85

POSTANOWIENIE

z dnia 6 listopada 2002 r.

Sygn. akt SK 4/01

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Zdyb - przewodniczący

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

Ewa Łętowska

Andrzej Mączyński

Jerzy Stępień - sprawozdawca,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2002 r. skargi:

1) Bronisława Szczęcha o stwierdzenie niezgodności:

- art. 134, art. 136 i art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.),

- § 32 ust. 6, § 43 ust 1 pkt 6, § 43 ust 2 pkt 1, § 44 ust. 1, § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów,

- art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368),

z art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

oraz:

2) Krzysztofa Piszczka o stwierdzenie niezgodności:

art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) w związku z ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a :

1) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46 ust. 1 i 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej Bronisława Szczęcha z powodu niedopuszczalności wydania wyroku;

2) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46 ust. 1 powołanej w pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej Krzysztofa Piszczka z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

UZASADNIENIE:

I

1.1. Dnia 2 września 2000 r. skarżący Bronisław Szczęch wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą konstytucyjną, wnosząc o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej: 1) art. 134 ust. 2, art. 136 i art. 139 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji; 2) § 32 ust. 6, § 43 ust. 1 pkt 6, § 43 ust. 2 pkt 1, § 44 ust. 1 i § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych oraz art. 19 pkt 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, na podstawie bądź w związku z którymi to przepisami nastąpiło, zdaniem skarżącego, naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu przez wyłączenie spod kognicji sądów powszechnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego prawnej weryfikacji orzeczeń organów administracji rządowej w opisanej sprawie. W szczególności skarżący stwierdził, iż zaskarżone przepisy nie tylko wyłączają spod kognicji sądów powszechnych i NSA możliwość oceny prawnej i kontroli sądowej działań organów administracyjnych w sferze uprawnień zawodowych i pracowniczych, ale także powodują, że prawna sytuacja policjantów jest gorsza od innych, podobnych grup zawodowych (jak np. zawodowi żołnierze czy funkcjonariusze Straży Granicznej albo Służby Więziennej).

Skarżący wskazał także, iż organy Policji w zakresie uprawnień dyscyplinarnych wobec policjantów pozostają poza jakąkolwiek kontrolą sądową, zaś uprawnienia te czerpią z niezgodnych z Konstytucją RP przepisów ustawy o Policji i wydanego do niej wspomnianego rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tym samym, zdaniem skarżącego, naruszona została zarówno zasada dostępu do sądu, jak i konstytucyjna zasada równości wobec prawa, która poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej podobnych grup zawodowych (tj. policjantów w porównaniu do np. żołnierzy zawodowych) prowadzi do swego rodzaju dyskryminacji zawodowej policjantów.

W uzasadnieniu skarżący Bronisław Szczęch stwierdził, że 4 maja 1999 r. został ukarany karą dyscyplinarną przez Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie, która to kara została następnie zaostrzona w trybie nadzoru przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie. Od tego orzeczenia skarżący, wykorzystując drogę postępowania odwoławczego, bezskutecznie odwoływał się do Komendanta Głównego Policji. Następnie zaskarżył orzeczenie Komendanta Głównego Policji do NSA, który odwołanie odrzucił. Skarżący bezskutecznie wystąpił również do organów Policji o wznowienie postępowania. Na ostateczną decyzję odmowną w kwestii wznowienia postępowania złożył skargi do NSA, które również zostały odrzucone. Równolegle skarżący odwoływał się od orzeczenia dyscyplinarnego do sądu powszechnego. Sąd Rejonowy w Rzeszowie uznał się niewłaściwym w sprawie, a to ostatnie postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w Rzeszowie z 28 czerwca 2000 r.

1.2. Udział w tym postępowaniu zgłosił, na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Rzecznik Praw Obywatelskich, wyrażając pogląd o sprzeczności z Konstytucją jedynie przepisu § 32 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych. Zdaniem Rzecznika, w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 177, w związku z art. 184 Konstytucji RP, właściwym do rozpatrzenia sprawy jest tylko jeden sąd, a z uwagi na zasadę właściwości sądów powszechnych oraz właściwości innych sądów (w tym NSA) jedynie w sprawach dla nich zastrzeżonych, art. 19 pkt 3 ustawy o NSA nie narusza Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zamknięcie drogi do sądu jako takiej, gdyż zamyka on jedynie drogę do tego konkretnego sądu.

Nie naruszają też - zdaniem Rzecznika - drogi do sądu przepisy ustawy o Policji, gdyż ustawa tej kwestii bezpośrednio nie normuje. Jednocześnie Rzecznik, analizując treść § 32 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stanął na stanowisku, iż nie powinien być on interpretowany jako zamykający drogę sądową i w związku z tym nie powinien stanowić podstawy dla odmowy wydania takiego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, niemniej jednak, z uwagi na inną praktykę orzecznictwa, uznał, iż realnie istniejąca norma, wywiedziona przez sądy z tego przepisu, zamyka w istocie rzeczy przed skarżącym drogę sądową.

1.3. Z kolei Prokurator Generalny, odnosząc się do skargi konstytucyjnej Bronisława Szczęcha w piśmie z 2 marca 2001 r., stwierdził, iż przepis art. 139 ust. 2 ustawy o Policji, w części dotyczącej upoważnienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzenia postępowań dyscyplinarnych etc., jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i z art. 77 ust. 2 oraz z art. 32 ust. 1, w związku z art. 8 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny za niezgodny z powyższymi przepisami Konstytucji uznał też przepis § 32 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wyraził przy tym pogląd, iż postępowanie w odniesieniu do pozostałych skarżonych przepisów winno być umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, z uwagi na to, że ostatecznym orzeczeniem w sprawie skarżącego było orzeczenie Sądu Okręgowego w Rzeszowie, na co wskazuje fakt, iż sam skarżący liczy termin dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej od tego właśnie orzeczenia. Tym samym wszystkie inne przepisy, na podstawie których orzekały o sprawie inne organy, nie mogą dotyczyć zamknięcia drogi do sądu.

Jednocześnie Prokurator Generalny stwierdził, że brak zawarcia przez ustawodawcę w ustawie o Policji wytycznych przy formułowaniu delegacji ustawowej, co do możliwości odwołania się do sądu od ostatecznych orzeczeń dyscyplinarnych w odniesieniu do policjantów, stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez pozostawienie tej kwestii do swobodnej decyzji organu władzy wykonawczej. Także przepis § 32 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, mimo iż nie zamyka wyraźnie drogi do sądu, to w konsekwencji powoduje jej brak w tych sprawach, czego dowodem jest treść postanowień sądów (rejonowego i okręgowego).

Także w odniesieniu do przywoływanej przez skarżącego konstytucyjnej zasady równości Prokurator Generalny wyraził pogląd o jej naruszeniu przez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej policjantów i innych podobnych grup zawodowych, w tym zawodów zaufania publicznego, pod względem możliwości odwoływania się od orzeczeń dyscyplinarnych do sądów, co oznacza - jego zdaniem - naruszenie przez powyższe przepisy także art. 32 ust. 1 Konstytucji.

1.4. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z kolei, odnosząc się do skargi konstytucyjnej Bronisława Szczęcha w piśmie z 15 maja 2001 r., przyjął, wobec braku sprecyzowania przez skarżącego, które orzeczenie w sprawie uważa za ostateczne, że chodzi w tym przypadku o orzeczenie Sądu Okręgowego w Rzeszowie i na tej podstawie wyraził pogląd, iż zaskarżone przepisy - z wyjątkiem art. 139 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 32 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - jako nie stanowiące podstawy orzeczenia tego sądu, nie powinny stanowić obiektu badania zgodności z Konstytucją i w odniesieniu do tych przepisów postępowanie przed Trybunałem winno zostać, z mocy art. 39 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, umorzone.

Natomiast w odniesieniu do zaskarżonego przepisu art. 139 ust. 2 ustawy o Policji, Minister stanął na stanowisku, iż przepis ten, posiadający jedynie charakter delegacji ustawowej, nie konstytuuje, ani nie narusza żadnych praw jednostki, a w szczególności nie zamyka drogi sądowej. Z tych samych przyczyn - jego zdaniem - przepis ten nie godzi w konstytucyjną zasadę równości. Z kolei w odniesieniu do zaskarżonego przepisu § 32 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia Minister wyraził pogląd, iż „dokonując wykładni literalnej analizowanego przepisu zauważyć należy, iż nie wyłącza on drogi sądowej”, gdyż dotyczy jedynie ostatecznych orzeczeń przełożonych w postępowaniu administracyjnym, co nie oznacza wyłączenia drogi sądowej i tym samym nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu. Zarazem Minister zwrócił uwagę na sejmowe prace nad nowelizacją ustawy o Policji, m.in. w kwestii takiej zmiany przedmiotowego przepisu, która otwierałaby także policjantom możliwość zaskarżania orzeczeń dyscyplinarnych do NSA.

2.1. Skarga konstytucyjna Krzysztofa Piszczka, wniesiona 13 października 2001 r., skierowana została z kolei wyłącznie przeciwko art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1996 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 179 ze zm.), w zakresie w jakim zaskarżony przepis nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzje wydaną w postępowaniu dyscyplinarnym. Zdaniem skarżącego ww. przepisy naruszają prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd oraz prawo do dochodzenia na drodze sądowej ochrony naruszonych praw osobistych skarżącego, tj. na naruszenie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie skarżący wskazał sześć orzeczeń wydanych w jego różnych, związanych z wydaleniem ze służby sprawach.

2.2. W przedstawionym stanowisku z 17 kwietnia 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż w sprawie Krzysztofa Piszczka zarzut naruszenia określonych konstytucyjnie praw i wolności dotyczy przepisów, na podstawie których Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Śródmieścia, wydał postanowienie z 2 kwietnia 2001 r. odrzucające pozew skarżącego oraz postanowienie NSA z 28 czerwca 2001 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyraził przy tym pogląd, że przepis art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu, bowiem jego treść wprost tej drogi nie zamyka, a wskazuje jedynie na kognicję sądu administracyjnego w przypadkach wskazanych w przepisach poszczególnych ustaw. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił uwagę, iż od 18 października 2001 r. zmienił się stan prawny dotyczący niniejszej sprawy w ten sposób, że wszedł w życie przepis art. 139 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi, iż policjantowi służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na orzeczenia kończące postępowanie dyscyplinarne w jego sprawie. Tym samym przepis art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie może, od tej daty, stanowić przeszkody do skarżenia orzeczeń dyscyplinarnych wobec policjantów do sądu administracyjnego.

3. Prezes Trybunał Konstytucyjnego 12 listopada 2001 r. zarządził łączne rozpoznanie skarg konstytucyjnych Bronisława Szczęcha (sygn. SK 4/01) i Krzysztofa Piszczka (sygn. SK 36/01), pod wspólną sygn. akt SK 4/01, z uwagi na to, iż obie skargi konstytucyjne dotyczą art. 19 pkt 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

4. W odniesieniu do obydwu skarg zajął także stanowisko Marszałek Sejmu (w piśmie z 22 lipca 2002 r.), stwierdzając, że przepisy rozdziału 10 ustawy o Policji, w tym zakwestionowane art. 134 ust. 2, art. 136 oraz 139 ust. 2, w zakresie w jakim nie przewidywały możliwości zaskarżenia do sądu ostatecznych prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych, były niezgodne z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, ponieważ w myśl obu powołanych przepisów rozdział 10 ustawy o Policji powinien zawierać regulacje określające możliwość sądowej kontroli ostatecznych orzeczeń zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym. W tym też kierunku poszła - podkreślił Marszałek Sejmu - nowelizacja art. 139 ustawy o Policji, przesądzająca o drodze sądowej w tego rodzaju sprawach. Marszałek Sejmu nie podzielił natomiast stanowiska skarżących co do niekonstytucyjności art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, z uwagi na to, że przepis ten określa właściwość sądu tylko w tych sprawach dyscyplinarnych, które mocą innych ustaw zostały poddane kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, stąd też jego zdaniem - inne ustawy, tj. przewidujące odpowiedzialność dyscyplinarną, jak w przypadku ustawy o Policji, powinny - jego zdaniem - stanowić o właściwości określonego sądu do rozstrzygania tego rodzaju spraw.

II

W odniesieniu do skargi konstytucyjnej Bronisława Szczęcha Trybunał Konstytucyjny ustalił, co następuje:

1.1. Skarżący, będąc funkcjonariuszem Policji, został ukarany 4 maja 1999 r. przez Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie karą dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oraz karą zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych i innych na okres 2 lat za prowadzenie 24 marca 1999 r. samochodu osobowego w stanie nietrzeźwym i bez posiadania wymaganych ku temu uprawnień, tj. za naruszenie art. 87 § 1 i 3 oraz art. 94 § 1 kodeksu wykroczeń. Wobec nie wniesienia odwołania orzeczenie to uprawomocniło się 11 maja 1999 r. Działając w trybie nadzoru, Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie zmienił 29 czerwca 1999 r. prawomocne orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie i na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 10 ustawy o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), w związku z § 27 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. 1998 r. Nr 4 poz. 14), biorąc pod uwagę fakt, że sprawca działał w warunkach recydywy i w czasie odbywania wcześniej nałożonej kary za podobne wykroczenie, orzekł karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, a także - na podstawie art. 134 ust. 2 i 4 ustawy o Policji w związku z art. 87 § 1 i 3 kodeksu wykroczeń - karę zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych i innych na okres lat 2.

Od tego orzeczenia skarżący odwołał się do Komendanta Głównego Policji, który orzeczeniem z 16 sierpnia 1999 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 i art. 127 § 2 kpa w związku z § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie, podzielając wyrażoną w uzasadnieniu tego orzeczenia argumentację. Orzeczenie Komendanta Głównego Policji było zaopatrzone w pouczenie, iż jest ono ostateczne.

Orzeczenie Komendanta Głównego Policji z 16 sierpnia 1999 r. zostało następnie zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z 14 stycznia 2000 r. odrzucił skargę uznając, na podstawie art. 19 pkt 3 ustawy o NSA swą niewłaściwość. Sprzeciw od tego postanowienia został odrzucony postanowieniem NSA z 16 marca 2000 r.

Niezależnie od opisanego wyżej toku postępowania skarżący złożył 8 lutego 2000 r. wniosek do Komendanta Głównego Policji o wznowienie postępowania dyscyplinarnego. W odpowiedzi Komendant Główny Policji wydał 21 marca 2000 r. decyzję odmowną. Następnie skarżący złożył wniosek do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 12 kwietnia 2000 r. Komendanta Głównego Policji powyższa decyzja została utrzymana w mocy. Jednocześnie, postanowieniem Komendanta Głównego Policji z 12 kwietnia 2000 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Komendanta Głównego Policji z 16 sierpnia 1999 r. o wydaleniu ze służby w Policji. W dniu 17 maja 2000 r. została wydana decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Komendanta Głównego Policji z 16 sierpnia 1999 r., na którą skarżący złożył kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na który otrzymał odpowiedź odmowną z 4 lipca 2000 r. w formie ostatecznej decyzji, nie podlegającej, zgodnie z pouczeniem, zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na powyższe skarżący złożył dwie skargi do NSA. Skarga z 16 maja 2000 r. została odrzucona, zaś skarga z 27 lipca 2000 r., na odmowną decyzję Komendanta Głównego Policji w sprawie wniosków skarżącego co do stwierdzenia nieważności orzeczeń dyscyplinarnych Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z 29 czerwca 1999 r. i Komendanta Głównego Policji z 16 sierpnia 1999 r. - została odrzucona przez NSA postanowieniem z 19 września 2000 r. W uzasadnieniu NSA uznał, że z uwagi na art. 19 pkt 3 ustawy o NSA sąd ten nie jest właściwy w sprawach dyscyplinarnych, o ile ustawa nie stanowi inaczej, zaś przepisy ustawy o Policji nie przewidują takiej kompetencji NSA.

Równolegle z postępowaniem toczącym się przed NSA skarżący odwoływał się do sądu powszechnego. W dniu 22 marca 2000 r. zostało przezeń złożone do Sądu Rejonowego w Rzeszowie odwołanie od orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji z 29 czerwca 1999 r. w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby w Policji i zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych i innych na okres 2 lat, w którym powoływał się na przepisy art. 45 i art. 77 ust. 2, w związku z art. 8 Konstytucji RP, twierdząc, iż w ich świetle przysługuje mu prawo odwołania się od orzeczenia w jego sprawie dyscyplinarnej i ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez niezawisły sąd.

Postanowieniem z 27 kwietnia 2000 r. Sąd Rejonowy w Rzeszowie uznał swoją niewłaściwość i w konsekwencji przekazał sprawę do rozpoznania Komendantowi Głównemu Policji, z uwagi na występujący, w świetle art. 136 i 139 ust. 2 ustawy o Policji i przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, brak kompetencji do rozpoznawania orzeczeń dyscyplinarnych w stosunku do policjantów i wyłączną właściwość w tej materii organów Policji. Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie do Sądu Okręgowego w Rzeszowie, który postanowieniem z 28 czerwca 2000 r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy, podając w uzasadnieniu, iż: „specyficzne uregulowanie kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji, w tym za popełnione przez nich wykroczenia, jest wynikiem szczególnych uprawnień im przyznanych w związku z charakterem wykonywanej przez nich pracy”. Postanowienie sądu zostało doręczone 3 lipca 2000 r.

1.2. W odpowiedzi na pismo sędziego Trybunału Konstytucyjnego Komendant Główny Policji w piśmie z 25 czerwca 2001 r. poinformował, że w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów odnotowano przypadki zaskarżania do sądu powszechnego ostatecznych orzeczeń dyscyplinarnych, wydanych w oparciu o powyższe rozporządzenie, jednak we wszystkich przypadkach sądy uznawały się za niewłaściwe do badania przedmiotowych spraw. Ponadto Komendant Główny Policji wskazał na zaawansowane prace legislacyjne dotyczące zmiany ustawy o Policji w takim kierunku, by orzeczenia dyscyplinarne w sprawach policjantów wydane w drugiej instancji mogły być zaskarżane do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1.3. Uchwalona w dniu 27 lipca 2001 r. ustawa o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) wprowadziła nowy art. 139 ust. 3 w ustawie o Policji stanowiący, iż na orzeczenia kończące postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1.4. W dniach 18 października 2000 r., a następnie 15 listopada 2000 r., wydane zostały zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywające pełnomocnika skarżącego Bronisława Szczęcha do uściślenia uzasadnienia skargi poprzez wskazanie, które konkretnie z wymienionych orzeczeń ostatecznie rozstrzygało o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w konstytucji. W wykonaniu tych zarządzeń skarżący wskazał, iż swoje prawa wywodzi z art. 32 ust. 1, w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w odniesieniu do naruszenia wobec niego zasady równości; z art. 42 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do naruszenia wobec niego prawa do posiadania obrońcy oraz z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w odniesieniu do naruszenia wobec niego prawa do rozpoznania jego sprawy przez sąd.

Pełnomocnik skarżącego Bronisława Szczęcha nie wskazał natomiast, do czego był wezwany, rozstrzygnięcia wydanego na podstawie zaskarżonych przepisów, w których sąd lub inny organ władzy publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach. Zamiast tego pełnomocnik skarżącego wskazał pięć rozstrzygnięć, nie podając czy uważa je wszystkie, czy też niektóre z nich za ostateczne. W katalogu tym wymienione zostało m.in. orzeczenie („decyzja dyscyplinarna”) Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z 29 czerwca 1999 r. od której skarżącemu służyło odwołanie do Komendanta Głównego Policji i z czego skarżący skorzystał. Pozostałe wskazane przez skarżącego rozstrzygnięcia to: postanowienie NSA z 19 września 2000 r., postanowienie Sądu Okręgowego w Rzeszowie z 28 czerwca 2000 r., postanowienie NSA z 14 stycznia 2000 r. oraz orzeczenie Komendanta Głównego Policji z 16 sierpnia 1999 r.

Kolejnym zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 27 czerwca 2001 r. pełnomocnik skarżącego Bronisława Szczęcha został ponownie wezwany do dokładnego wskazania rozstrzygnięcia, w którym ostatecznie orzeczono o prawach i wolnościach skarżącego. Zarządzenie jednoznacznie wskazywało na ten brak formalny złożonej skargi konstytucyjnej, który nie został usunięty mimo ponownego wezwania. Ponadto zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego zawierało pouczenie o konsekwencjach wynikających z braku wykonania niniejszego zarządzenia w postaci umorzenia postępowania. Mimo to w piśmie pełnomocnika skarżącego z 7 lipca 2001 r. będącego odpowiedzią na powyższe zarządzenie, nadal nie wskazano konkretnego ostatecznego rozstrzygnięcia, w którym orzeczono o prawach i wolnościach skarżącego.

2.1. Ustalenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi Krzysztofa Piszczka z kolei są następujące:

Skarżący, będąc funkcjonariuszem Policji, został 20 grudnia 2000 r. ukarany przez Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu karą dyscyplinarną wydalenia ze służby i karą zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych przez okres 12 miesięcy. Podstawą orzeczenia było zarzucane skarżącemu prowadzenie 19 grudnia 2000 r. samochodu pod wpływem alkoholu, spowodowanie kolizji drogowej i zbiegnięcie z miejsca zdarzenia. Orzeczeniem z 5 stycznia 2001 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu powyższe orzeczenie utrzymał w mocy.

Następnie skarżący wniósł pozew o przywrócenie do pracy do Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia we Wrocławiu, który postanowieniem z 2 kwietnia 2001 r., doręczonym skarżącemu 12 kwietnia 2001 r., odrzucił pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w sprawie skarżącego zapadło już prawomocne orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, od którego odwołanie nie służy. Od powyższego postanowienia Sądu Rejonowego we Wrocławiu skarżący nie wniósł odwołania.

Dnia 25 stycznia 2001 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o wznowienie postępowania w sprawie. Decyzją z 2 marca 2001 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu odmówił uchylenia wydanego przez siebie prawomocnego orzeczenia w sprawie wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej, z uwagi na brak podstaw do uchylenia tego orzeczenia. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Komendanta Głównego Policji, który decyzją nr 38 z 27 kwietnia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż przytoczone przez skarżącego okoliczności, tj. niewspółmierność kary i dotychczasowa niekaralność, nie stanowią wystarczających przesłanek do wznowienia postępowania. Jednocześnie skarżący został pouczony o ostateczności powyższej decyzji i niemożności jej zaskarżenia do NSA. Następnie skarżący zaskarżył powyższą decyzję do NSA, który postanowieniem z 28 czerwca 2001 r., doręczonym 17 lipca 2001 r., odwołanie odrzucił, z uwagi na wynikającą z art. 19 pkt 3 ustawy o NSA, w związku z przepisami ustawy o Policji, niewłaściwość sądu.

2.2. W wykonaniu zarządzeń sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 15 lutego 2002 r., 28 lutego 2002 r. oraz 17 maja 2002 r., pełnomocnik skarżącego Krzysztofa Piszczka dołączył żądane orzeczenia administracyjne i sądowe oraz wskazał, iż orzeczeniami ostatecznie rozstrzygającymi o prawach skarżącego były: postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia z 2 kwietnia 2001 r. o odrzuceniu pozwu o przywrócenie do pracy oraz postanowienie NSA z 28 czerwca 2001 r. o odrzuceniu skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z 27 kwietnia 2001 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 2 marca 2001 r. o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego w sprawie.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie Trybunał rozpatrzył następującą kwestię. Obu skargom konstytucyjnym został nadany bieg w postępowaniu wstępnym. Nie oznacza to jednak, że przesłanki dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie mogą być badane w dalszej fazie postępowania. Trybunał Konstytucyjny podziela w całej rozciągłości utrwalony i wyrażony m.in. w uzasadnieniu postanowienia TK z 20 marca 2002 r. (K 42/01), czy ostatnio w uzasadnieniu postanowienia z 26 czerwca 2002 r., w sprawie sygn. akt SK 1/02, pogląd, co do możliwości badania warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej także na etapie rozpoznania merytorycznego oraz przytoczoną tam argumentację, iż „Akceptacja odmiennego zapatrywania, odmawiająca składowi orzekającemu prawa skontrolowania warunków formalnych dopuszczalności skargi konstytucyjnej (wniosku), oznaczałaby, że czynności podejmowane na etapie wstępnego rozpoznania mają moc wiążącą wobec składu orzekającego, mimo braku wyraźnej podstawy prawnej dla takiego założenia” (OTK ZU nr 4/2002, s. 764). Podobnie wypowiedział się Trybunał w sprawach K 31/00 i K 7/02. Nadanie więc skargom biegu w postępowaniu wstępnym nie wykluczało tym samym badania formalnych postaw ich dopuszczalności na dalszych etapach postępowania.

2. W świetle powyższych uwag należało stwierdzić, że skarga konstytucyjna Bronisława Szczęcha winna zawierać, stosownie do art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek wskazania ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w tym przepisie, wynika bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wiąże się z samą istotą skargi konstytucyjnej. Może bowiem ona kierowana jedynie przeciwko tym przepisom, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł w sposób ostateczny o konstytucyjnych wolnościach, prawach albo o obowiązkach skarżącego.

Bez jednoznacznego wskazania takiego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej rozpatrzenie skargi konstytucyjnej napotyka pewne trudności, związane z precyzyjnym zidentyfikowaniem, które z występujących w sprawie rozstrzygnięć uznać należy za ostateczne, jakie przepisy, objęte skargą, były podstawą jego wydania oraz od jakiej daty należy liczyć termin do wniesienia skargi konstytucyjnej, który jest terminem zawitym. Brak wykonania stosownego zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego, wzywającego skarżącego i jego pełnomocnika, do jednoznacznego wskazania, które ze wskazanych orzeczeń jest orzeczeniem ostatecznym, sytuacji nie ułatwiał.

Analiza wszystkich wskazanych przez skarżącego orzeczeń w jego licznych sprawach nakazuje Trybunałowi Konstytucyjnymi przyjąć, iż orzeczeniem, które pozbawiło ostatecznie wnoszącego skargę Bronisława Szczęcha możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy wydalenia ze służby z Policji, było prawomocne postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2000 r., doręczone z pewnością przed datą 16 marca 2000 r. (data rozpoznania sprzeciwu ), stwierdzające niedopuszczalność drogi sądowej w sprawach dyscyplinarnych policjantów.

To właśnie orzeczenie stało się właściwym ostatecznym rozstrzygnięciem „po wyczerpaniu drogi prawnej”, w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W tej sytuacji jest oczywiste, że skarga wniesiona 2 września 2000 r. musiała być uznana za uchybiającą trzymiesięcznemu terminowi do jej wniesienia.

Z oczywistych względów za takie ostateczne rozstrzygnięcie nie może być uznane postanowienie NSA z 16 marca 2000 r., gdyż tryb postępowania przez NSA nie zna w ogóle instytucji zaskarżania prawomocnych orzeczeń tego sądu, o czym skarżący w został w uzasadnieniu postanowienia pouczony.

Nie ulega też wątpliwości, że za „ostateczne rozstrzygnięcie” nie mogłoby być też uznane orzeczenia NSA z 19 września 2000 r., kończące ciąg spraw rozpoczętych wnioskiem skarżącego z 8 lutego 2000 r. o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, a to z uwagi na fakt, iż zostało ono wydane już po złożeniu przedmiotowej skargi konstytucyjnej, co miało miejsce 2 września 2000 r.

W tej sytuacji konieczne jest jeszcze przeanalizowanie z punktu widzenia procedury konstytucyjnoskargowej skutków postępowania przed sądami powszechnymi (Rejonowym i Okręgowym w Rzeszowie), wszczętego odwołaniem skarżącego z 22 marca 2000 r. od orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z 29 czerwca 1999 r. o wydaleniu ze służby. Odwołanie to zostało złożone już po wydaniu przez NSA postanowienia z 14 stycznia 2000 r., w którym ostatecznie orzeczono o braku drogi sądowej dla spraw dyscyplinarnych policjantów. Jak już wcześniej była o tym mowa, postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie o wydaleniu ze służby podlegało jeszcze postępowaniu odwoławczemu, zakończonemu na drodze administracyjnej orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z 16 sierpnia 2000 r. i również zaskarżonemu do NSA. Wniosek stąd, że skarżący zmierzał na drodze postępowania przed sądami powszechnymi do ponownego zweryfikowania policyjnych orzeczeń dyscyplinarnych, objętych już prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i uzyskania tą drogą swego rodzaju dodatkowego „ostatecznego rozstrzygnięcia” w sprawie, w sytuacji kiedy rzeczywiste „ostateczne rozstrzygnięcie” już zapadło. Tego rodzaju praktyka musiałaby być uznana za niedopuszczalną; w przeciwnym wypadku istniałaby zawsze możliwość sztucznego niejako wywołania, i to w dowolnym czasie, „ostatecznego rozstrzygnięcia” wyłącznie dla potrzeb skargi konstytucyjnej, niezależnie od rozstrzygnięcia, które rzeczywiście zapadło i realnie orzekało o prawach, wolnościach i obowiązkach określonych w konstytucji (art. 79).

3. Skarga konstytucyjna Krzysztofa Piszczka, jak już Trybunał stwierdził w odniesieniu do poprzedniego przypadku, winna również zawierać dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w konstytucji. Prawidłowe wskazanie ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym wyżej mowa, wiąże się z badaniem, czy dochowany został ustawowy termin do wniesienia skargi konstytucyjnej, określony z art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Tymczasem pełnomocnik skarżącego wskazał pierwotnie sześć różnych rozstrzygnięć w sprawie, nie konkretyzując, które z nich traktuje jako ostateczne w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, licząc jednocześnie termin do wniesienia skargi konstytucyjnej od wydania postanowienia NSA z 28 czerwca 2001 r. w kwestii odrzucenia skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z 27 kwietnia 2001 r. w sprawie utrzymania w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 2 marca 2001 r.

Tym samym skarżący pośrednio wskazywał, że za ostateczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie dyscyplinarnej uważa postanowienie NSA z 28 czerwca 2001 r., dotyczące kwestii odmowy wznowienia postępowania, w sprawie dyscyplinarnej funkcjonariusza Policji. W odpowiedzi na wydane zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2002 r. Pełnomocnik skarżącego wskazał dwa kolejne rozstrzygnięcia, które traktuje jako ostateczne w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a mianowicie - na postanowienie NSA z 28 czerwca 2001 r. oraz na postanowienie Sądu Rejonowego z 2 kwietnia 2001 r. o odrzuceniu pozwu o przywrócenie do pracy.

Te dwa rozstrzygnięcia dotyczące tej samej osoby zapadły jednak w dwóch różnych sprawach. Postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia kończyło postępowanie w merytorycznej sprawie dyscyplinarnej, zakończone usunięciem skarżącego z Policji. Natomiast postanowienie NSA przekreślało możliwości skorzystania przez skarżącego z nadzwyczajnego środka do wzruszenia prawomocnego orzeczenia w sprawie, nie odnosiło się natomiast do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Podkreślić tu należy, że w skardze skarżący wskazał wyraźnie na przepis art. 19 pkt 3 ustawy o NSA, w związku z ustawą o Policji w zakresie, w jakim ustawa ta nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do NSA „na ostateczną decyzję wydaną w postępowaniu dyscyplinarnym”.

W świetle powyższego Trybunał Konstytucyjny uznał, nawiązując do swojego wcześniejszego postanowienia z 24 kwietnia 2001 r. (sygn. Ts 17/01), iż dla stwierdzenia dochowania ustawowego terminu do wniesienia skargi nie mają znaczenia, podobnie jak w przypadku poprzedniej skargi, kroki podejmowane w celu uzyskania w sprawie kolejnych orzeczeń, w szczególności zaś postanowień w przedmiocie skarg o wznowienie postępowania. Podkreślić więc należy, iż próby wykorzystania przez skarżącego nadzwyczajnych środków wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego nie mogą sanować przekroczenia terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej. Wyczerpanie bowiem drogi prawnej winno być rozumiane jako konieczność wykorzystania tych środków prawnych, które prowadzą do wydania w sprawie prawomocnego wyroku sądowego, nie zaś kolejnych rozstrzygnięć dotyczących prób uruchamiania nadzwyczajnych środków proceduralnych, takich jak wznowienie postępowania czy rewizja nadzwyczajna. W przeciwnym razie istniałaby każdorazowa możliwość przywrócenia terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej w sprawie dawno zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem poprzez użycie, czy próbę użycia, takich nadzwyczajnych środków do wzruszenia prawomocnych i ostatecznych rozstrzygnięć. Dopuszczenie takiej możliwości stanowiłoby obejście normy wprowadzającej trzymiesięczny zawity termin do wniesienia skargi konstytucyjnej wynikającej z przepisu art. 46 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, co należy uznać za niedopuszczalne.

W związku z powyższym, ze względu na to, iż postanowienie NSA z 28 czerwca 2001 r. nie czyni zadość wymogom stawianym przez art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zaś od doręczenia skarżącemu drugiego wskazanego przezeń ostatecznego rozstrzygnięcia, tj. postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia z 2 kwietnia 2001 r., co nastąpiło 12 kwietnia 2001 r., do czasu wniesienia przezeń skargi konstytucyjnej minął termin trzymiesięczny, Trybunał Konstytucyjny, z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu do skutecznego wniesienia skargi konstytucyjnej, umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przyjmując, że podobnie jak w sprawie skargi konstytucyjnej Bronisława Szczęcha również w tej sprawie zachodzi przypadek niedopuszczalności wydania wyroku.