140

POSTANOWIENIE

z dnia 14 stycznia 2004 r.

Sygn. akt Ts 168/03

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi Zbigniewa Frąckiewicza w sprawie zgodności:

art. 75 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z art. 9, 32, 65, 77 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE:

I

W skardze konstytucyjnej z 25 września 2003 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 75 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.; dalej: ustawa o szkolnictwie wyższym) z art. 9 Konstytucji. Skarżonemu przepisowi zarzuca, iż nie przewidując zatrudnienia na stanowisku docenta, uniemożliwia realizację art. 4 ust. 1 Porozumienia między Rządem PRL a Rządem CSRS w sprawie równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w PRL i CSRS, sporządzonego 16 grudnia 1987 r. i zatwierdzonego uchwałą Rady Ministrów nr 18/89 z 20 lutego 1989 r. (niepublikowane, dalej: Porozumienie między Rządem PRL a Rządem CSRS). Oznacza to, zdaniem skarżącego, naruszenie art. 9 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia konstytucyjnych praw: do równego traktowania (art. 32), do pełnego produktywnego zatrudnienia (art. 65), do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 1), do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2) oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

Skarga sformułowana została w oparciu o następujący stan faktyczny.

1. Dekretem z 21 czerwca 1987 r. Minister Szkolnictwa Czeskiej Republiki Socjalistycznej nadał skarżącemu tytuł naukowo-pedagogiczny docenta. W dniu 24 stycznia 1989 r., działając na podstawie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201 ze zm.), Rektor Politechniki Szczecińskiej wystąpił do Ministra Edukacji Narodowej z wnioskiem o rozpatrzenie możliwości zatrudnienia skarżącego na stanowisku docenta w Politechnice Szczecińskiej, w związku z uzyskanym przez niego tytułem docenta w CSRS. W odpowiedzi na ww. wniosek Minister pismem z 14 kwietnia 1989 r. (Nr DKS III -CSRS/11/89) poinformował Rektora, iż zgodnie z interpretacją art. 4 ust. 1 Porozumienia między Rządem PRL a Rządem CSRS, skarżący nie może być automatycznie zatrudniony na stanowisku docenta w Politechnice Szczecińskiej (lub innej uczelni, placówce naukowo-badawczej w Polsce), gdyż mianowanie na to stanowisko obywatela polskiego winno nastąpić zgodnie z polskimi wymogami i polskim ustawodawstwem.

2. W dniu 10 marca 1991 r. skarżący wystąpił do Ministra Edukacji Narodowej z wnioskiem o mianowanie go na stanowisko docenta, powołując się na obowiązywanie art. 4 ust. 1 Porozumienia między Rządem PRL a Rządem CSRS. Minister w piśmie z 10 kwietnia 1991 r. (Nr DNS-II-62/Og/91) wyjaśnił, że wskazana przez skarżącego podstawa prawna ma zastosowanie do takich sytuacji, w których osoba pozostająca w stosunku pracy w szkole wyższej lub placówce naukowo-badawczej w jednej z umawiających się Stron, podejmuje okresowe zatrudnienie w jednostce organizacyjnej drugiej umawiającej się Strony - na podstawie porozumienia jednostki w kraju macierzystym i w kraju przyjmującym. I tylko w takiej sytuacji osoba posiadająca tytuł docenta w Czechosłowacji może być zatrudniona w Polsce na stanowisku docenta. Minister podniósł także, że obowiązująca ustawa z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (w przeciwieństwie do uchylonej przez nią ustawy z 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym) nie przewiduje możliwości tworzenia nowych stanowisk docenta, a unormowanie przewidziane w jej art. 188 ust. 5 odnosi się jedynie do nauczycieli akademickich, mianowanych na to stanowisko przed dniem wejścia w życie tejże ustawy. Skarżący odwołał się od tego stanowiska i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Edukacji Narodowej, pismem z 4 czerwca 1991 r. (Nr DNS-II-88/Og/91) poinformował o podtrzymaniu swojego stanowiska zawartego w piśmie z 10 kwietnia 1991 r.

3. W dniu 21 maja 1998 r. skarżący złożył wniosek o zatrudnienie go na stanowisku docenta w Politechnice Szczecińskiej. W odpowiedzi Minister Edukacji Narodowej pismem z 2 września 1998 r. (Nr DWZ-5/082/655/98) podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 10 kwietnia 1991 r.

4. Postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z 16 października 1998 r. i z 29 października 1998 r., odmawiające potwierdzenia równoważności nadanego skarżącemu czeskiego tytułu docenta z polskim stanowiskiem docenta oraz odmawiające zatrudnienia go na stanowisku docenta, zostały uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 1999 r. (sygn. akt I SA 2280/98). W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że rozpatrywał tę część skargi, która dotyczyła potwierdzenia równoważności odpowiednich dokumentów, natomiast druga jej część, dotycząca zatrudnienia na stanowisku docenta, powinna być, zdaniem Sądu, rozstrzygnięta w drodze decyzji i sprawy tej nie rozpatrywał. W efekcie Minister Edukacji Narodowej wydał skarżącemu zaświadczenie o równoważności czeskiego tytułu docenta z polskim stanowiskiem docenta.

5. Kolejny wniosek skarżącego o zatrudnienie go na stanowisku docenta w Politechnice Szczecińskiej został decyzją Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 12 kwietnia 2002 r. (DWZ4.3018-140/ZG/2002) rozstrzygnięty odmownie. Na wniosek skarżącego Minister Edukacji Narodowej i Sportu rozpatrzył sprawę ponownie i decyzją z 6 czerwca 2002 r. (DWZ4.3018-206/ZG/2002) utrzymał w mocy decyzję z 12 kwietnia 2002 r. skarżący obie decyzje Ministra, odmawiające zatrudnienia go na stanowisku docenta, zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

6. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 2003 r. (sygn. akt I SA 1616/01) stwierdził nieważność decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 12 kwietnia 2002 r. oraz z 6 czerwca 2002 r. Sąd uznał, iż przedmiotowe decyzje dotknięte zostały wadą nieważności jako wydane przez organ niewłaściwy. Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydając zaskarżone decyzje, miał bowiem obowiązek stosować aktualne przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym, które nie upoważniają Ministra do podejmowania decyzji w przedmiocie zatrudnienia na wyższej uczelni. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że na podstawie art. 188 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym w sprawach dotyczących stosunku pracy docenta właściwy jest rektor uczelni.

7. W dniu 25 września 2003 r. skarżący wniósł do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną, uzasadniając, że art. 75 ustawy o szkolnictwie wyższym, przez likwidację stanowiska docenta, odebrał Ministrowi Edukacji Narodowej i Sportu prawo do powoływania na to stanowisko, co w konsekwencji uniemożliwia realizację zawartej przez Polskę umowy międzynarodowej, jaką jest Porozumienie między Rządem PRL a Rządem CSRS, i prowadzi do naruszenia art. 9 Konstytucji. Skarżący twierdzi, że kwestionowany przez niego przepis ustawy o szkolnictwie wyższym jest niezgodny zarówno z Porozumieniem między rządem PRL a Rządem CSRS, ale także innymi umowami międzynarodowymi np. Porozumieniem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydanych w PRL i ZSRR z 10 maja 1974 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 4, poz. 14 i 15), Umową między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Federacji Rosyjskiej o współpracy w dziedzinie kultury nauki i oświaty z 25 sierpnia 1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 36, poz. 133 i 134), Porozumieniem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Ludowej Republiki Bułgarii o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów o wykształceniu i przyznawaniu stopni i tytułów naukowych wydawanych w PRL i LRB z 28 października 1977 r. (Dz. U. z 1983 r. Nr 12, poz. 58 i 59).

Zdaniem skarżącego „wymienione umowy międzynarodowe, które zakładają istnienie stanowiska docenta w Polsce, były ratyfikowane i opublikowane w Dz. U. Spełniają więc warunek konstytucyjności określony w art. 91 ust. 1 Konstytucji i zgodnie z ust. 2 tegoż art. 91 umowy te mają pierwszeństwo przed ustawą o szkolnictwie wyższym z 1990 r., która stanowisko docenta zlikwidowała co uniemożliwia stosowanie tych umów międzynarodowych”. Skarżący dowodzi zatem, że „ustawa ta w zakresie stanowisk na jakie zatrudniani są nauczyciele akademiccy, w świetle tych umów jest nieważna”, natomiast „Minister miał obowiązek stosować przepisy poprzedniej ustawy z 12 września 1982 r. ponieważ przepisy ustawy z 1990 r. są niezgodne z obowiązującymi umowami międzynarodowymi spełniającymi warunki nadrzędności nad ustawami”.

Skarżący uznaje zatem, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2003 r. (sygn. akt I SA 1616/03) o obowiązku stosowania przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu aktualnych przepisów ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym narusza konstytucyjne prawa skarżącego do równego traktowania (art. 32), do pełnego produktywnego zatrudnienia (art. 65), do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 1) oraz zamyka skarżącemu sądową drogę dochodzenia naruszonych praw (art. 77 ust. 2), podważając tym samym zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg, nie spełnia ona bowiem przesłanek dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej, skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony przysługujący każdemu, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone ostatecznym orzeczeniem sądu lub organu administracji publicznej, wydanym na podstawie kwestionowanego w skardze przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego. Wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie skargi uzależnione jest przy tym od spełnienia przez skarżącego warunków określonych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym). Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 tej ustawy obowiązkiem podmiotu występującego ze skargą jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób - zdaniem skarżącego - zostały naruszone; z kolei w art. 47 ust. 2 ustawodawca zobligował skarżącego do załączenia do skargi wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie zakwestionowanego aktu normatywnego. Powyższe warunki stanowią konsekwencję przyjętego w polskim systemie prawnym modelu skargi konstytucyjnej. Będąc środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, służy ona badaniu zgodności z Konstytucją przepisów prawnych stanowiących podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o zakwestionowany akt normatywny. Obowiązek sprecyzowania przez skarżącego sposobu naruszenia jego konstytucyjnych praw spełnia przy tym dwojaką rolę. Z jednej strony, służy właściwemu dookreśleniu konstytucyjnego wzorca stanowiącego podstawę kontroli zakwestionowanych przepisów. Z drugiej zaś, umożliwia Trybunałowi Konstytucyjnemu sprawdzenie, czy postępowanie przed organami władzy publicznej istotnie doprowadziło do niedozwolonej (w świetle unormowań konstytucyjnych) ingerencji w sferę praw, wolności lub obowiązków skarżącego. Tylko bowiem wykazanie przez skarżącego, iż w wyniku wydania ostatecznego orzeczenia na podstawie zaskarżonych przepisów, naruszone zostały konstytucyjne prawa, wolności lub obowiązki skarżącego, uzasadnia legitymację skarżącego do wszczęcia postępowania w ramach skargi konstytucyjnej.

2. Trybunał Konstytucyjny badając zakres przedmiotowy rozpatrywanej skargi konstytucyjnej, ustalił, że skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 75 ustawy o szkolnictwie wyższym, natomiast podstawę wyroku wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I SA 1616/03) stanowi art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W oparciu o powołany przepis, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 12 kwietnia 2002 r. (Nr DWZ4.3018-140/ZG/2002) oraz decyzji z 6 czerwca 2002 r. (Nr DWZ4.3018-206/ZG/2002) jako wydanych przez organ niewłaściwy. Orzeczenie nieważności zaskarżonych decyzji zwolniło Sąd od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia zarzutów skargi.

Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 75 ustawy o szkolnictwie wyższym nie spełnia wymogów określonych w art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Art. 75 ustawy o szkolnictwie wyższym, wskazany przez skarżącego jako przedmiot skargi, nie jest bowiem przepisem, na postawie którego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł ostatecznie w sprawie skarżącego. Trybunał podkreśla przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nieważność zaskarżonych decyzji, nie rozstrzygał ostatecznie (merytorycznie) o wolnościach lub prawach skarżącego określonych w Konstytucji. Okoliczności powyższe stanowią samodzielną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej.

3. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób - zdaniem skarżącego - zostały naruszone. Skarżący powołuje natomiast jako podstawę kontroli art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji, które nie statuują żadnych praw ani wolności. Są to przepisy ustalające miejsce umów międzynarodowych w systemie źródeł prawa Rzeczypospolitej Polskiej oraz określające procedurę ratyfikacji i publikacji traktatów międzynarodowych. Nakładają one obowiązki na wskazane organy państwa, natomiast nie kreują po stronie obywateli żadnych praw ani wolności konstytucyjnych. W doktrynie podkreśla się, że jednym z warunków dopuszczalności skargi jest osobiste zainteresowanie skarżącego w usunięciu naruszenia, a naruszenie powinno dotyczyć pozycji prawnej skarżącego (B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 410). Wykluczone jest więc uznanie, by podmioty, którym przysługuje skarga do Trybunału Konstytucyjnego (zarówno osoby fizyczne, jak i prawne), mogły wykorzystywać ten środek prawny w celu kontroli wypełniania przez organy państwa ich konstytucyjnych obowiązków (por. wyrok z 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96).

Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że skarga wskazując jako podstawę kontroli art. 9 Konstytucji, nie spełnia wymogów określonych w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Powołany przez skarżącego art. 9 ustawy zasadniczej nie może pełnić roli wzorca kontroli konstytucyjności w postępowaniu skargowym. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny nie podziela tym samym stanowiska skarżącego, zgodnie z którym naruszenie art. 9 ustawy zasadniczej, prowadziło do naruszenia praw skarżącego przyznanych przez art. 32, art. 65, art. 77 oraz art. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału, nie ma bowiem prawa ani wolności chronionych konstytucyjnie, które zostałyby naruszone w rozpatrywanej sprawie. Sam skarżący nie wskazał, jakie prawo wynikające z art. 65 ustawy zasadniczej, i w jaki sposób, zostało naruszone; nie mógł tego uczynić, gdyż przepis ten nikomu nie gwarantuje konstytucyjnego prawa do zatrudnienia na określonym stanowisku.

4. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, skarżący kwestionując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzający nieważność decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, stawia w istocie zarzut wadliwości zastosowania przez Ministra art. 75 ustawy o szkolnictwie wyższym, której to okoliczności, zdaniem skarżącego, nie uwzględnił Sąd orzekający w sprawie.

Skarżący dowodzi, że Minister rozpatrując wniosek o zatrudnienie skarżącego na stanowisku docenta w Politechnice Szczecińskiej, winien swoje decyzje podejmować w oparciu o art. 4 pkt 1 Porozumienia między Rządem PRL a Rządem CSRS, a nie, jak to uczynił, na podstawie sprzecznego z powyższym przepisem art. 75 w związku z art. 188 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym. Skarżący twierdzi, że Porozumienie między Rządem PRL a Rządem CSRS jest „ratyfikowaną umową międzynarodową”, która, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji, ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia w tym miejscu, że ustawa zasadnicza wyróżnia dwie kategorie umów międzynarodowych: ratyfikowane (art. 87 ust. 1, art. 89-91 ust. 1 i 2, art. 133 ust. 1 pkt 1) i nieratyfikowane (tj. zatwierdzane w myśl art. 146 ust. 4 pkt 10). Podział ten decyduje o skuteczności prawnej umów w wewnętrznym porządku normatywnym. Jedynie ratyfikowane umowy międzynarodowe mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji), a ich miejsce w systemie prawa jest zróżnicowane i zależy od zastosowanej procedury ratyfikacji (ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację). Art. 91 ust. 2 Konstytucji wprowadza zasadę, zgodnie z którą umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową, natomiast umowy ratyfikowane bez uprzedniej ustawy akceptującej są sytuowane na poziomie podustawowym (a contrario z art. 91 ust. 2 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 5 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny analizując charakter prawny Porozumienia między Rządem PRL a Rządem CSRS stwierdza, iż akt ten jest umową międzynarodową, dochodzącą do skutku przez zatwierdzenie (art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji). Oznacza to, że powołana przez skarżącego umowa międzynarodowa nie należy do kategorii umów ratyfikowanych, nie jest tym samym źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji), w konsekwencji zaś nie obliguje do stosowania jej przed ustawami (art. 91 ust. 2 Konstytucji).

W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji.

2