12

POSTANOWIENIE

z dnia 12 listopada 2003 r.

Sygn. akt Ts 118/02

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Ireny Lewandowskiej i Beaty Konczewskiej w sprawie zgodności:

art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 9 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) z art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE:

W skardze konstytucyjnej z 21 sierpnia 2002 r. skarżące zakwestionowały zgodność z Konstytucją RP art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 9 ust. 1 i ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej: dekret). Zakwestionowanym przepisom dekretu zarzuciły niezgodność z art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP. Istoty niezgodności upatrują skarżące w przymusowym (ex lege) przekształceniu prawa własności nieruchomości należącej do spadkodawcy skarżących w prawo wieczystej dzierżawy, względnie prawo zabudowy. Ponadto skarżące zakwestionowały uzależnienie uzyskania prawa majątkowego w zamian za prawo własności od dokonania przez byłego właściciela w wyznaczonym terminie określonych czynności zachowawczych. Art. 7 ust. 2 dekretu zarzuciły skarżące ponadto, że w sposób niezgodny z Konstytucją pozostawił uznaniu gminy decyzję o uwzględnieniu wniosku byłych właścicieli. Niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 dekretu upatrują skarżące w braku zagwarantowania ekwiwalentności odszkodowania przyznawanego za utracony grunt warszawski. Prawo własności skarżących narusza ich zdaniem także art. 9 ust. 2 dekretu, ustanawiający 3-letni termin wygaśnięcia prawa do żądania odszkodowania. Porównanie zaskarżonych przepisów dekretu z postanowieniami ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi skarżące do konkluzji o naruszeniu zasady równej ochrony prawa własności; ich zdaniem przepisy dekretu nie zapewniają bowiem takiego samego statusu podmiotom wywłaszczanym, jaki gwarantują unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w oparciu o następujący stan faktyczny. Mąż skarżącej - Ireny Lewandowskiej (ojciec - Beaty Konczewskiej) wystąpił z wnioskiem do Wojewody Warszawskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z 31 grudnia 1982 r. oraz z 26 kwietnia 1983 r. Decyzje te wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), a dotyczyły ustanowienia na rzecz Rzymsko-Katolickiej Parafii św. Stefana Kaplicy Matki Bożej Miłosierdzia Królowej Narodu Polskiego prawa wieczystego użytkowania nieruchomości stanowiącej uprzednio własność wstępnych wnoszącego wniosek. Decyzją z 29 grudnia 1998 r. (nr G.2.1.7224a/uw/151/98/JF) Wojewoda Warszawski odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola. W uzasadnieniu wskazał, że nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Niezłożenie wniosku przez byłych właścicieli nieruchomości w trybie przepisów dekretu spowodowało, że decyzje te były zgodne z przepisami ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Rozstrzygnięcie Wojewody zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 19 lipca 2000 r. (nr PO.5.1-0-342/99). W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego, którego dotyczyłaby zakwestionowana decyzja. Nie można tym samym uznać wnioskodawcy (jak i jego spadkobierczyń) za strony postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z 26 kwietnia 1983 r. Skarga skarżących na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I SA 1797/00). Sąd podzielił argumentację organu administracji odnośnie braku legitymacji wnioskodawcy i jego spadkobierczyń do uznania za stronę postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntów należących wówczas do Skarbu Państwa.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 9 października 2002 r. wezwano pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej m.in. przez wskazanie, w jakim zakresie zakwestionowane w skardze przepisy dekretu stanowiły podstawę prawną orzeczeń wydanych w sprawie skarżących. W piśmie z 18 października 2002 r. pełnomocnik skarżących stwierdził, że art. 7 ust. 1 dekretu stanowił podstawę - jakkolwiek niebezpośrednią - decyzji wydanych przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola. Ich wydanie było bowiem warunkowane zastosowaniem przepisów dekretu „wskutek niezłożenia przez spadkodawców skarżących wniosku o ustanowienie na ich rzecz dzierżawy wieczystej”. Ponadto, skarżące powoływały się na kwestionowany art. 7 ust. 1 dekretu, jako podstawę ich interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji. Z kolei art. 7 ust. 2 dekretu stanowił - również niebezpośrednią - podstawę decyzji w tym sensie, że nawet złożenie stosownego wniosku prowadziło często do jego bezzasadnego oddalenia, samo zaś oddalenie w zgodzie z przesłankami wymienionymi w tym przepisie również było niezgodne z Konstytucją. Także pozostałe zakwestionowane w skardze przepisy mogą być uznane - zdaniem skarżących - za podstawę prawną decyzji wskazanych w skardze konstytucyjnej. Tworzyły one bowiem legitymację strony w postępowaniu unieważniającym rozstrzygnięcia z lat 80-tych. Ponadto organ administracji wydający grunt w użytkowanie wieczyste na podstawie przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach zobligowany był do sprawdzenia, czy byłym właścicielom nieruchomości przysługują jeszcze roszczenia wobec Skarbu Państwa z tytułu objęcia ich nieruchomości na mocy przepisów dekretu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg, nie spełnia ona bowiem przesłanek dopuszczalności występowania z tym środkiem prawnym, określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a ponadto jest oczywiście bezzasadna.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, warunkiem wystąpienia ze skargą konstytucyjną jest uczynienie jej przedmiotem przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego wykazujących dwojaką kwalifikację. Po pierwsze, winny one stanowić normatywną podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, to ich treść normatywna stanowić winna źródło zarzucanego w skardze konstytucyjnej naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Pomiędzy obydwoma elementami zachodzić przy tym musi ścisły związek. To właśnie zastosowanie przepisów kwestionowanych w skardze skutkować musi zaistnieniem (aktualnego i bezpośredniego) naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego. Należy przy tym podkreślić, że formułując zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów skarżący jest zobowiązany wskazać naruszenie wolności lub praw, które istotnie pogwałcone zostały poprzez zastosowanie tych przepisów w jego sprawie. Nie jest tym samym dopuszczalne formułowanie zarzutów dotyczących takich konstytucyjnych wolności lub praw, których ewentualne naruszenie spowodowane było bez udziału organów stosujących zaskarżone przepisy. Dokonywana na etapie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej weryfikacja dopełnienia wskazanych wyżej wymogów implikowana jest charakterem prawnym tego środka ochrony praw. Skarga konstytucyjna nie może bowiem służyć inicjowaniu kontroli, która wykazywałaby charakter abstrakcyjny, a więc nie związany z konkretnym postępowaniem, w którym kwestionowana regulacja stanowiła normatywną podstawę ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powyższe przesłanki nie zostały w przypadku niniejszej skargi konstytucyjnej spełnione. Przede wszystkim nie można uznać, że kwestionowane przepisy stanowiły normatywną podstawę ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżących, które to orzeczenie naruszałoby wolności lub prawa wskazane w skardze konstytucyjnej. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2002 r. wynika bezspornie, że oddalenie skargi skarżących na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 19 lipca 2000 r. miało swoją podstawę prawną w przepisach proceduralnych, normujących postępowanie administracyjne, a zwłaszcza w art. 28 k.p.a., który to przepis definiuje pojęcie strony w tymże postępowaniu. Ze względu na treść definicji ustawowej tego pojęcia, jak i jej wykładnię, organ administracji wydał decyzję negatywną dla skarżących. Stanowisko to podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozstrzygające znaczenie ma w sprawie ustalenie, czy skarżące (ich spadkodawca) miały przymiot strony w postępowaniach zakończonych decyzjami administracyjnymi wydanymi w 1982 r. i 1983 r. Stwierdzając po stronie skarżących brak interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ich skargę. Uwzględnienie podstaw prawnych i treści wskazanego wyżej wyroku w pełni uzasadnia więc tezę, iż ewentualnym przedmiotem skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie mógłby być jedynie art. 28 k.p.a., gdyż ten przepis stanowił merytoryczną podstawę „ostatecznego orzeczenia o wolnościach lub prawach skarżących” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zwraca przy tym uwagę, że w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniających wydane orzeczenie brak jest jakiegokolwiek odwołania się do przepisów dekretu, kwestionowanych przez skarżące w niniejszej sprawie. Podkreślana przez pełnomocnika skarżących okoliczność, iż zaskarżone przepisy dekretu stanowiły „niebezpośrednią” podstawę normatywną wydanych decyzji, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności niniejszej skargi konstytucyjnej. Nawet bowiem, jeśli organ administracyjny pierwszej instancji rozstrzygał na podstawie zaskarżonych przepisów dekretu, to już organ odwoławczy wskazał, że - z uwagi na brak przymiotu strony - powinna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w sprawie (art. 157 § 3 k.p.a.). Powyższe zapatrywanie organu odwoławczego podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny. Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że jasne sformułowanie art. 79 ust. 1 Konstytucji nie pozwala na dokonywanie rozszerzającej interpretacji zawartych w nim pojęć. Ściśle należy rozumieć także przesłankę „ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd (…) orzekł ostatecznie…”. W tym bowiem przypadku odejście od wykładni językowej prowadziłoby do przekreślenia zasady, w myśl której skarga konstytucyjna służyć winna wszczynaniu kontroli konkretnej, nie jest zaś środkiem inicjowania kontroli o charakterze abstrakcyjnym.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wskazany wyżej brak przesłanki wymaganej przez art. 79 ust. 1 Konstytucji jest już wystarczającą przyczyną odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej złożonej w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego, stwierdzić ponadto należy, iż skarga jest oczywiście bezzasadna, co także uzasadnia takie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego. Pierwszy argument na rzecz takiej oceny wniesionej skargi konstytucyjnej odwołuje się do konstrukcji przepisów kwestionowanego dekretu. W art. 1 stanowił on, iż „wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m.st. Warszawy”. Kwestionowane w skardze przepisy, tj. art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 9 ust. 1 i ust. 2 dekretu, przyznawały podmiotom wywłaszczonym możliwość otrzymania prawa dzierżawy wieczystej albo odszkodowania. Oceniając powołane wyżej przepisy dekretu z punktu widzenia ochrony własności należy stwierdzić, że normą która decydowała o drastycznym naruszeniu tego prawa był art. 1 dekretu, gdyż to on przewidywał wywłaszczenie. Natomiast przepisy dekretu zakwestionowane w skardze konstytucyjnej określały pewien ekwiwalent, czy to w postaci prawa majątkowego, czy to sumy pieniężnej, należny wywłaszczonemu w zamian za odjęcie prawa własności. Trybunał Konstytucyjny nie jest władny oceniać, czy odszkodowanie to można by uznać za „słuszne” w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Co więcej, zachodzi zasadnicza wątpliwość, czy standardy wynikające z tego przepisu konstytucyjnego można by w ogóle stosować do oceny postanowień dekretu, przynajmniej w odniesieniu do skutków ekonomicznych jego stosowania. Nie ma natomiast wątpliwości, że kwestionowane w skardze przepisy dekretu miały na celu zrekompensowanie dolegliwości, jaką było wywłaszczenie, wynikające z art. 1 dekretu. Dlatego w ocenie Trybunału Konstytucyjnego zarzut, iż to właśnie zaskarżone przepisy dekretu są źródłem naruszenia prawa własności musi być uznany za oczywiście bezzasadny.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto, że w sprawie zachodzi oczywisty brak związku przyczynowego między regulacją dekretu a obecnym położeniem prawnym skarżących. Położenie to stanowi następstwo zaniechania ze strony ich spadkodawców, którzy nie uczynili użytku z uprawnienia przysługującego im na podstawie art. 7 dekretu. Ewentualny uszczerbek majątkowy, na który powołują się skarżące, nie jest więc skutkiem zastosowania względem ich wstępnych unormowania przewidzianego w kwestionowanym przepisie, lecz - przeciwnie - stanowi następstwo świadomego nieskorzystania przez tychże wstępnych z możliwości, jakie stwarzał art. 7 dekretu. Oczywiście bezzasadne jest więc upatrywanie przyczyn utraty prawa w treści przepisu, który daje możliwość uzyskania tegoż prawa, uzależniając ją jednak od aktywności zainteresowanego. Nieuzyskanie prawa jest w tym przypadku skutkiem zaniechania uprawnionych, nie zaś zastosowania wobec nich zaskarżonego aktu normatywnego.

Po trzecie wreszcie, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na brak podstaw dla tezy o uszczerbku majątkowym skarżących. Jest to związane z dokonanym wyżej ustaleniem, iż to spadkodawcy skarżących świadomie nie skorzystali z uprawnień wynikających z art. 7 dekretu. Istotę zarzutów skargi stanowi teza, iż to na skutek stosowania dekretu uległ umniejszeniu własny majątek skarżących. Stąd też jako konstytucyjne wzorce dla kontroli kwestionowanych przepisów wskazane zostały przepisy statuujące w Konstytucji ochronę własności i innych praw majątkowych. Zakres zaś własnego majątku skarżące wywodzą z dziedziczenia, wykazanego kolejnymi postanowieniami sądów. Trybunał Konstytucyjny przypomina w związku z tym, że w myśl podstawowej zasady prawa cywilnego, rządzącej tzw. pochodnym nabyciem praw, nikt nie może przekazać innemu więcej praw, niż sam posiada. W odniesieniu do dziedziczenia oznacza to tyle, że spadkobierca nie może uzyskać praw, które nie przysługiwały spadkodawcy. W sprawie niniejszej wynikają z powyższego następujące wnioski. Spadkodawcy skarżących, jak to już wyżej podkreślano, nie skorzystali z możliwości uzyskania wieczystej dzierżawy. Tym samym, dokonali wyboru, skutkiem którego w ich majątku prawo to (później przekształcone w użytkowanie wieczyste) nie powstało. Nie powstały też inne uprawnienia z nim związane, w tym zaś przymiot bycia stroną w postępowaniu administracyjnym toczącym się w latach 1982-1983.

Trybunał Konstytucyjny uważa za celowe zwrócenie uwagi skarżących, iż dla pełnego określenia ich sytuacji prawnej, a w szczególności roszczeń związanych z wywłaszczeniem, jakie nastąpiło na podstawie kwestionowanego dekretu, należy wziąć pod uwagę przepisy art. 82 i art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) oraz - obecnie obowiązujące - art. 214 i art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Wprawdzie art. 82 ust. 1 pierwszej z powołanych ustaw stanowił, iż prawo do odszkodowania za tzw. grunty warszawskie, przewidziane w dekrecie z 1945 r., wygasa w dniu wejścia w życie ustawy, jednak kolejne ustępy tego przepisu, a także art. 83 ustawy, przewidywały - w pewnym zakresie - możliwość zadośćuczynienia roszczeniom wywłaszczonych właścicieli. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią kontynuację rozwiązania przyjętego w 1985 r. Z punktu widzenia skarżących najistotniejsza wydaje się treść art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącego działek nadających się pod budownictwo jednorodzinne. Powołany przepis - oczywiście przy spełnieniu wskazanych w nim przesłanek - pozwala domagać się odszkodowania za wywłaszczoną działkę, a w jego ramach - oddania w użytkowanie wieczyste innej działki pod budowę domu jednorodzinnego. Skarżący, w razie wypełnienia przesłanek ustawowych, mogliby uzyskać rekompensatę za mienie utracone przez spadkodawców, bez wzruszania mocy obowiązującej dekretu z 1945 r.

Wskazana okoliczność nie ma oczywiście wpływu na ocenę dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny przedstawił wyżej przynajmniej trzy grupy argumentów uzasadniających odmowę nadania jej dalszego biegu. Przywołanie obecnej regulacji roszczeń związanych z wywłaszczeniem tzw. gruntów warszawskich miało jedynie na celu podkreślenie, że - mimo upływu ponad 50 lat od wywłaszczenia - obowiązujące ustawodawstwo nie pomija całkowicie roszczeń grupy podmiotów dotkniętych skutkami dekretu. Okoliczność ta niewątpliwie osłabia zarzut niezgodności z Konstytucją tego aktu.

Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), orzeka się jak w sentencji.

5