49/5A/2004

POSTANOWIENIE

z dnia 5 maja 2004 r.

Sygn. akt K 39/02

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska - przewodniczący

Wiesław Johann

Marek Mazurkiewicz

Janusz Niemcewicz

Jerzy Stępień - sprawozdawca,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2004 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, o stwierdzenie niezgodności:

art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664) w zakresie, w jakim dotyczy on państwowych szkół wyższych, z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

postanawia:

na podstawie art. 39 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie w sprawie z powodu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu.

UZASADNIENIE:

I

1. Pismem z 17 września 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664), z uwagi na niewyłączenie z zakresu ust. 1 tego przepisu państwowych szkół wyższych, naruszył wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równego traktowania przez władze publiczne szkół wyższych państwowych i niepaństwowych. Rzecznik Praw Obywatelskich złożył powyższy wniosek do Trybunału Konstytucyjnego na skutek wystąpienia do niego Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich z 3 lipca 2002 r.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, iż konstrukcja ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) zakłada, że do sektora tego zalicza się te podmioty, które finansowane są w całości albo w części ze środków publicznych, przy czym ustawodawca nie rozróżnił pod tym względem podmiotów finansowanych w różnym stopniu ze środków publicznych, traktując je jednakowo - bez względu na stopień i procent tego finansowania. Ponadto w ustawie tej jednakowo potraktowano wszystkie podmioty spełniające powyższe cechy, bez uwzględnienia różnej podstawy prawnej leżącej u źródła finansowania bądź współfinansowania danej jednostki ze środków publicznych. Taka ustawowa konstrukcja pojęcia „sektor publiczny” jest, zdaniem Rzecznika, bardzo szeroka i arbitralna, a w odniesieniu do włączenia do tego sektora państwowych szkół wyższych - kontrowersyjna. Nadto, Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził pogląd, że zaliczeniu państwowych szkół wyższych do sektora finansów publicznych winna stać na przeszkodzie konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowana autonomia tych jednostek. Konsekwencją tej autonomii jest bowiem określona polityka władz uczelni powodująca, iż środki pozabudżetowe i niepubliczne mogą stanowić mniejszą lub większą część budżetu danej uczelni i mogą być rozmaicie wydawane - zgodnie z wolą władz danej szkoły wyższej. Taka sytuacja zbliża państwowe szkoły wyższe do banków i przedsiębiorstw państwowych, które zostały przez ustawodawcę wyłączone z sektora finansów publicznych, a co za tym idzie i spod rygorów prawnych płynących z tego faktu. Rygor taki stanowi obowiązek stosowania przez podmioty znajdujące się w sektorze finansów publicznych ustawy o zamówieniach publicznych. Nie podlegają mu niepaństwowe szkoły wyższe, gdyż nie zostały zaliczone do sektora finansów publicznych, chyba że ponad połowa finansowanego przez nie zamówienia jest finansowana ze środków publicznych albo przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy, podczas gdy do sektora tego zaliczono szkoły państwowe. Rodzi to, zdaniem Rzecznika, oczywistą nierówność między tymi typami szkół, przy czym nierówność ta działa na niekorzyść szkół państwowych, gdyż „stawia gospodarkę finansową państwowych szkół wyższych w trudnej do realizacji sytuacji, powodującej, iż państwowe szkoły wyższe nie mogą w pełni samodzielnie zarządzać swoimi środkami”, a ponadto „udzielanie zamówień publicznych wiąże się w szczególności dla podmiotu udzielającego z dodatkowymi obciążeniami i niedogodnościami”. Występująca zdaniem Rzecznika nierówność między prawnym traktowaniem w omawianym zakresie obu rodzajów szkół wyższych nie została zniwelowana odpowiednimi przepisami ustawy o zamówieniach publicznych, która w art. 6 ust. 1 zawiera katalog podmiotów i rodzajów zamówień, do których rygorów tej ustawy się nie stosuje. Nie wyłączono także państwowych szkół wyższych spod działania ustawy o zamówieniach publicznych w art. 4 ust. 1 tejże ustawy, jak to uczyniono z niektórymi innymi podmiotami sfery finansów publicznych.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich nierówność w traktowaniu przez ustawę o zamówieniach publicznych obu typów szkół wyższych łączy się z faktem, iż oba typy tych uczelni mają na tyle istotne cechy wspólne, iż winny być traktowane jednakowo w przedmiotowym zakresie, nie zaś odmienne, na dowód czego Rzecznik przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2000 r. (sygn. SK 18/99), w którym Trybunał stwierdził, iż wszystkie uczelnie realizują cel publiczny. Ponadto Rzecznik podniósł, iż zasadnicze regulacje prawne dotyczące obu typów szkół zostały zawarte w tym samym akcie normatywnym, tj. ustawie z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą oba typy uczelni mogą uzyskiwać zarówno środki finansowe z budżetu państwa, jak i z innych źródeł - różny jest natomiast reżim ich wydawania, co Rzecznik uważa za niesłuszne i naruszające konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, popartą faktem jednakowego zagwarantowania w art. 70 ust. 5 Konstytucji obu typom szkół autonomii, a także wynikającymi z art. 2 ust. 1 oraz z art. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym jednakową wolnością i tożsamością celów obu rodzajów uczelni. Z powyższych względów, nierówność w traktowaniu obu rodzajów szkół ze względu na obowiązek stosowania zawsze przez szkoły państwowe ustawy o zamówieniach publicznych „nie jest uzasadniona charakterem wykonywanych przez uczelnię funkcji i stoi w sprzeczności z zasadą realizowania przez nie wspólnego publicznego celu. Gdyby bowiem ustawodawca chciał zróżnicować cele państwowych i niepaństwowych szkół wyższych, uczyniłby to w art. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym” - co nie nastąpiło.

Nadto Rzecznik Praw Obywatelskich, ustosunkowując się do bliżej niesprecyzowanego „argumentu” Ministra Finansów, iż „poddanie państwowych szkół wyższych procedurze zamówień publicznych wynika wprost z przepisów Unii Europejskiej”, nie zgodził się z tym stwierdzeniem, przywołując przykłady zróżnicowanego podejścia do kwestii zamówień publicznych w poszczególnych państwach Unii Europejskiej.

2. Pismem z 13 grudnia 2002 r. stanowisko w sprawie wyraził Prokurator Generalny, stwierdzając, iż art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prokurator Generalny podniósł, iż wskazane przez Rzecznika cechy wspólne uczelni państwowych i prywatnych nie stanowią wystarczającego argumentu przemawiającego za poddaniem obu typów szkół jednakowym obowiązkom w zakresie stosowania ustawy o zamówieniach publicznych, bowiem zarówno zaliczenie obu typów uczelni do systemu nauki i edukacji polskiej, jak i wyznaczenie im jednakowych zadań w zakresie kształcenia studentów i prowadzenia badań naukowych nie stanowi jeszcze cechy relewantnej w odniesieniu do zagadnienia sposobu wydatkowania pieniędzy tych uczelni, gdyż także „tożsamość celów szkół wyższych państwowych i niepaństwowych nie oznacza tym samym jednakowego sposobu finansowania ich działalności”.

Prokurator Generalny wskazał przy tym na istotne różnice, które dywersyfikują sytuację obu typów szkół wyższych właśnie w zakresie ich sytuacji finansowej. W pierwszym rzędzie Prokurator Generalny zaliczył tu fakt, iż - w przeciwieństwie do szkół prywatnych - szkoły państwowe dysponują na prawach właścicielskich majątkiem przekazanym im z zasobów mienia państwowego. Po wtóre, mają one zagwarantowane otrzymywanie z budżetu państwa środków na działalność - czego szkołom prywatnym nie zagwarantowano. Wreszcie uczelnie państwowe nie działają w celu uzyskania zysku finansowego, a cel taki pojawia się w przypadku szkół niepaństwowych. Wszystko to przemawia za odmiennym, nie zaś jednakowym, traktowaniem obu typów szkół w aspekcie ich przynależności do systemu finansów publicznych. Przy tym, zdaniem Prokuratora Generalnego, bez zakwestionowania faktu włączenia uczelni państwowych do sektora finansów publicznych, za sprawą art. 5 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, nie można zasadnie podważyć objęcia ustawą o zamówieniach publicznych wszystkich źródeł (publicznych i własnych), którymi dysponują uczelnie, tym bardziej, że system księgowy stosowany przez uczelnie, a wynikający z ustawy o szkolnictwie wyższym, nie pozwala na wyodrębnienie środków finansowych pochodzących z budżetu państwa lub samorządu terytorialnego od tych, które pochodzą z działalności gospodarczej.

Prokurator Generalny wskazał ponadto, iż „nie można zgodzić się z zarzutem Wnioskodawcy, że ustawa o zamówieniach publicznych nie służy możliwości wyboru racjonalnego kontrahenta, chociaż należy podzielić argument, iż procedura tych zamówień bywa niekiedy uciążliwa”, przy czym Prokurator Generalny przywołał opinię (J. Pieróg, W. Łysakowski, Ustawa o zamówieniach publicznych, Warszawa 1996, s. XIII), iż podstawowym celem ustawy jest właśnie zracjonalizowanie wydatków środków publicznych, zapobieganie ich marnotrawstwu i ograniczenie możliwości powstania sytuacji kryminogennych oraz stworzenie warunków do uczciwej konkurencji. Wskazał także na ważny interes społeczny przemawiający za stosowaniem ustawy o zamówieniach publicznych w odniesieniu do państwowych szkół wyższych w postaci urealnienia, choć w sposób pośredni, zasady jawności finansów tych uczelni.

3. Pismem z 28 lipca 2003 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, przy czym podzielił on wcześniej wyrażone w tej sprawie stanowisko Prokuratora Generalnego.

Ponadto Marszałek Sejmu wskazał, iż nie można stwierdzić istnienia wspólnej cechy relewantnej państwowych i niepaństwowych szkół wyższych, abstrahując przy tym od ekonomicznych i finansowych sposobów i celów ich działania. Przeciwnie, to właśnie zróżnicowanie dwóch typów tych szkół wyższych pozwala na osiągnięcie założonych przez ustawodawcę celów ustawy o zamówieniach publicznych, przy czym Marszałek Sejmu podkreślił, iż cele tej ustawy „wpisują się w konstytucyjną zasadę ochrony wpływów budżetowych”, a ona sama stwarza warunki racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi oraz zapobiegania przestępstwom gospodarczym - w tym korupcji. Marszałek Sejmu wskazał jednocześnie, że ustawa o zamówieniach publicznych ma tak samo zastosowanie w odniesieniu do innych podmiotów prywatnych, wtedy gdy w wartości zamówienia środki publiczne przekraczają 50%. Wreszcie w stanowisku Marszałka Sejmu podniesiony został argument, iż „wyższe szkoły państwowe mają inny cel i sens niż niepaństwowe”, gdyż - zgodnie z art. 70 ust. 2 Konstytucji - głównym celem państwowych szkół wyższych jest nieodpłatne świadczenie usług edukacyjnych, zaś w przypadku szkół niepaństwowych następuje to w celu osiągnięcia zysku. Tym samym, biorąc pod uwagę i podzielając również argumenty Prokuratora Generalnego, odrębność cech uczelni państwowych i niepaństwowych jest, zdaniem Marszałka Sejmu, niepodważalna - co powoduje, iż zastosowanie, jako wzorca kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie prowadzi do wniosku o nierównym traktowaniu tych dwóch rodzajów podmiotów, a to ze względu na występowanie pewnych szczególnych, odmiennych cech tych podmiotów mających charakter istotny.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nakazuje umorzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W ustępie 3 tegoż artykułu z kolei postanowiono, że wskazana w ust. 1 pkt 3 zasada nie ma zastosowania, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne do ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

W toku rozpoznawania niniejszej sprawy Sejm uchwalił ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177). Nowa ustawa o zamówieniach publicznych została ogłoszona w Dzienniku Ustaw 9 lutego 2004 r., a weszła w życie po upływie 21 dni od dnia ogłoszenia, tj. 1 marca 2004 r. Na mocy art. 225 wyżej wymienionej nowej ustawy utraciła moc ustawa z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych, a tym samym, wraz z nią, zaskarżony art. 4 ust.1 pkt 1.

Orzekanie o zgodności uchylonych przepisów z Konstytucją jest dopuszczalne w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wtedy, gdy zaskarżone przepisy - pomimo ich uchylenia - mogą być nadal stosowane na podstawie normy intertemporalnej odnoszącej się do danej kwestii (por. wyrok TK w sprawie P. 4/99, OTK ZU nr 1/2002, poz. 5) i, po drugie, także wówczas, gdy wydanie orzeczenia jest konieczne do ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

W niniejszej sprawie żadna z tych wskazanych przesłanek nie zachodzi. Moc obowiązująca kwestionowanego przepisu nie została rozciągnięta na czas po uchyleniu całej ustawy, a zaskarżony przepis, definiujący jedynie krąg jednostek sektora finansów obowiązanych stosować tryb udzielania zamówień publicznych, przewidziany tą ustawą z istoty swojej nie dotyka sfery konstytucyjnych wolności i praw. Okoliczność zaś, czy nowa ustawa o zamówieniach publicznych zawiera analogiczne rozwiązania, jak kwestionowany przepis, jest zagadnieniem wykraczającym poza ramy niniejszego postępowania.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

4