177

POSTANOWIENIE

z dnia 16 marca 2004 r.

Sygn. akt Ts 82/03

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Regionalnej Telewizji Kablowej AUTOCOM Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, w sprawie zgodności:

art. 108 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 ze zm.) z art. 45 oraz art. 20 i z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE:

Skarżący - Regionalna Telewizja Kablowa AUTOCOM Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, kwestionuje zgodność art. 108 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 ze zm.) z art. 45 i z art. 20 i 22 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna sformułowana została w oparciu o następujący stan faktyczny:

Skarżący złożył odwołanie do Ministra Kultury od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z 6 lutego 2002 r. w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń za wykorzystanie wykonań i realizacji artystycznych wykonawców, reżyserów i scenografów z tytułu nadań drogą radiową, telewizyjną, satelitarną, kodowaną i kablową, przedłożonych do zatwierdzenia przez Związek Artystów Scen Polskich.

Decyzją z 29 lipca 2002 r. (DP.WPA.024/173/02/ik) Minister Kultury postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze uznając, iż skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń złożonych przez Związek Artystów Scen Polskich z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego. Minister Kultury uznał, iż skarżący ma interes faktyczny (materialny), w tym aby niektóre pozycje z tabel wynagrodzeń ukształtowane zostały na możliwie najniższym poziomie. Natomiast okolicznością decydującą, czy dany podmiot zostanie uznany za stronę jest, zgodnie z art. 28 k.p.a., istnienie po jego stronie interesu prawnego, który jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach prawa materialnego. W ocenie Ministra Kultury prawny stosunek użytkowników związany z zatwierdzonymi tabelami powstaje dopiero z chwilą korzystania z utworu lub artystycznego wykonania, albo z chwilą zawarcia umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 13 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2055/02, oddalił skargę na decyzję Ministra Kultury. NSA, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, stwierdził, iż stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzenia jest tylko organizacja zbiorowego zarządzania, która złożyła wniosek o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. Ponadto NSA stwierdził, iż celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu w drodze decyzji administracyjnej i nawiązanie stosunku materialnoprawnego. W sprawach uregulowanych w art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, cel ten zostaje osiągnięty tylko w odniesieniu do organizacji zbiorowego zarządzania występującej z wnioskiem o zatwierdzenie tabel. Podmioty będące użytkownikami praw, są zainteresowane faktycznie wysokością ustanowionych stawek, lecz konkretyzacja ich uprawnień czy obowiązków nie odbywa się na płaszczyźnie prawa administracyjnego. Ma ona miejsce dopiero z chwilą korzystania z utworu lub z chwilą zawarcia umowy. Podstawą materialnoprawną takiego stosunku nie będzie norma art. 108 ust. 3, lecz umowa cywilnoprawna lub działanie, z którym łączą się skutki prawne.

W skardze konstytucyjnej, skarżący zarzucił, iż ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzą do pozbawienia użytkownika praw autorskich możliwości współdecydowania o wysokości umownych stawek wynagrodzeń należnych uprawnionym z tytułu korzystania z praw autorskich, uiszczanych do rąk organizacji zbiorowego zarządzania. Takie zaś zastosowanie zaskarżonych przepisów (art. 108 ust. 3 i 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych) powoduje ograniczenie autonomii woli stron stosunku cywilnoprawnego, co skutkuje naruszeniem prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej wyrażonej w art. 20 i art. 22 Konstytucji. Źródłem ograniczenia woli stron nie jest ustawa, lecz decyzja administracyjna wyznaczająca bezwzględnie obowiązującą wysokość wynagrodzenia.

Skarżący jako podmiot pozbawiony przymiotu strony postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń nie może bronić się, co prowadzi do pozbawienia go możliwości współdecydowania o istotnym elemencie umowy, która w świetle prawa musi być zawarta, ale również do pozbawienia go ochrony interesów przed sądem, co powoduje naruszenie konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 Konstytucji). Poprzez ukształtowanie się linii orzecznictwa NSA, zdaniem skarżącego - został on pozbawiony zarówno formalnego, jak i materialnego prawa do sądu w zakresie orzeczeń Komisji Prawa Autorskiego (decyzji Ministra Kultury) dotyczących zatwierdzenia tabel wynagrodzeń organizacji zbiorowego zarządzania.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 2 września 2003 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej poprzez wskazanie, w jaki sposób zaskarżone przepisy naruszają konstytucyjne prawo do sądu oraz czy zaskarżone przepisy stanowiły podstawę wyroku NSA z 13 stycznia 2003 r. (sygn. akt I SA 2055/02).

W piśmie procesowym nadesłanym w odpowiedzi na powyższe zarządzenie, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zaskarżone przepisy naruszają konstytucyjne prawo do sądu, w tym:

- prawo do uruchomienia procedury przed sądem - w związku z poddaniem trybu zatwierdzania tabel reżimowi procedury administracyjnej, skoro skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, nie może on zainicjować procedury sądowej,

- prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności - w ocenie skarżącego, poddanie trybu zatwierdzania tabel reżimowi administracyjnemu powoduje, że zatwierdzanie tych tabel następuje jednostronnie (uczestniczy tylko organizacja zbiorowego zarządzania),

- prawo do wyroku sądowego - w ocenie skarżącego, brak przymiotu strony powoduje, że skarżący nie może bronić swoich interesów w postępowaniu sądowym.

Tytułem uzasadnienia, iż zaskarżone przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącego przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazane zostały fragmenty uzasadnienia wyroku, będące odwołaniami do innych rozstrzygnięć wydanych przez NSA w podobnych sprawach, a w których przywołano zakwestionowane przepisy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg, nie spełnia ona bowiem przesłanek dopuszczalności występowania z tym środkiem prawnym i jest oczywiście bezzasadna.

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, którego merytoryczne rozpatrzenie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem przesłanek określonych przede wszystkim w art. 79 ust. 1 Konstytucji i skonkretyzowanych w art. 46-49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Celem skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony, jest wyeliminowanie z systemu prawnego tych postanowień, które pozostają w sprzeczności z przepisami Konstytucji wyrażającymi wolności lub prawa skarżącego. Podmiot inicjujący skargę konstytucyjną obowiązany jest sformułować zarzuty wskazujące, iż regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie, który stał u podstaw ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącego, stanowiła źródło niedozwolonej ingerencji w sferę jego wolności i praw. Przedmiotem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej, stosownie do art. 79 ust. 1 Konstytucji, mogą być wyłącznie tylko te przepisy, które stanowiąc normatywną podstawę ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego, doprowadziły do naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności (por. postanowienie TK z 9 kwietnia 2002 r., Ts 111/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 142).

Ponadto istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy poddanym kontroli (zakwestionowanym) aktem normatywnym (lub jego częścią) a podstawą kontroli - wzorcem wskazanym przez skarżącego. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym skargi konstytucyjnej, jak i w doktrynie podkreślano, że pojęcie naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności winno być rozumiane w sposób uwzględniający jego bezpośredni, aktualny i osobisty charakter. Naruszenie osobiste ma miejsce gdy skarżący jest adresatem normy prawnej, a na skutek zaistnienia przewidzianych w tej normie okoliczności powstają prawa i obowiązki, które dotyczą go osobiście. Z punktu widzenia kryterium aktualności badaniu podlega kwestia, czy naruszenie może być tylko potencjalne, czy też jest realne i aktualne, trwa w chwili wnoszenia skargi. Bezpośredniość naruszenia oznacza, że chodzi o akt normatywny, na którego podstawie zostało podjęte orzeczenie sądowe lub administracyjne (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Formy naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, s. 68 i n).

2. Przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniono przepis art. 108 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 ze zm.), zgodnie z którym komisja w składzie sześciu arbitrów oraz przewodniczącego jako superarbitra, wyznaczonych przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego z grona arbitrów, zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia przedstawionych przez organizacje zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem, a także wskazuje organizację właściwą w rozumieniu art. 107 (art. 108 ust. 3); do postępowania przed Komisją w sprawach, o których mowa w ust. 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Od orzeczeń Komisji wydanych w tym trybie służy odwołanie do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 108 ust. 4).

Zakwestionowanym regulacjom skarżąca stawia zarzut naruszenia art. 45 oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowane przepisy nie stanowiły podstawy normatywnej, wydanych w sprawie skarżącego, rozstrzygnięć. Decyzją z 29 lipca 2002 r. Minister Kultury uznał, iż z orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego oraz decyzji Ministra Kultury nie wynikają, dla podmiotów korzystających z artystycznych wykonań, których prawami zarządza Związek Artystów Scen Polskich, żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym. Również wskazany przez skarżących art. 109 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, w ocenie Ministra Kultury, nie jest przepisem prawa materialnego, z którego wynikałyby dla użytkowników określone prawa lub obowiązki. Wobec tego brak jest kategorii normatywnej, znajdującej swe oparcie w przepisach prawa materialnego, która uzasadniałaby istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak interesu prawnego skutkował umorzeniem postępowania odwoławczego.

W powyższym zakresie NSA dokonał kontroli decyzji administracyjnej wydanej w sprawie skarżącego przez Ministra Kultury, uznając - w wyroku z 13 stycznia 2003 r. (sygn. akt I SA 2055/02) - zgodność jej z prawem. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) obowiązującej do 31 grudnia 2003 r., NSA sprawował w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Nie dokonywał ustaleń faktycznych jako podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego. Kognicja NSA obejmowała badanie legalności zaskarżonych do niego aktów i czynności wraz z oceną wyłącznie poprzedzającego je postępowania (por. wyrok SN z 3 października 2002 r., III RN 150/01, OSNP 2003/16/372; wyrok NSA z 29 lipca 1999 r., IV SA 1381/97, niepublikowany).

Analiza treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2003 r., który skarżący wskazał jako ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, prowadzi do wniosku, że sąd dokonał oceny, czy skarżącej przysługiwał przede wszystkim przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Aby móc to ocenić NSA musiał sięgnąć do przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, wskazującego na podmioty biorące udział w procesie zatwierdzania tabel. Jednakże dla podjętego przez NSA rozstrzygnięcia, zakwestionowane przepisy art. 108 ust. 3 i 4 nie miały bezpośredniego znaczenia, a jedynie pomocniczy, i nie determinowały w sposób bezpośredni tegoż rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny ocenił bowiem, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w konsekwencji rozważył wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.

3. Jak wynika z treści skargi, skarżąca upatruje naruszenia przez zakwestionowane regulacje art. 20 i art. 22 Konstytucji w kontekście zasady wolności gospodarczej oraz swobody zawierania umów. W ocenie skarżącej „źródłem ograniczenia wolności autonomii woli stron nie jest ustawa, lecz decyzja administracyjna wyznaczająca bezwzględnie obowiązującą wysokość wynagrodzenia” (s. 6 uzasadnienia skargi).

Tak sformułowany zarzut jest oczywiście bezzasadny. Skarżąca nie jest adresatem zaskarżonych regulacji prawnych. Możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w żaden sposób nie jest zdeterminowana art. 108 ust. 3 i 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Podobnie, jak i swoboda zawierania umów, w tym wypadku z organizacjami zbiorowego zarządzania, nie została uregulowana w zakwestionowanych przepisach prawa. Jak słusznie bowiem zauważył NSA, prawny stosunek użytkowników, w tym skarżącego, związany z zatwierdzonymi tabelami powstaje dopiero z chwilą korzystania z utworu (poprzez działanie) lub z chwilą zawarcia umowy cywilnoprawnej, jednakże art. 108 ust. 3 i 4 nie stanowi podstawy materialnoprawnej tak kształtowanych stosunków.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż skarżący nie wykazał, aby w przedmiotowej sprawie doszło do bezpośredniego i osobistego naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego.

4. Skarżący upatruje również naruszenia - przez art. 108 ust. 3 i 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych - art. 45 Konstytucji i wyrażonego w nim prawa do sądu. Sformułowany na tym tle zarzut dotyczy w rzeczywistości nie treści zakwestionowanych przepisów, lecz tego, czego one nie regulują, a w ocenie skarżącego powinny regulować. Zarówno w skardze, jak i w uzupełniającym ją piśmie procesowym, skarżący podnosi, iż brak ustawowego uregulowania uprawniającego podmioty zainteresowane (użytkowników) do współdecydowania, w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzania tabel wynagrodzeń, o zakresie obowiązków i uprawnień stron w obrocie prawno-autorskim, prowadzi do pozbawienia skarżącego prawa do ochrony jego interesów przed sądem, ze względu na brak przymiotu strony postępowania o zatwierdzenie tabel. Natomiast wskutek ukształtowanej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący pozbawiony został zarówno formalnego, jak i materialnego prawa do sądu w zakresie orzeczeń dotyczących zatwierdzenia tabel wynagrodzeń organizacji zbiorowego zarządzania.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów Trybunał Konstytucyjny zauważa, że w drodze skargi konstytucyjnej nie można dochodzić ochrony praw lub wolności, których naruszenie wiąże się z brakiem stosownych unormowań w systemie prawa. Wypełniając rolę tzw. negatywnego prawodawcy Trybunał Konstytucyjny władny jest jedynie kontrolować konstytucyjność przepisów już ustanowionych. Problem oceny skutków braku stosownej regulacji pozytywnej wykracza poza granice działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z 21 marca 2003 r., Ts 93/02, OTK ZU nr 3/B/2003). Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie mogą być również akty stosowania prawa. Problem stosowania aktów normatywnych (przepisów) oraz kształtowania się linii orzeczniczej NSA i jej wpływu na rozstrzygnięcia organu administracji publicznej oraz sądu, orzekających w sprawie skarżącej, również pozostają poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych wszystkich względów, uznając skargę za oczywiście bezzasadną, odmówił nadania jej dalszego biegu.

5