z 10 lutego 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącego na wskazaną decyzję Ministra Rolnictwa. Wobec wydania decyzji o komunalizacji przejętej nieruchomości skarżący wystąpił z pozwem o jej wydanie przeciwko Gminie Mogilany. Wyrokiem z 30 marca 2001 r. Sąd Okręgowy w Krakowie oddalił powództwo. W wyroku z 25 września 2001 r. Sąd Apelacyjny w Krakowie oddalił apelację skarżącego. Sąd Najwyższy wyrokiem z 3 marca 2004 r. oddalił kasację skarżącego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu swojego stanowiska sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy podały w szczególności, iż są one związane ostateczną, kształtującą stosunki cywilno-prawne decyzją administracyjną w postaci zarządzenia Ministra z 10 kwietnia 1948 r. Równocześnie sądy nie dopatrzyły się w powołanym zarządzeniu bezwzględnej nieważności, powodującej zdaniem sądów, brak związania decyzją administracyjną.

Skarżący podnosi, że naruszone zostało jego prawo konstytucyjne - prawo własności. Naruszenie polegało na przymusowym odjęciu własności, bez zachowania warunków uzasadniających ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych określonych w powołanych wyżej przepisach Konstytucji. Przedmiotem orzeczeń w niniejszej sprawie było chronione przez Konstytucję prawo własności. Na podstawę prawną rozstrzygnięć, w tym podstawę wyroku Sądu Najwyższego, składała się między innymi decyzja administracyjna - zarządzenie Ministra Rolnictwa z 10 kwietnia 1948 r. oraz zaskarżone niniejszą skargą przepisy dekretu z 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, na podstawie, których wydano wskazane zarządzenie. Zarządzenie Ministra Rolnictwa jest niewątpliwie podstawą prawną rozstrzygnięć sądowych, tym bardziej, że zgodnie ze stanowiskiem sądów orzekających w sprawie, były one związane decyzją i nie mogły ustalać samodzielnie faktów i dokonywać rozstrzygnięć objętych tym zarządzeniem. W związku z tym zarządzenie stanowiło element stanu prawnego, obok odpowiednich przepisów prawa cywilnego, tyle tylko, że normy z niego wynikające miały charakter indywidualny i konkretny. Skoro podstawą do wydania zarządzenia były przepisy zaskarżonego w niniejszej skardze dekretu, to tym samym składały się one, tyle tylko, że pośrednio, na podstawę rozstrzygnięcia sprawy z powództwa windykacyjnego. Biorąc pod uwagę, iż Sądy przyjmują, że gdyby decyzja była nieważna w stopniu rażącym byłyby nią niezwiązane, na ich ocenę zarządzenia, jako aktu administracyjnego nieistniejącego w świetle prawa, znaczenia nabiera wykładnia przepisu art. 1 ust. 4 w związku z art. 5 dekretu z 28 listopada 1945 r.

Zdaniem skarżącego z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika, że przymusowe odjęcie prawa własności przez Państwo jest dopuszczalne jedynie, przy zaistnieniu łącznie dwóch warunków: jeżeli zostanie dokonane za słusznym odszkodowaniem oraz na cele publiczne. Cel publiczny oznacza taką wartość, która jest nadrzędna w stosunku do jednostkowego prawa podmiotowego i która służy ogółowi. Niekiedy określa się go też jako cel społecznie użyteczny, bądź cel pożytku publicznego. Oczywistym jest, że tylko taka wartość usprawiedliwia wywłaszczenie, która powoduje określone, doniosłe korzyści dla całego społeczeństwa, a co najmniej dla określonej grupy jego członków. Nie może być, zatem mowy o celu publicznym tam, gdzie beneficjentem wywłaszczenia jest jedynie aparat państwowy, a nie obywatele. Według art. 1 zaskarżonego dekretu określone nieruchomości, w tym faktycznie rozparcelowane przed 1 sierpnia 1945 r., zostały przeznaczone na cele reformy rolnej. Bliższe określenie tych celów zawiera przepis art. 1 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tylko takie wywłaszczenie mieści się ewentualnie w obrębie konstytucyjnych standardów, które zostało zrealizowane zgodnie z celami powołanymi w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie może być, zatem mowy o realizacji celu publicznego, jeżeli nieruchomość pozostaje we władaniu państwa i nie służy kształtowaniu nowej struktury agrarnej. O ile można przytoczyć argumenty przemawiające przeciwko zwrotom własności nieruchomości następcom prawnym byłych właścicieli kosztem osób prywatnych (rolników indywidualnych), to trudno doszukać się takich argumentów, jeżeli własność nieruchomości przysługuje Skarbowi Państwa, bądź gminie.

Przepis art. 1 ust. 4 w związku z art. 5 zaskarżonego dekretu umożliwiał wywłaszczenie dla celów reformy rolnej w odniesieniu do nieruchomości ziemskich, które przed l sierpnia 1944 r. zostały faktycznie rozparcelowane. Przepis ten nie różnicował nieruchomości pozostających we władaniu Państwa lub innych jednostek publicznych oraz tych nieruchomości, które zostały przekazane rolnikom indywidualnym. Zakwestionowane w niniejszej skardze unormowanie pozwalało, zatem na wywłaszczenie również wówczas, gdy jego beneficjentem było Państwo (publiczne jednostki organizacyjne). Takie odjęcie prawa własności, zważywszy na ratio legis dekretu, którego dotyczy skarga oraz dekretu o reformie rolnej nie mieściło się w obrębie celów publicznych usprawiedliwiających wywłaszczenie. Taka też sytuacja miała miejsce w odniesieniu do poprzedników prawnych skarżącego. Poza sporem jest, że do dnia dzisiejszego nieruchomości, których dotyczyło powództwo wydobywcze nie zostały przekazane rolnikom indywidualnym, ale pozostają we władztwie podmiotu publicznoprawnego - Gminy Mogilany. W sprawie, której skarga dotyczy wywłaszczenie było czystym instrumentem represji politycznej ze strony służb bezpieczeństwa, w stosunku do matki skarżącego za działania opozycyjne wobec władzy ludowej jej brata - Adama Doboszyńskiego znienawidzonego przez komunistyczne władze choćby za swoją przedwojenną prawicową działalność polityczną.

Skarżący podkreśla, że tylko takie wywłaszczenie można aprobować w kontekście przepisów Konstytucji, które jest konieczne do zabezpieczenia istotnych wartości, przy czym między tym wywłaszczeniem a wartościami, których ochrona uzasadnia jego zastosowanie zachodzi równowaga. W niniejszej sprawie takiej równowagi brak. Odjęcie prawa własności, na podstawie art. 1 ust. 4 w związku z art. 5 zaskarżonego dekretu w sytuacji, w której nie prowadziło to do uwłaszczenia rolników indywidualnych było z pewnością środkiem nieproporcjonalnym i niepotrzebnym do chronienia jakiejkolwiek z wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dopuszczalność przejmowania przez Skarb Państwa nieruchomości faktycznie rozparcelowanych nie przekazanych następnie rolnikom indywidualnym, lecz pozostających we władaniu państwowych i innych publicznych jednostek organizacyjnych nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem dla przełamania zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji) i nie znajduje zakotwiczenia w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wydanie przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia o podmiotowych wolnościach lub prawach konstytucyjnych skarżącego, którego podstawę normatywną stanowi regulacja prawna zakwestionowana w skardze. Orzeczenie, o którym mówi art. 79 ust. 1, stanowić ma w istocie bezpośrednie źródło naruszenia tych praw, niejako skonkretyzowanie i zindywidualizowanie owego naruszenia. Można wręcz stwierdzić, iż wydanie orzeczenia w ogóle uzasadnia możliwość skorzystania z instytucji skargi konstytucyjnej. Orzeczenie takie ma „w sposób władczy” określać „sytuację prawną skarżącego”. Chodzi o orzeczenie, które jest „rozstrzygnięciem kształtującym w sposób bezpośredni lub pośredni sytuację prawną skarżącego w zakresie przysługujących mu praw lub wolności zagwarantowanych w Konstytucji” (por. postanowienie z 13 października 1998 r., sygn. Ts 117/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 43).

W myśl, wskazanego wyżej przepisu Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, służącym eliminowaniu z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej wydanego w sprawie skarżącego. Dozwolonym przedmiotem skargi konstytucyjnej może być, więc wyłącznie przepis, który był normatywną podstawą ostatecznego orzeczenia, z którego wydaniem wiąże skarżący zarzut naruszenia przysługujących mu praw konstytucyjnych. Skarga konstytucyjna nie jest natomiast (w odróżnieniu od wniosków, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji) środkiem inicjowania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc kontroli niezależnej od sfery stosowania przepisów zaskarżanych do Trybunału Konstytucyjnego.

W niniejszej sprawie zaskarżone przepisy stanowiły podstawę wydania: zarządzenia z 10 kwietnia 1948 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych o przejęciu na własność Skarbu Państwa-Państwowego Funduszu Ziemi nieruchomości ziemskiej Chorowice, decyzji z 22 lutego 1993 r. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, którą odmówił on stwierdzenia nieważności powyższego zarządzenia oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1995 r. oddalającego skargę na wskazaną decyzję Ministra Rolnictwa. Zaskarżone przepisy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowiły natomiast podstawy wydanych w sprawie orzeczeń sądów powszechnych i Sądu Najwyższego.

Oddalenie powództwa skarżącego wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie nastąpiło w oparciu o art. 2 kodeksu postępowania cywilnego, na podstawie którego Sąd stwierdził, iż jest związany prawomocną decyzją administracyjną bez względu na ewentualną wadliwość podstawy prawnej. Drugą podstawą oddalenia powództwa był art. 222 § 1 kodeksu cywilnego. Powyższe podstawy rozstrzygnięcia zostały również wskazane w wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 25 września 2004 r. oddalającego apelację skarżącego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego wyrok Sądu Okręgowego nie naruszył art. 2 § 1 i 3 k.p.c., wręcz przeciwnie w wyroku tym prawidłowo stwierdzone zostało związanie Sądu decyzją administracyjną. Ocenę powyższą podzielił również Sąd Najwyższy w wyroku z 3 marca 2004 r. oddalając kasację skarżącego. Zdaniem Sądu Najwyższego sąd nie jest związany jedynie decyzją bezwzględnie nieważną. Za decyzję taką należy uznać decyzję dotkniętą wadą dyskwalifikującą ją jako akt administracyjny, wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej lub przez organ nieuprawniony. Zdaniem Sądu Najwyższego zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 10 czerwca 1948 r. nie jest dotknięte żadną z tych wad.

Powyższy pogląd należy rozważyć, w kontekście twierdzeń skarżącego, iż zaskarżone przepisy dekretu były pośrednią podstawą wydania przez sądy wyroków sądów w zakresie, w jakim przyjęły one, że decyzja administracyjna nie jest w rażącym stopniu nieważna. Z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego wynika, iż decyzja „bezwzględnie nieważna” to taka, która nie ma podstawy prawnej. Występowanie takiej podstawy powoduje, iż sąd nie może stwierdzić nieważności i uznać, iż nie jest taką decyzją związany. Z cytowanego uzasadnienia wyroku oraz stanowiska sformułowanego przez Sąd Apelacyjny wynika, iż sąd ma stwierdzić jedynie występowanie podstawy prawnej, nie może natomiast badać zgodności przepisów składających się na tą podstawę z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Taka wykładnia art. 2 § 3 k.p.c. pozostaje w zgodzie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, iż sędzia podlega Konstytucji oraz ustawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy ze względu na jego niezgodność z Konstytucją, jako przepisu „nieważnego” prowadziłoby do sprzeczności z cytowanym przepisem Konstytucji. Praktyka taka byłaby też niezgodna z przyjętą na gruncie art. 190 ust. 1-4 Konstytucji konstrukcją stwierdzania hierarchicznej niezgodności aktów normatywnych. Innymi słowy stwierdzenie przez sąd „bezwzględnej nieważności” decyzji administracyjnej polegające na badaniu konstytucyjności przepisów na podstawie, których została ona wydana jest, w świetle cytowanych przepisów Konstytucji wykluczone. Badanie takie wykracza również poza dyspozycje art. 2 § 3 k.p.c.

Podstawą wydanych w sprawie wyroków sądu był, więc art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. Odnośnie art. 1 ust. 4 w zw. z art. 5 dekretu z 28 listopada 1945 r. należy stwierdzić, iż sądy orzekające w sprawie skarżącego ani nie ustalały normatywnej treści tego przepisu, ani ze względu na tą treść nie kształtowały jego sytuacji prawnej. Było to wykluczone ze względu na związanie sądów decyzją administracyjną.

Należy też podkreślić, że przyjęta przez skarżącego konstrukcja pośredniej podstawy prawnej prowadzi de facto do obejścia sformułowanego w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wymogu złożenia skargi konstytucyjnej w ciągu trzech miesięcy od doręczenia mu prawomocnego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięciem takim, wydanym na podstawie zaskarżonych przepisów, jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1995 r. Skarżący nie może jednak skutecznie wnieść skargi konstytucyjnej, gdyż instytucja ta została wprowadzona do polskiego systemu prawnego już po wydaniu powyższego orzeczenia i doręczeniu jego uzasadnienia skarżącemu.

Z tych względów, a także z uwagi na to, że przywołane przez skarżącego pozostałe wyroki sądów powszechnych oraz wyrok Sądu Najwyższego nie zostały wydane na podstawie zaskarżonych przepisów dekretu, należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.