117

POSTANOWIENIE

z dnia 28 stycznia 2002 r.

Sygn. akt T 69/01

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 2070), po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Powiatu Poznańskiego o stwierdzenie niezgodności:

§ 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 799) z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji i z art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym,

p o s t a n a w i a:

nie nadawać dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE:

We wniosku z 19 grudnia 2001 r. Rada Powiatu Poznańskiego domagała się stwierdzenia, iż § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji i z art. 21 ust. 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 66, poz. 799, Nr 155, poz. 1014, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 26, poz. 306, Nr 48, poz. 552, Nr 62, poz. 718, Nr 88, poz. 985, Nr 91, poz. 1009 i Nr 95, poz. 1041, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 89, poz. 971 i Nr 100, poz. 1084). Kwestionowany przepis rozporządzenia zawiera określenie podróży służbowej radnych. Tymczasem, jak podniesiono w uzasadnieniu, art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym nie upoważnia Ministra do definiowania podróży służbowej, lecz jedynie do uregulowania “sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie w dokonywaniu rozliczeń”. Z kolei art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji stanowi, iż rozporządzenia są wydawane “na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Zdaniem wnioskodawcy, w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji i sformułowania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym, wyraźne jest przekroczenie przez Ministra granic “upoważnienia do stanowienia prawa”. Minister został bowiem upoważniony wyłącznie do określenia “sposobu ustalania należności” z tytułu kosztów podróży służbowej. Ustalony przez Ministra sposób rozliczania miał - stosownie do art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym - uwzględnić celowość wydatków i ułatwienie rozliczeń. Przepisów dotyczących zasad i sposobu rozliczania wnioskodawca nie kwestionuje. Natomiast wprowadzenie do rozporządzenia definicji pojęcia “podróży służbowej radnych” oznacza - w ocenie wnioskodawcy - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym. Jednocześnie jest to naruszenie zasady ustrojowej wyrażonej w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, stanowiąc kwestionowany przepis Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji arogował sobie kompetencję do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni wyrażenia normatywnego “podróż służbowa” w odniesieniu do radnych gmin. W innym miejscu uzasadnienia wnioskodawca pisze wręcz, że Minister wprowadził definicję legalną “podróży służbowej”.

Wniosek Rady Powiatu Poznańskiego został wstępnie rozpoznany w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Na tym etapie postępowania Trybunał Konstytucyjny badał, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy odpowiada warunkom formalnym oraz czy nie zachodzi oczywista bezzasadność wniosku. Trybunał zwrócił też uwagę na pewną rozbieżność, jaka zachodzi w określeniu jednego z powołanych wzorców kontroli konstytucyjnej. W petitum wniosku jako wzorzec ten wskazano art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, zaś w uzasadnieniu powołano treść zdania pierwszego tegoż przepisu. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż ta różnica pozbawiona jest znaczenia prawnego. W istocie chodzi bowiem o kontrolę zgodności z całym przepisem, tj. art. 92 ust. 1 Konstytucji, bez wyodrębniania poszczególnych jego zdań.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego już sama lektura kwestionowanego przepisu, to jest § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu, bez pogłębionej analizy teoretycznej, pozwala stwierdzić oczywistą bezzasadność wniosku. Przepis stanowi, iż “Podróżą służbową jest wykonywanie przez radnego zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, określonego przez przewodniczącego rady powiatu, poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady”. Przepis ten - wbrew twierdzeniu wnioskodawcy - nie zawiera treści normatywnej. Nieuzasadniony jest zarzut, iż stanowi on legalną definicję podróży służbowej radnych, czy też - że ustala powszechnie obowiązującą wykładnię wyrażenia normatywnego. Paragraf 1 rozporządzenia odwołuje się bowiem do powszechnego rozumienia pojęcia podróży służbowej występującego w języku potocznym, a przede wszystkim - do znaczenia obowiązującego w całym systemie prawnym.

Kwestionowany przepis określa podróż służbową przez wskazanie trzech elementów: wyjazdu do innej miejscowości, związku tego wyjazdu z wykonywanym mandatem i z zadaniem określonym przez przewodniczącego rady. W ocenie Trybunału, wszystkie te elementy w sposób oczywisty i konieczny konstytuują pojęcie podróży służbowej radnego. Nawet gdyby Minister pominął w treści rozporządzenia przepis o treści obecnego § 1, podróż służbowa radnego nie mogła by być rozumiana inaczej, jak tylko w sposób określony w kwestionowanym przepisie.

Dla uzasadnienia powyższej tezy Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności sięgnął do potocznego rozumienia podróży służbowej. Według słownika języka polskiego, “podróż” - to tyle, co przebywanie drogi do jakiegoś odległego miejsca (Mały Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 1993, s. 652), zaś jej charakter służbowy oznacza, iż dotyczy ona pracy w urzędzie, że jest wymagana w tej pracy i ma charakter oficjalny (tamże, s. 858). Następnie Trybunał Konstytucyjny analizował określenie podróży służbowej funkcjonujące w prawie pracy. Otóż formuła kwestionowanego § 1 rozporządzenia jest dość wierną kopią § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 1998 r. Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 64, poz. 454). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 77⁴ pkt 2 kodeksu pracy o brzmieniu: “Minister Pracy i Polityki Socjalnej określi w drodze rozporządzenia zasady ustalania oraz wysokość należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej”. Powołany § 1 ust. 2 rozporządzenia stanowił, iż “Podróżą służbową jest wykonywanie zadania określonego przez pracodawcę poza miejscowością, w której znajduje się stałe miejsce pracy pracownika, w terminie i miejscu określonych w poleceniu wyjazdu służbowego”. Art. 77⁴ pkt 2 kodeksu pracy został skreślony ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1268); utratę mocy obowiązującej ustawodawca oznaczył na dzień 30 marca 2001 r. Mocą tej samej ustawy wprowadzono do kodeksu pracy art. 77⁵, który określa podróż służbową stanowiąc w § 1: “Pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługuje zwrot kosztów związanych z podróżą służbową”. Jest oczywiste, że w treści kodeksowego przepisu ustawodawca zawarł wszystkie elementy określenia podróży służbowej dotąd ujęte w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 1998 r.

Podsumowując prezentację przepisów prawa pracy Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w chwili stanowienia rozporządzenia będącego przedmiotem oceny w niniejszej sprawie obowiązywało wydane w oparciu o kodeks pracy rozporządzenie o charakterze generalnym, dotyczące ogółu pracowników. Określenie podróży służbowej zawarte w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia niewątpliwie stanowiło pewien wzór dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zobowiązanego do uregulowania podróży służbowej radnych. Dodajmy, że upoważnienia zawarte w trzech różnych ustawach: o samorządzie województwa (art. 24 ust. 8), o samorządzie powiatowym (art. 21 ust. 5 b) i o samorządzie gminnym (art. 25 ust. 10) zostały sformułowane identycznie; odpowiednio do nich Minister w ten sam sposób uregulował kwestię rozliczenia podróży służbowej radnych wszystkich szczebli administracji samorządowej. Stosowne rozporządzenia zostały opublikowane w tym samym Dzienniku Ustaw pod kolejnymi pozycjami (Dz. U. z 2000 r. Nr 66, poz. 798, 799 i 800). Powtarzając w § 1 “własnych” rozporządzeń formułę z § 1 ust. 2 modelowego rozporządzenia, Minister eliminował ewentualne rozbieżności w rozumieniu pojęcia “podróż służbowa” w ramach tego samego systemu prawnego. Wypada stwierdzić, że także po zmianie przepisów prawa pracy i ujęciu zasadniczych cech charakterystycznych podróży służbowej w samym kodeksie (art. 77⁵ § 1) kwestionowany przepis rozporządzenia w pełni odpowiada modelowemu określeniu podróży służbowej. Treść kwestionowanego przepisu rozporządzenia sprawia, że pojęcie podróży służbowej jest jednolite w całym systemie i - co wcześniej Trybunał podkreślał - zgodne z powszechnym rozumieniem tego sformułowania.

Oczywiście, rozporządzenie dotyczące radnych nie mogło wiązać podróży służbowej radnego z “poleceniem pracodawcy”, tak jak to czyni kodeks pracy w odniesieniu do pracowników. W tym przypadku podmiotem powołanym do określenia celu podróży służbowej jest przewodniczący rady powiatu. Trybunał Konstytucyjny ocenia, że wskazanie w rozporządzeniu przewodniczącego rady, jako uprawnionego do decydowania o podróży służbowej, jest prawidłowe i bynajmniej nie oznacza, by Minister przypisał sobie kompetencję normotwórczą. Z przepisów ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego wynika w sposób oczywisty, iż przewodniczący organu stanowiącego organizuje jego pracę. W odniesieniu do gmin stanowi o tym wprost art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym (“Wyłącznym zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy oraz prowadzenie obrad rady”). Wykonywanie tej funkcji obejmuje też niewątpliwie określanie celów podróży służbowych radnych. Jest to oczywiste również dla wnioskodawcy, skoro nie kwestionuje on § 2 rozporządzenia, regulującego przyznanie przewodniczącemu rady powiatu pewnych kompetencji w zakresie organizowania podróży służbowych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w polskim systemie prawa trudno wyobrazić sobie skonstruowanie pojęcia podróży służbowej bez trzech elementów, o których stanowi kwestionowany przepis, a mianowicie: bez wyjazdu poza normalne, statutowe miejsce wykonywania zadań (podróż) bez bezpośredniego związku ze służbą, która w przypadku radnego polega na wykonywaniu mandatu, czy też - bez polecenia pochodzącego od podmiotu organizującego pracę. Trybunał Konstytucyjny stwierdza więc, iż kwestionowany we wniosku § 1 rozporządzenia nie zawiera treści normatywnych. Jest przepisem wstępnym, który - nawiązując do pojęcia funkcjonującego w polskim systemie prawa - wskazuje, do czego odnosi się regulacja zawarta w kolejnych paragrafach. Trudno uznać, by sformułowanie takiego przepisu wymagało upoważnienia ustawowego. W ocenie Trybunału, względy techniki legislacyjnej wymagają, by akty wykonawcze do ustaw określały przedmiot regulacji, którą zawierają. W konsekwencji, wprowadzenie do rozporządzenia dotyczącego sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych przepisu wstępnego, wskazującego, czym jest podróż służbowa, nie wymagało odrębnego, wyraźnego upoważnienia ustawodawcy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż - w świetle powyższych uwag - zarzut niezgodności § 1 rozporządzenia z art. 21 ust. 5b ustawy o samorządzie powiatowym i art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. W świetle art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym uzasadnia to odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu. Ponieważ poza tym wnioskodawca nie sformułował innych zarzutów, w szczególności nie zakwestionował merytorycznej treści regulacji zawartej w rozporządzeniu, Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął jak w sentencji.

Na niniejsze postanowienie przysługuje zażalenie do Trybunału Konstytucyjnego w terminie 7 dni od daty jego doręczenia (art. 36 ust. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).