71

POSTANOWIENIE

z dnia 16 lipca 2003 r.

Sygn. akt Pp 1/02

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Safjan - przewodniczący

Jerzy Ciemieniewski

Teresa Dębowska-Romanowska

Marian Grzybowski

Wiesław Johann

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska - sprawozdawca

Ewa Łętowska

Marek Mazurkiewicz

Andrzej Mączyński

Janusz Niemcewicz

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Jerzy Stępień

Mirosław Wyrzykowski

Marian Zdyb

Bohdan Zdziennicki,

po rozpoznaniu, w dniu 16 lipca 2003 r., na posiedzeniu niejawnym wniosku Sądu Okręgowego w Warszawie VII Wydział Cywilny i Rejestrowy o zbadanie, czy zasady działania wynikające ze zmienionego statutu partii politycznej pod nazwą Samoobrona Rzeczypospolitej Polskiej są zgodne z Konstytucją,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia wniosku.

UZASADNIENIE:

I

Sąd Okręgowy w Warszawie VII Wydział Cywilny i Rejestrowy w piśmie z 26 września 2002 r. wniósł o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny, czy zasady działania, wynikające ze zmienionego statutu partii politycznej pod nazwą Samoobrona Rzeczypospolitej Polskiej są zgodne z Konstytucją.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że 19 kwietnia 2002 r. Andrzej Lepper - Przewodniczący Rady Krajowej partii pod nazwą Samoobrona Rzeczypospolitej Polskiej skierował do Sądu Okręgowego zawiadomienie o zmianie statutu partii, która dokonała się 7 kwietnia 2002 r., podczas III Kongresu Partii. Zawiadomieniu towarzyszyły uchwały przyjęte na Kongresie i statut. Postanowieniem z 26 kwietnia 2002 r. Sąd Okręgowy zobowiązał zgłaszającego do dokonania określonych zmian w statucie, w celu rozstrzygnięcia kwestii wątpliwych, dostosowania statutu do wymagań ustawy oraz do ujednolicenia nazewnictwa. 16 lipca 2002 r. do Sądu nadesłano uchwałę Rady Krajowej z 8 czerwca 2002 r., która - zdaniem zgłaszającego - dostosowała statut do wymagań Sądu. Jednak - w ocenie Sądu - zmiany wprowadzone do statutu są niezgodne z art. 8 ustawy o partiach politycznych; postanowienia statutu kształtują struktury i zasady działania partii niezgodnie z zasadami demokracji. Ta ocena uzasadnia wystąpienie Sądu do Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd Okręgowy wskazał przede wszystkim, iż statut partii przekazuje jej Przewodniczącemu bardzo szeroki zakres kompetencji. Przewodniczący jest wprawdzie wybierany przez Kongres (§ 14 pkt 6 e), jednak o sposobie reprezentacji i ilości delegatów na Kongres decyduje wskazane przez Przewodniczącego Prezydium Rady Krajowej. W statucie nie przewidziano trybu odwołania Przewodniczącego. Wśród kompetencji Przewodniczącego znalazły się między innymi: zwoływanie Kongresu Zwyczajnego, decydowanie o przynależności do partii, możliwość zawieszania i wykluczenia każdego członka, możliwość zmiany statutowo ustalonego trybu przyjmowania członków, decydowanie o powstaniu podstawowej jednostki, tzw. Grupy Programowej, wyznaczanie kandydatów do Prezydium i Konwentu Rady Krajowej, Krajowego Sądu Partyjnego i Komisji Rewizyjnej.

Sąd Okręgowy zwrócił też uwagę na inne postanowienia statutu naruszające w sposób wyraźny zasady demokracji. Chodzi o to, że - poza Przewodniczącym - żaden z organów partii nie jest wybieralny; regulacje statutowe stwarzają tylko pozory wybieralności. Jawność wyborów Przewodniczącego także kłóci się z zasadami demokracji.

2. Prokurator Generalny RP w piśmie z 23 stycznia 2003 r. przedstawił stanowisko, iż zasady działania partii Samoobrona Rzeczypospolitej Polskiej, określone w statucie zmienionym uchwałą III Kongresu partii z 7 kwietnia 2002 r. i uchwałą Rady Krajowej z 8 czerwca 2002 r., dotyczące uprawnień Przewodniczącego w zakresie:

- wskazywania składu Prezydium Rady Krajowej,

- zwoływania Kongresu Zwyczajnego,

- decydowania o przynależności do partii,

- rozstrzygania o zawieszeniu lub wykluczeniu każdego członka partii,

- zmiany ustalonego statutowo trybu przyjęcia członków partii,

- wydawania instrukcji działania organów partii na szczeblu gminy,

- decydowania o powstaniu podstawowych jednostek organizacyjnych partii,

- wskazywania kandydatów do Prezydium i Konwentu Rady Krajowej, Krajowego Sądu Partyjnego i Komisji Rewizyjnej,

a także statutowa zasada wyboru władz partii w jawnym głosowaniu, przy jednoczesnym ograniczeniu samej zasady wybieralności, jak również brak regulacji trybu odwołania Przewodniczącego Partii, są zgodne z art. 11 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny RP zgodził się ze stanowiskiem Sądu Okręgowego, iż uprawnienia Przewodniczącego Samoobrony RP są daleko idące i godzą w zasadę demokracji wewnątrzpartyjnej, naruszając przez to art. 8 ustawy o partiach politycznych. Uzasadniało to zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego.

Prokurator Generalny wyraził jednak przekonanie, że kontrola konstytucyjności statutów partii dokonuje się wyłącznie na podstawie art. 11 i 13 Konstytucji, nie zaś na podstawie ustawy o partiach politycznych. Przepisy tej ostatniej konkretyzują tylko tryb kontroli. Z kolei spośród konstytucyjnych wzorców kontroli należy wyeliminować art. 11 ust. 2, gdyż kwestionowane zmiany statutu Samoobrony RP nie dotyczą zasad finansowania partii. W ocenie prokuratora RP, bezprzedmiotowe byłoby też badanie tych zmian z punktu widzenia art. 13 Konstytucji, który to przepis formułuje zakaz istnienia partii politycznych odwołujących się w swych programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Przepis ten dotyczy więc zewnętrznych aspektów funkcjonowania partii politycznych, podczas gdy kwestionowane postanowienia statutu odnoszą się do kwestii wewnątrzpartyjnych. W konsekwencji, jedynym wzorcem kontroli może być art. 11 ust. 1 Konstytucji.

Zdanie pierwsze powołanego przepisu wyraża zasadę wolności tworzenia i działania partii politycznych. Prokurator Generalny RP przypomniał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 8 marca 2000 r. Sformułowano tam pogląd, iż zasada pluralizmu politycznego jest nienaruszalna. Podkreślono też rozróżnienie między demokracją wewnątrzpartyjną a funkcjonowaniem danej partii w systemie politycznym demokratycznego państwa. Zdanie drugie art. 11 ust. 1 Konstytucji formułuje wymóg, by zrzeszanie obywateli polskich w partiach politycznych dokonywało się wyłącznie na zasadach dobrowolności i równości. Celem partii ma być wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.

Prokurator zwraca uwagę, że statut Samoobrony RP nie podważa zasady dobrowolności zrzeszania się i nie ogranicza w występowaniu z szeregów partii, nie różnicuje praw i obowiązków członków; szczególna pozycja Przewodniczącego, to statutowa pozycja organu, a nie - uprzywilejowanie jednego członka partii w stosunku do pozostałych. Pozycja ta jest związana ze stanowiskiem, a nie - z konkretną osobą. Statut Samoobrony RP nie zawiera postanowień wskazujących na zamiar tej partii wywierania wpływu na politykę państwa niedemokratycznymi metodami. Przeciwnie - niektóre postanowienia świadczą o zamiarze funkcjonowania w strukturach państwa demokratycznego, co zresztą zostało potwierdzone przez udział Samoobrony w wyborach organów władzy publicznej. Oceniany statut, zdaniem Prokuratora, odpowiada warunkom z art. 11 ust. 1 Konstytucji.

W dalszym ciągu uzasadnienia Prokurator Generalny RP sygnalizuje problem z ustaleniem, czy art. 11 i 13 Konstytucji odnoszą się również do kształtowania wewnętrznych struktur i zasad działania partii. W uchwale z 24 kwietnia 1996 r., jeszcze na tle poprzedniego stanu prawnego, Trybunał uznał, iż postulat „demokratycznych metod” odnosi się nie tylko do sfery zewnętrznej działalności partii, ale także - do jej działalność wewnętrznej, czyli do jej struktur i zasad członkostwa. Przeciwstawne stanowisko znalazło wyraz w wyroku z 8 marca 2000 r. Wreszcie, Prokurator wskazuje na stanowisko pośrednie, jakie można wywieść z orzecznictwa Trybunału. Otóż, swoboda kształtowania wewnętrznych struktur i zasad funkcjonowania partii nie może być ograniczana, jak długo nie zagraża wypełnianiu przez partię jej konstytucyjnej roli lub jak długo nie wyklucza demokratyczności metod, jakimi partia zamierza wpływać lub wpływa na kształtowanie polityki państwa. Dokonanie takiej oceny wymaga zawsze analizy konkretnego przypadku i uwzględnienia w jej ramach całokształtu założeń programowych, zasad statutowych i praktyk stosowanych przez daną partię.

Prokurator Generalny dokonał oceny statutu Samoobrony RP z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów. Stwierdził, że najwyższym organem partii jest Kongres Krajowy Zwyczajny, który wybiera Przewodniczącego, wykonującego władzę wykonawczą w okresie między Kongresami. Kongres uchwala program polityczny, za którego realizację odpowiada Przewodniczący. Ponieważ członkowie partii wybierają delegatów na Kongres, pośrednio mają wpływ zarówno na program partii, jak i na wybór Przewodniczącego. Zasada demokracji pośredniej jest powszechnie stosowana w masowych organizacjach. Prokurator dostrzega ograniczenia demokracji wewnątrzpartyjnej poprzez przyjęcie jako zasady wyborów jawnych i wyłączenie wybieralności innych organów, a także ograniczenie wpływu członków partii na ustalanie i realizację bieżącej polityki partii. Zwraca jednak uwagę, że za bieżącą politykę odpowiada organ pochodzący z wyboru, podlegający ocenie Kongresu w trybie udzielania absolutorium.

W wyniku przeprowadzonej analizy Prokurator Generalny RP wyraża przekonanie, że - mimo ograniczeń demokracji wewnątrzpartyjnej, jaką do statutu Samoobrony RP wprowadził III Kongres - brak jest dostatecznych przesłanek, by stwierdzić naruszenie art. 11 ust. 1 Konstytucji RP.

3. Dnia 9 lipca 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło pismo Sądu Okręgowego w Warszawie, Wydział VII Cywilny rejestrowy, w którym Sąd cofnął swe wystąpienie z 26 września 2002 r, w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją zasad działania partii Samoobrona, określonych w jej statucie z 7 kwietnia 2002 r. Jednocześnie Sąd wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. W załączeniu Sąd przedstawił złożone przez partię Samoobrona pisma procesowe, zawierające oświadczenie o wycofaniu zawiadomienia o zmianie statutu. W związku z tym, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie konstytucyjnej kontroli zmian w statucie stało się bezprzedmiotowe.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Kompetencja Trybunału Konstytucyjnego w zakresie orzekania o zgodności celów lub działalności partii politycznych z Konstytucją wynika z art. 188 pkt 4 Konstytucji. W art. 42 ustawy o partiach politycznych znajdujemy określenie właściwości Trybunału, które - co do zakresu kontroli - jest w pełni zbieżne ze sformułowaniem z art. 188 pkt 4 Konstytucji. Różnica ujęcia polega tylko na tym, iż w ustawie mowa o „stwierdzeniu sprzeczności” zaś w Konstytucji o „orzekaniu w sprawie zgodności” z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych. Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 43 ustawy o partiach politycznych, tryb rozpoznawania spraw określa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym (obecnie ustawa z 17 października 1997 r.). Według jej art. 56, wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją celów partii politycznych Trybunał rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznania wniosków w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Natomiast art. 57 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowi, iż wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją działalności partii politycznych Trybunał rozpoznaje stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Na tle obowiązujących przepisów przyjmuje się, iż kontrola Trybunału Konstytucyjnego realizowana jest w dwóch formach: kontroli prewencyjnej, określanej też jako profilaktyczna, do której odnosi się art. 56 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, mówiący o celach partii politycznej określonych w statucie lub programie i kontroli represyjnej, zwanej też następczą, do której ma zastosowanie art. 57 i art. 58 tejże ustawy, mówiący o działalności partii politycznej.

Z pierwszą postacią kontroli mamy do czynienia w procesie powstawania partii, na etapie rozpatrywania przez Sąd Okręgowy w Warszawie wniosku o wpis do ewidencji partii politycznych (art. 14 ustawy o partiach politycznych), a także w przypadku zgłoszenia do tegoż sądu wniosku o wpis do ewidencji partii politycznych zmian wprowadzonych w statucie (art. 21 ustawy o partiach politycznych). W wyroku z 8 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w kwestii samej dopuszczalności kontroli prewencyjnej po wejściu w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja bowiem nie przewiduje wprost tego trybu postępowania. Stąd wątpliwość, czy jako akt późniejszy nie uchyliła art. 14 i 21 ustawy o partiach politycznych. Trybunał, potwierdzając obowiązywanie tych przepisów, wyjaśnił, iż „Konstytucja tworzy więc materialnoprawną podstawę badania zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych, jednakże tryb tej kontroli konkretyzuje wspomniana ustawa o partiach politycznych” (sygn. Pp 1/99, OTK nr 2/2000, poz. 58, s. 224). Jednocześnie w uzasadnieniu Trybunał podjął próbę określenia właściwego trybu postępowania na podstawie art. 14 i 21 ustawy; do tych ustaleń trzeba nawiązać w niniejszej sprawie. Inicjatorem kontroli konstytucyjnej jest w obu przypadkach sąd prowadzący ewidencję partii politycznych. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ma charakter wpadkowy; stanowi pewien incydent w toku właściwego postępowania (o wpis do ewidencji), toczącego się przed sądem powszechnym; od jego wyniku zależą losy postępowania właściwego. Jednocześnie kontrola prewencyjna ma charakter abstrakcyjny i w istocie zbliża się do kontroli zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Zadaniem Trybunału jest dokonanie wykładni statutu, programu i innych dokumentów, na których ma się opierać działalność partii, odtworzenie na tej podstawie jej celów lub zasad działania oraz - ostatecznie - skonfrontowanie ich ze standardami konstytucyjnymi. Z samej natury kontroli prewencyjnej wynika, że nie może ona prowadzić do delegalizacji partii; jej celem jest jedynie zapobieżenie wpisowi do ewidencji partii, które nie odpowiadają określonym kryteriom prawnym, ewentualnie - zapobieżenie wprowadzeniu do statutu partii zmian, które tych warunków nie spełniają.

Z kontrolą represyjną mamy do czynienia, gdy zachodzą wątpliwości, czy działalność partii już wpisanej jest zgodna z Konstytucją. W tym przypadku sąd nie jest już upoważniony do inicjowania kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wyrazem nadzoru nad działalnością partii jest natomiast dopuszczenie wniosku pochodzącego od podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Każdy z nich może zainicjować kontrolę, jeśli poweźmie wątpliwości co do konstytucyjności poczynań partii. W tym przypadku zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest przeprowadzenie postępowania dowodowego (przesłuchiwanie świadków, badanie okoliczności faktycznych) w celu ustalenia, czy działalność partii narusza zasady konstytucyjne. Nadzór represyjny może prowadzić do delegalizacji partii przez Trybunał Konstytucyjny i do jej wykreślenia z ewidencji partii politycznych.

Postępowanie w niniejszej sprawie, co jest oczywiste, zostało wszczęte w trybie kontroli prewencyjnej, której celem jest zbadanie zmian w statucie partii. Samoobrona Rzeczpospolitej Polskiej (w skrócie Samoobrona RP) została bowiem wpisana do ewidencji partii politycznych 4 listopada 1999 r., w Sądzie Okręgowym w Warszawie, VII Wydział Cywilny i Rejestrowy. Rejestracja partii nastąpiła zatem już pod rządami obowiązującej Konstytucji i ustawy o partiach politycznych z 27 czerwca 1997 r. Statut partii przedłożony wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji nie wzbudził wątpliwości sądu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku ze zmianami wprowadzonymi do statutu i koniecznością ich ujawnienia w ewidencji. Kontrola dokonywana w tej sprawie przez Trybunał ma więc zapobiec ewentualnemu zarejestrowaniu zmian w statucie partii, które mogłyby być ocenione jako niezgodne z Konstytucją. Ustawa o partiach politycznych w art. 14 ust. 3 stanowi, że „jeżeli Trybunał Konstytucyjny wyda orzeczenie o sprzeczności celów partii politycznej z Konstytucją, Sąd odmawia wpisu partii do ewidencji”. Przepis ten, z mocy art. 21 ust. 2 ustawy o partiach politycznych, stosuje się odpowiednio do przypadków, gdy Sąd wszczyna postępowanie w związku z wprowadzeniem do statutu zmian budzących wątpliwość co do ich zgodności z postanowieniami art. 8 tejże ustawy. Oznacza to, iż w razie stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją, Sąd powinien odmówić wpisu do ewidencji nowej treści statutu. Ostateczną konsekwencją takiej odmowy jest uznanie, iż podstawę dalszego działania partii stanowi statut o treści pierwotnej, którego zgodności z Konstytucją nie zakwestionowano, na podstawie którego partia została wpisana do ewidencji i uzyskała osobowość prawną. Jak już wyżej powiedziano, kontrola prewencyjna, także wykonywana w związku ze zmianami w statucie, nigdy nie prowadzi do delegalizacji partii.

Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, iż warunkiem koniecznym wejścia w życie nowego statutu jest ujawnienie jego postanowień w ewidencji partii politycznych. Do czasu dokonania stosownego wpisu w oparciu o art. 21 ustawy o partiach politycznych, partia powinna opierać swą działalność na statucie w pierwotnym kształcie, którego konstytucyjność nie została zakwestionowana. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż oparcie działania partii politycznej na statucie niewpisanym do ewidencji partii musiałoby być ocenione zdecydowanie krytycznie. Dualizm regulacji podstaw prawnych funkcjonowania partii wydaje się szczególnie niebezpieczny. Partia, która poprzestaje na wpisie do ewidencji „fasadowego” choć niesprzecznego z Konstytucją statutu, w rzeczywistości opierając swą działalność na innej, niezgodnej z Konstytucją regulacji, musi się liczyć z zastosowaniem wobec niej kontroli represyjnej, która koncentruje się nie na analizie postanowień aktów normujących jej działalność, lecz na ocenie rzeczywistej działalności.

2. W piśmie z 9 lipca 2003 r. Sąd Okręgowy w Warszawie VII Wydział Cywilny Rejestrowy cofnął wniosek inicjujący postępowanie w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją zasad działania partii Samoobrona RP, określonych w uchwale nr IV, przyjętej 7 kwietnia 2002 r. przez III Kongres tejże Partii. Z załączonych pism procesowych wynika, iż, na IV Nadzwyczajnym Kongresie Partii Samoobrona Rzeczpospolitej Polskiej, który odbył się 24 maja 2003 r. w Warszawie, została podjęta uchwała nr 9 o zmianie uchwały nr IV przyjętej 7 kwietnia 2002 r. przez III Kongres Partii. W uchwale nr 9 Przewodniczący Rady Krajowej Partii został zobowiązany do cofnięcia wniosku z 19 kwietnia 2002 r. o dokonanie wpisu do ewidencji zmiany statutu, złożonego w Sądzie Okręgowym w Warszawie. Wykonaniem tego obowiązku jest skierowane do Sądu pismo pełnomocnika Samoobrony RP z 7 lipca 2003 r., zawierające „wniosek o wycofanie wniosku o rejestrację zmiany Statutu Partii”. W tej sytuacji w pełni uzasadnione jest wystąpienie Sądu Okręgowego do Trybunału Konstytucyjnego. Skoro partia zrezygnowała z wprowadzenia zmian w statucie, kontrola konstytucyjności tychże zmian stała się bezprzedmiotowa. W konsekwencji Sąd Okręgowy cofnął wniosek z 26 września 2002 r. inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie i wniósł o umorzenie postępowania.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie na skutek cofnięcia wniosku. Wobec wypełnienia przesłanki stosowania tego przepisu Trybunał Konstytucyjny podjął postanowienie o umorzeniu postępowania.

6