170

POSTANOWIENIE

z dnia 21 marca 2003 r.

Sygn. akt Ts 93/02

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Izby Przemysłowo-Handlowej w Krakowie w sprawie zgodności:

1) art. 9 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 marca 1950 r. o Centralnym Urzędzie Drobnej Wytwórczości (Dz. U. Nr 10, poz. 104) z art. 8, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE:

W skardze konstytucyjnej z 16 lipca 2002 r. skarżąca zakwestionowała zgodność z Konstytucją RP art. 9 ust. 1 i 4 ustawy z 7 marca 1950 r. o Centralnym Urzędzie Drobnej Wytwórczości (dalej: ustawa o CUDW) oraz art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Przepisom ustawy o CUDW zarzuciła skarżąca niezgodność z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Istoty niezgodności upatruje skarżąca w tym, że w kwestionowanych przepisach nie została zapewniona należyta ochrona własności, jak również, że nie przewidziano w nich żadnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu skargi powyższy zarzut sprecyzowany został w ten sposób, iż wskazano na brak regulacji prawnych przesądzających następstwo prawne skarżącej wobec zniesionych ustawą z 1950 r. izb przemysłowo-handlowych oraz ich związków. Ponadto skarżąca sformułowała zarzut niezgodności przepisów ustawy o CUDW z art. 8 Konstytucji, upatrując jej w oparciu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie skarżącej na wadliwych przepisach ustawy, nie zaś na - zastosowanych bezpośrednio - przepisach Konstytucji. Niekonstytucyjność art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego polegać ma natomiast - zdaniem skarżącej - na takiej jego interpretacji przez organy orzekające, która pozwala na rozstrzygnięcie kwestii występowania interesu prawnego po stronie skarżącej bez przeprowadzenia odpowiednich wyjaśnień w toku postępowania administracyjnego.

Skarga sformułowana została w oparciu o następujący stan faktyczny.

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej (decyzja Wojewody Krakowskiego z 29 maja 1991 r., zmieniona decyzją z 1 października 1991 r.). Przedmiotem tej decyzji była nieruchomość pozostająca w zarządzie Wydawnictwa Literackiego w Krakowie. Nieruchomość ta do 1950 r. stanowiła własność Izby Przemysłowo-Handlowej w Krakowie, następnie zaś (po jej zniesieniu) przejęta została na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją z 4 kwietnia 2000 r. (nr PO-5/2-R-314/99) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Uzasadnił to tym, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do wzruszenia takiej decyzji. Wskutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UMiRM decyzją z 19 czerwca 2000 r. (P52-WP-6/2000) utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z 4 kwietnia 2000 r. Skarga skarżącej na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2002 r. (sygn. akt I SA 1518/00). W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że brak jest przepisu prawnego wskazującego na następstwo prawne skarżącej po Krakowskiej Izbie Przemysłowo-Handlowej. Następstwa takiego nie przewidywała bowiem ustawa z 1950 r. o CUDW, znosząca izby przemysłowo-handlowe, nie przewiduje go też ustawa z 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych, na podstawie której powstała skarżąca Izba Przemysłowo-Handlowa w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w związku z tym stanowisko organu administracji, odmawiające uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg, nie spełnia ona bowiem przesłanek dopuszczalności występowania z tym środkiem prawnym.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Jako środek ochrony skarga konstytucyjna służy więc wyeliminowaniu z systemu prawnego unormowań, które pozostają w sprzeczności z przepisami Konstytucji wyrażającymi wolności lub prawa skarżącego. Występujący ze skargą konstytucyjną obowiązany jest przy tym do sformułowania zarzutów wskazujących, że to właśnie regulacja zawarta w kwestionowanych przepisach, wskutek jej zastosowania w sprawie skarżącego, była bezpośrednim źródłem niedozwolonej ingerencji w sferę jego wolności i praw. Należy przy tym podkreślić, że w drodze skargi konstytucyjnej nie można dochodzić ochrony praw lub wolności, których naruszenie wiąże się z brakiem stosownych unormowań w systemie prawa. Wypełniając rolę tzw. negatywnego prawodawcy Trybunał Konstytucyjny władny jest jedynie kontrolować konstytucyjność przepisów już ustanowionych. Problem oceny skutków braku stosownej regulacji pozytywnej wykracza poza granice działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego.

Trzeba także podkreślić, że uzasadnienie skargi nie może ograniczać się do samej jedynie płaszczyzny stosowania zaskarżonych unormowań. Wprawdzie uzyskanie w sprawie skarżącego ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej jest konieczną przesłanką dopuszczalności wystąpienia ze skargą, to jednak nie problem stosowania kwestionowanych przepisów jest przedmiotem kontroli prowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powyższe wymogi skargi konstytucyjnej nie zostały przez skarżącą spełnione i to wobec obydwu zakwestionowanych w skardze przepisów. Kwestionując art. 9 ust. 1 i 4 ustawy o CUDW zmierza skarżąca do wykazania, że to właśnie treść normatywna tych przepisów stanowiła przyczynę naruszenia jej praw konstytucyjnych. Należy jednak zauważyć, że źródeł tego naruszenia upatruje skarżąca przede wszystkim w odmowie uznania przez organy orzekające następstwa prawnego skarżącej wobec Krakowskiej Izby Przemysłowo-Handlowej, zniesionej na mocy zaskarżonych przepisów. Stanowisko skarżącej jest w ocenie Trybunału Konstytucyjnego oczywiście bezzasadne. Uwzględniając treść wydanych w sprawie skarżącej orzeczeń stwierdzić należy, że przesłanką odmowy uznania następstwa prawnego skarżącej był brak unormowań pozytywnych, które by tego rodzaju następstwo przewidywały. Stosownej regulacji w tej materii nie zawierają bowiem ani zaskarżone przepisy ustawy o CUDW, ani też postanowienia ustawy o izbach gospodarczych, będące normatywną podstawą dla powstania podmiotu prawnego, jakim jest skarżąca. W istocie rzeczy zarzuty skarżącej sprowadzają się więc do wykazania braku unormowań pozwalających na przyjęcie tego rodzaju następstwa prawnego. Jak to już wyżej podnoszono, tego rodzaju zarzut nie mieści się jednak w zakresie postępowania prowadzonego przed Trybunałem Konstytucyjnym. Niezależnie od powyższej konstatacji warto też podnieść nieadekwatność zgłaszanych zarzutów w stosunku do materii zakwestionowanej ustawy. O wiele bardziej racjonalne i logiczne byłoby bowiem adresowanie ich do przepisów ustawy późniejszej, a więc ustawy o izbach gospodarczych, a nie do postanowień aktu normatywnego, które znosiły domniemanego poprzednika prawnego, czyli dawne struktury samorządu gospodarczego. Należy jednak zaznaczyć, iż także wówczas zarzuty te, jako skierowane przeciwko zaniechaniu prawodawcy, nie podlegałyby kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

Należy również zauważyć, że przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego nie mogą być argumenty uzasadniające zarzut sprzeczności zaskarżonej regulacji z przepisami konstytucyjnymi obowiązującymi w chwili jej ustanowienia. Z samej konstrukcji skargi konstytucyjnej wynika bowiem, że wzorcem dla oceny treści kwestionowanych w niej przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego mogą być jedynie przepisy Konstytucji RP, wyrażające określone wolności lub prawa skarżącej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie jest również możliwe merytoryczne rozważenie zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów ustawy o CUDW z art. 8 Konstytucji. Sposób uzasadnienia tego zarzutu przez skarżącą sytuuje go wyłącznie na płaszczyźnie stosowania prawa - w tym przypadku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca kwestionuje bowiem zasadność oparcia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na przepisach ustawy o CUDW, uznając, że sąd winien w sprawie zastosować bezpośrednio unormowania konstytucyjne. Trzeba ponadto zauważyć, że skarżąca nie wskazała, jakie przysługujące jej prawo podmiotowe wyrażone zostało w treści art. 8 Konstytucji.

Skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg także w odniesieniu do zaskarżonego art. 28 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej, argumentacja sformułowana w skardze na potwierdzenie zarzutu niekonstytucyjności tego przepisu w przeważającej mierze koncentruje się bowiem na problemie sposobu zastosowania art. 28 k.p.a. w sprawie skarżącej. Jak to już wyżej podnoszono, sfera stosowania kwestionowanego przepisu w indywidualnym postępowaniu pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Pomijając w tym miejscu ocenę poglądu skarżącej odnośnie dominującego w orzecznictwie sposobu interpretacji art. 28 k.p.a., wskazać jednak należy bezzasadność zarzutu o dopuszczalności stwierdzania przez organ administracji braku interesu prawnego podmiotu bez przeprowadzenia odpowiednich wyjaśnień w toku postępowania. Do ustalenia, czy taki interes prawny występuje dochodzi bowiem w trakcie odrębnego postępowania inicjowanego żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 * 3 k.p.a.), której weryfikacja ma miejsce zarówno wskutek wniesionego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jak i skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie sposób więc przyjąć, że w tej sytuacji stwierdzenie interesu prawnego po stronie skarżącej następuje bez przeprowadzenia stosownego postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), orzeka się jak w sentencji.

2