266

Postanowienie

z dnia 28 listopada 2001 r.

Sygn. SK 5/01

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Safjan - przewodniczący

Jerzy Ciemniewski - sprawozdawca

Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Teresa Dębowska-Romanowska

Lech Garlicki

Stefan J. Jaworski

Wiesław Johann

Krzysztof Kolasiński

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

Andrzej Mączyński

Janusz Niemcewicz

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Jerzy Stępień

Janusz Trzciński

Marian Zdyb

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 listopada 2001 r. skargi konstytucyjnej Heleny O. w sprawie stwierdzenia niezgodności:

art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) z art. 2, art. 21, art. 64, i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070), umorzyć postępowanie wobec utraty mocy obowiązującej przepisu.

Uzasadnienie:

I

1. W skardze konstytucyjnej z 18 listopada 2000 r., uzupełnionej pismem procesowym z 14 grudnia 2000 r. Helena O., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 2 pkt 1 ppkt e (prawidłowe oznaczenie przepisu powinno brzmieć: art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity z 1945 r. Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 32 Konstytucji RP.

Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego.

Na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej Wojewódzki Urząd Ziemski - Pomorski wydał 13 września 1946 r. zaświadczenie, o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie dekretu, majątku rodzeństwa Heleny O. i Jana T., o pow. 186,5445 ha, położonego w Kiełbasinie. 3 stycznia 1990 r. zostało wszczęte postępowanie zmierzające do uznania przejęcia przedmiotowej nieruchomości za nieważne. Skarżąca podniosła, że zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego nie jest decyzją administracyjną i nie może stanowić podstawy wywłaszczenia, a ponadto przejęta nieruchomość, po dokonanym fizycznym podziale, nie ujawnionym w księdze wieczystej z powodu wybuchu wojny, nie odpowiadała już normom obszarowym określonym w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Urząd Wojewódzki w Toruniu decyzją z 26 listopada 1996 r. (GP.II.6011/28/96) orzekł, że przedmiotowa nieruchomość rolna o pow. 186,5445 ha, uregulowana w księdze wieczystej Kiełbasin Tom I k.3, stanowiła w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. 13 września 1944 r. prawnie niepodzielną współwłasność. Ponieważ nieruchomość ta przekraczała ogólny obszar 100 ha, przeszła z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Stosownego wpisu Skarbu Państwa jako właściciela przejętej nieruchomości dokonano w księdze wieczystej na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego - Pomorskiego z 13 września 1946 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Heleny O., Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (decyzja z 17 lutego 1998 r., GZ.rn.051/625-15/97). Wskazał, że podstawę do rozpoznania sprawy stanowią przepisy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, który przewidywał, że wszystkie nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych przekraczające 100 ha powierzchni ogólnej, położone na terenie województwa pomorskiego, przechodziły z mocy samego prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, w całości i bez odszkodowania na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Przepisy dekretu nie wprowadzały przy tym wymogu wydawania decyzji deklaratoryjnych. Ponieważ bezspornym jest, jak stwierdził Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, że przed 1 września 1939 r. nie nastąpił prawny podział przedmiotowej nieruchomości pomiędzy współwłaścicieli, podlegała ona przejęciu z mocy prawa na podstawie dekretu, z uwagi na jej ogólny obszar. Żadne faktyczne podziały nie mogły prowadzić do zniesienia współwłasności, jeśli jednocześnie nie dokonano czynności prawnej i stosownych zmian wpisów w księdze wieczystej.

W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej pełnomocnik skarżącej wnosił o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenie prawa tj. art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wywodził, że według wykładni celowościowej, na cele reformy rolnej można było przejąć nadwyżkę ponad 100 ha. Ponadto stwierdził, że dekret PKWN z 1944 r. jest sprzeczny z “konstytucją ówczesną, zasadą poszanowania własności i równości wobec prawa”.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lipca 2000 r. (sygn. akt IV SA 685/98) oddalił skargę. Podkreślił, że ocena prawna dokonana przez organy obu instancji jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził by naruszała ona przepisy dekretu o reformie rolnej. Natomiast jako organ kompetentny do oceny dekretu pod kątem zgodności z konstytucją, NSA wskazał Trybunał Konstytucyjny.

Pełnomocnik skarżącej, w ustawowym terminie wniósł skargę konstytucyjną. W jej uzasadnieniu zwrócił uwagę, że przymusowe odbieranie właścicielom nie tylko ziemi, ale całych nieruchomości nie mieściło się w celach reformy rolnej. Działanie komunistycznych władz miało także podłoże polityczne i służyło likwidacji wrogiej ideologicznie klasy “obszarników”. Kwestionowany przepis dekretu naruszał przy tym art. 95, art. 96, art. 99 oraz art. 121 obowiązującej wówczas Konstytucji Marcowej z 1921 r.

Analizując art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu pod kątem jego zgodności z Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż kwestionowany przepis narusza art. 21 ust. 1 Konstytucji gwarantujący ochronę własności prywatnej. Jest także niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji, po pierwsze: przez to, że nie przyznaje wywłaszczonym słusznego odszkodowania; po drugie dlatego, że przejęcie całych majątków nie mieściło się w celach reformy rolnej, a więc i w pojęciu “cel publiczny”, którym posługuje się Konstytucja.

Przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, zdaniem skarżącej, pozostaje także w sprzeczności z art. 64 Konstytucji, gwarantującym ochronę wszelkiej własności. Zasada równej dla wszystkich ochrony prawnej jest pochodną zasady równości wobec prawa. Zaskarżony przepis dekretu w sposób oczywisty łamie tę zasadę, stawiając pewną kategorię ludzi (właścicieli nieruchomości, które przekraczają określone normy obszarowe) poza ochroną prawną.

Pełnomocnik skarżącej wskazał również na niezgodność art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z art. 32 Konstytucji, wyrażającym zasadę równości wobec prawa. Działania władz podejmowane na podstawie kwestionowanego przepisu, miały w ocenie skarżącej wszelkie znamiona dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym. Wskazany przepis dekretu, zdaniem skarżącej, narusza również art. 2 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

2. Prokurator Generalny w pisemnym stanowisku z 25 kwietnia 2001 r. wyraził pogląd, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity z 1945 r. Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) jest zgodny z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP i nie jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej - stwierdza Prokurator Generalny - był w latach 1944-1989 aktem prawnym o charakterze ustrojowym, na co wyraźnie wskazuje zarówno tytuł dekretu, jak i treść art. 1 ust. 1 akapit 2, który stanowi, że ustrój rolny w Polsce oparty będzie na silnych, zdrowych i zdolnych do wydatnej produkcji gospodarstwach stanowiących prywatną własność ich posiadaczy.

Użyte przez normodawcę określenie o “przejęciu” na własność Skarbu Państwa nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) i to “bezzwłocznym”, wskazuje jednoznacznie na to, że jego wolą było, by skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia dekretu w życie. Skutek prawnorzeczowy - w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa określonych w dekrecie nieruchomości - został zatem jednorazowo “skonsumowany” z dniem jego wejścia w życie, tj. 13 września 1944 r. - art. 21 dekretu (Dz.U. Nr 4, poz. 17), a na Ziemiach Odzyskanych z dniem 27 listopada 1945 r. (art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych; Dz.U. Nr 51, poz. 295). Prokurator Generalny podkreślił, że powyższe stwierdzenie ma istotne znaczenie. Oznacza bowiem, że w przypadku uznania niezgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją, praktycznie konsekwencje takiego orzeczenia sprowadzałyby się do możliwości uchylenia skutków materialnoprawnych wywołanych przez ten przepis ponad pięćdziesiąt lat temu.

Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny uznał, iż nie może budzić wątpliwości, że “przejście” na Skarb Państwa nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu było wywłaszczeniem w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Tym bardziej, że normodawca - w art. 17 ust. 1 dekretu - wyraźnie używa tego określenia w odniesieniu zarówno do podmiotów własności podlegającej przejęciu na cele reformy rolnej, jak i przejętej nieruchomości.

Rozważając, czy spełnione zostały konstytucyjne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, tzn. celu publicznego i słusznego odszkodowania, Prokurator Generalny stwierdził, że analiza treści dekretu wskazuje, że publiczny cel wywłaszczenia nieruchomości ziemskich, o którym mowa w zakwestionowanym przepisie, nie może budzić wątpliwości. Świadczą o tym zarówno enumeratywnie wymienione w dekrecie cele reformy rolnej, jak i określone w tym akcie prawnym mechanizmy służące ich realizacji. Nie można przy tym podzielić zarzutu skarżącej, dotyczącego dysproporcji między celami reformy rolnej a środkami ich realizacji, wyrażającej się w przejmowaniu na te cele całych majątków, co ma świadczyć o niespełnieniu konstytucyjnej przesłanki “celu publicznego”.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że dla oceny tego zarzutu istotne znaczenie ma określenie pojęcia “nieruchomość ziemska”, które nie zostało zdefiniowane w dekrecie. Prokurator Generalny przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny dokonując powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, w sprawie sygn. W. 3/89 (OTK z 1990 r., s.173-179) uznał, że przez określenie nieruchomości przymiotnikiem “ziemskie” normodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy, tzn. te nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej (w tym budynki lub ich części).

Wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51). Wyłączenia te dotyczą gruntów określonych w § 7 oraz przedmiotów osobistego użytku właściciela przejmowanego majątku i członków jego rodziny, które nie mają związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a także innych rzeczy, o których mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia. Mając na uwadze treść powyższych regulacji prawnych, Prokurator Generalny stwierdził, iż nie można uznać, że zakres przedmiotowy określony zakwestionowanym przepisem “przekreśla” przesłankę “celu publicznego”.

Wątpliwości budzi natomiast - w ocenie Prokuratora Generalnego - spełnienie przesłanki “słusznego odszkodowania”, która - zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji - determinuje dopuszczalność wywłaszczenia. Ewentualne niedopełnienie wymogu słusznego odszkodowania powinno być traktowane jako naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w art. 2 ust. 1 akapit 3 stanowi, że wszystkie nieruchomości ziemskie wymienione w punktach b, c, d i e tego przepisu przechodzą na własność Skarbu Państwa w całości bez żadnego wynagrodzenia. Jednakże w art. 17 dekretu, adresowanym do wywłaszczonych właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e), przyznane zostało tym podmiotom uprawnienie do otrzymania - w ramach dekretu - samodzielnego gospodarstwa rolnego poza obrębem powiatu, w którym znajduje się wywłaszczony majątek, względnie jeśli z tego prawa nie skorzystają, zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy. Zdaniem Prokuratora Generalnego można wnioskować, że była to forma rekompensaty za wywłaszczone nieruchomości.

Uprawnienie do otrzymania gospodarstw rolnych, w myśl art. 17 dekretu, wygasło z dniem 5 kwietnia 1958 r. na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Natomiast art. 17 dekretu został uchylony przez art. 127 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 3, poz. 6) z dniem l stycznia 1968 r. Na podstawie art. 99 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy przyznane zostały z urzędu emerytury i renty zamiast rent przyznanych na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W ocenie Prokuratora Generalnego, niezależnie od tego, jak w praktyce stosowany był przepis art. 17 dekretu, z jego treści wynika, że z pewnością nie można uznać określonych w nim uprawnień za spełniające warunek ekwiwalentności odszkodowania. Wywłaszczeni właściciele lub współwłaściciele mogli otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 dekretu ich obszar nie mógł wynosić więcej niż 5 ha ziemi średniej jakości, a dla gospodarstw ogrodniczo-warzywnych nie mógł przekraczać 2 ha. Obszar tych “samodzielnych gospodarstw” był zatem wielokrotnie mniejszy od powierzchni nieruchomości ziemskich przejętych na cele reformy rolnej. Również “zaopatrzenie miesięczne” należy raczej oceniać w kategoriach zapewnienia środków egzystencji wywłaszczonym właścicielom i współwłaścicielom, a nie odszkodowania, tym bardziej “słusznego”.

Prokurator Generalny podniósł, że istotne zastrzeżenie budzi również sam tryb dochodzenia uprawnień, o których mowa w art. 17 ust. 1 dekretu. O ile z treści tego przepisu można wywodzić, że przyznanie samodzielnego gospodarstwa miało nastąpić w “ramach dekretu”, to i tak sytuacja pozostaje niejasna, np. co do warunków odpłatności, określonych w art. 14 dekretu, bowiem nie ma pewności, czy dotyczyły one także wywłaszczonych właścicieli. Jeśli zaś chodzi o “zaopatrzenie miesięczne” to ani dekret, ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie przewidują trybu dochodzenia tego uprawnienia. Jakkolwiek więc w rozważaniach dotyczących spełnienia przesłanki “słusznego odszkodowania” nie można pominąć art. 17 dekretu, to jego treść nie pozwala uznać, by przesłanka ta była spełniona. Tym samym, należy przyjąć, że decydujące znaczenie w tym zakresie ma treść akapitu 3 ust. 1 art. 2 dekretu, dotycząca przejęcia nieruchomości ziemskich “bez żadnego wynagrodzenia”; określenie to wyraża intencję normodawcy wywłaszczenia podmiotów, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e), bez odszkodowania.

Reasumując tę część wywodów Prokurator Generalny uznał, że zakwestionowany przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie spełnia przesłanki słusznego odszkodowania, wymaganej przez art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przy czym uznał, że powyższe stwierdzenie nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu. Badając zgodność zakwestionowanego przepisu z konstytucją należy bowiem uwzględnić zarówno czas, w którym przepis ten obowiązywał, jak i to, że reforma rolna jest faktem dokonanym, a skutki materialnoprawne wywołane dekretem nastąpiły ponad pięćdziesiąt lat temu.

Prokurator Generalny podkreślił, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej został uchwalony i zrealizowany przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. i, co istotniejsze, przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. Nr 75, poz. 444), która to nowelizacja określiła Polskę jako demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej realizował całkowicie odmienne od obowiązujących zasady ustroju rolnego, w rezultacie czego doszło do radykalnych zmian w sferze stosunków własnościowych na wsi. Wywłaszczone nieruchomości ziemskie przeszły na własność innych podmiotów, których prawa nabyte w ten sposób, również podlegają ochronie konstytucyjnej, gwarantowanej zarówno przez przepisy dotyczące własności i innych praw majątkowych, jak i zasady ochrony bezpieczeństwa prawnego i zaufania do prawa, wywiedzione z zasady państwa prawnego.

Prokurator Generalny podniósł, że stwierdzenie niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu oznaczałoby możliwość uchylenia skutków materialnoprawnych wywołanych dekretem, a zatem działanie prawa wstecz. W rozpoznawanej sprawie zachodzi więc kolizja między konstytucyjną zasadą ochrony własności a zasadą bezpieczeństwa prawnego i zaufania do prawa. W tym zderzeniu, pierwszeństwo ochrony konstytucyjnej należy przyznać, zdaniem Prokuratora Generalnego, bezpieczeństwu prawnemu i zaufaniu do prawa. Konsekwencją praktyczną wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność zakwestionowanego przepisu byłaby możliwość zmiany od lat ukształtowanych stosunków, co jest równoznaczne ze wstecznym działaniem prawa. Należy bowiem mieć na uwadze, stwierdza Prokurator Generalny, że wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanego przepisu, oznaczałoby niemożność stosowania tego przepisu w przyszłości, co i tak jest niemożliwe, z uwagi na to, że przepis ten został jednorazowo “skonsumowany” w odległej przeszłości, o czym była mowa wyżej. W istocie, chodzi więc jedynie o uchylenie wywołanych nim skutków prawnych, a to pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami bezpieczeństwa prawnego i zaufania do prawa. Z tych powodów, przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu - w ocenie Prokuratora Generalnego - jest zgodny z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP.

Rozważając zarzut dotyczący naruszenia konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, Prokurator Generalny podniósł, że zasada równej ochrony prawa własności, wyrażona w art. 64 ust. 2 Konstytucji, jest szczególną postacią ogólnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Podstawową przesłanką zasady równości z art. 64 ust. 2 Konstytucji jest porównywalność sytuacji danej kategorii podmiotów, z uwagi na wyróżnione prawnie cechy relewantne. Prokurator Generalny zauważa, iż skarżąca zdaje się upatrywać naruszenie tej zasady w samym fakcie wywłaszczenia. Jej zdaniem, oznacza to dyskryminujące pozbawienie wywłaszczonych właścicieli ochrony prawnej ich własności. Przy takim uzasadnieniu, wskazany wzorzec kontroli konstytucyjności zakwestionowanego przepisu należy uznać, zdaniem Prokuratora Generalnego, za nieadekwatny. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń (art. 64 ust. 3 Konstytucji), a także podlega wywłaszczeniu, pod warunkami określonymi w art. 21 ust. 2 Konstytucji.

O naruszeniu konstytucyjnej zasady równości w odniesieniu do podmiotów, których prawo własności zostało ograniczone bądź, które zostały wywłaszczone, można byłoby mówić jedynie w sytuacji, gdyby normodawca zastosował wobec nich, w sposób nieuzasadniony, zróżnicowane kryteria ograniczeń prawa własności bądź wywłaszczenia. Takiego zarzutu skarżąca, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie podnosi, zaś treść zakwestionowanego przepisu wyraźnie wskazuje, że prawnym kryterium wywłaszczenia, odnoszącym się w jednakowym stopniu do wszystkich właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości ziemskich podlegających wywłaszczeniu z przeznaczeniem na cele reformy rolnej, było kryterium wielkości tych nieruchomości określone w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu. Wywłaszczenie zaś, samo przez się, nie może stanowić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości.

Powyższe argumenty, w ocenie Prokuratora Generalnego, świadczą o tym, że art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

3. W piśmie procesowym z 26 lipca 2001 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkował się do stanowiska Prokuratora Generalnego oraz poszerzył zakres przedmiotowy skargi wnosząc o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz o zbadanie zgodności art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) z art. 2, z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz z art.1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a ponadto o stwierdzenie, że dekret PKWN z 6 września 1944 r. jest sprzeczny z normą art. 87 ust. 1 Konstytucji. W ocenie pełnomocnika skarżącej dekret PKWN nie został wydany przez konstytucyjne organy państwa posiadające kompetencje prawotwórcze, “został jednorazowy skonsumowany ex lege dnia 13 września 1944 r.” i w związku z tym nigdy nie był aktem prawnym w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, “a od daty jej wejścia w życie nie mógł wywierać skutków prawnych”.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi konstytucyjnej należy odnieść się do pisma procesowego pełnomocnika skarżącej, w którym, poza polemiką ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, poszerzono granice przedmiotowe skargi powołując się na przepis art. 66 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. W tym miejscu należy podkreślić, że treść art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym dowodzi, że ustawodawca potraktował granice kognicji Trybunału jako korelat granic zaskarżenia. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny, badając konstytucyjność przepisów związany jest granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi w tym sensie, że samodzielnie nie może kształtować zakresu przedmiotowego skargi. Jednocześnie należy mieć na względzie inne okoliczności, które warunkują zbadanie zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej przepisów.

Zgodnie z art. 79 Konstytucji skarga konstytucyjna może dotyczyć wyłącznie aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Wskazane w ustawie zasadniczej przesłanki skargi konstytucyjnej zostały rozwinięte i sprecyzowane w ustawie z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. W myśl art. 46 ust. 1 tej ustawy, skarga konstytucyjna może być wniesiona w określonym terminie od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Rozpoznając wniesioną skargę konstytucyjną, należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy na podstawie zaskarżonych przepisów sąd lub organ administracji publicznej orzekł o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżących. Spośród przepisów zakwestionowanych przez pełnomocnika skarżącej w skardze konstytucyjnej i piśmie procesowym z 26 lipca 2001 r., jedynie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej był uwzględniony w orzeczeniu o prawach skarżącej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2000 r.). Tym samym nie ma podstaw do dokonania oceny całego dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity z 1945 r. Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2000 r. Dz.U. Nr 46, poz. 543) z art. 2, z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Należy przy tym wyjaśnić, że ustawowy termin do złożenia skargi konstytucyjnej określony w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynosi 3 miesiące od daty doręczenia orzeczenia. Po upływie tego terminu nie jest możliwe poszerzenie (zmiana) zakresu zaskarżenia. W przypadku skarżącej termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 18 grudnia 2000 r.

2. Uznając, że skarga konstytucyjna w przedmiotowej sprawie nie może dotyczyć całego dekretu o reformie rolnej, Trybunał Konstytucyjny - odnośnie zarzutu braku konstytucyjnej legitymacji PKWN do wydawania dekretów z mocą ustawy, co odnosi się również do przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e) - stoi na stanowisku, że sprawa legalności działania władz państwowych narzuconych Polsce w 1944 r. należy dziś do sfery ocen historycznych i politycznych. Oceny te nie mogą być przenoszone bezpośrednio na sferę ukształtowanych wówczas stosunków prawnych.

Brak konstytucyjnoprawnej legitymacji takich organów jak PKWN, KRN, Rząd Tymczasowy, a także wątpliwa legitymacja później istniejących organów, nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa polskiego.

3. Należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny dokonywał dwukrotnie wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (uchwały z: 19 września 1990 r., sygn. W. 3/89, OTK w 1990 r., poz. 26; 16 kwietnia 1996 r., sygn. W. 15/95, OTK ZU Nr 3/1996, poz. 13). W obydwu przypadkach Trybunał Konstytucyjny uznał swą właściwość do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni dekretu z mocą ustawy, chociaż obowiązująca wówczas konstytucja z 1952 r. (art. 33a ust. 1) oraz art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz.470 ze zm.) uprawniał Trybunał Konstytucyjny do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. W uchwale z 19 września 1990 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż “wobec obowiązywania dekretów ustanowionych wcześniej przez kompetentne organy, które na mocy wówczas obowiązującego prawa określane były jako dekrety z mocą ustawy (...) wszystkie te dekrety podlegają wykładni Trybunału Konstytucyjnego na mocy art. 33a ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym”. Powyższy pogląd Trybunał Konstytucyjny uzasadnił tym, że obowiązujące dekrety pod względem swej mocy prawnej nie różnią się od ustaw.

Pogląd o swojej właściwości do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni aktów prawnych z mocą ustawy Trybunał Konstytucyjny potwierdził w uchwale z 7 marca 1995 r., sygn. W. 9/94 (OTK w 1995 r., cz. I, poz. 20), w której ustalił, że: “użyte w art. 13 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym pojęcie ustawa”oznacza także “akty prawotwórcze wprowadzające do systemu prawa normy o randze ustaw zwykłych, zrównane w hierarchii źródeł prawa z ustawami”, a jako przykład takiego aktu wskazał właśnie dekret o reformie rolnej.

Uwzględniając fakt, że Trybunał Konstytucyjny dokonywał wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, należy stwierdzić, że treść uchwały z 16 kwietnia 1996 r. wskazuje, iż Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten wyczerpał swoją moc prawną wraz z przejęciem określonych w nim nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa i nie mógł być później stosowany.

Należy zwrócić uwagę, że przedstawione poglądy Trybunału Konstytucyjnego zostały sformułowane w sprawach wszczętych na podstawie wniosków kompetentnych organów o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw i co istotne na tle obowiązującego wówczas stanu prawnego. Odwołując się do faktów dokonywania przez Trybunał Konstytucyjny wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należy mieć jednak na uwadze, że zgodnie z art. 239 ust. 3 Konstytucji: “Z dniem wejścia w życie Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw tracą moc powszechnie obowiązującą”. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się natomiast w trybie rozpatrywania skargi konstytucyjnej, wniesionej zgodnie z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. i przepisami ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego “w sprawie zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w konstytucji”. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto tzw. materialną koncepcję aktu normatywnego, tzn. uznano za akt normatywny każdą regulację, zawierającą w swej treści normy prawne, czyli abstrakcyjne reguły postępowania, skierowane do generalnie określonego adresata. Tym samym nie ulega wątpliwości, że przedmiot kontroli nie jest ograniczony do aktów stanowiących źródła powszechnie obowiązującego prawa (w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji), a obejmuje też akty, o których ogólnie mówi art. 93, jak również inne akty tego typu. Przedmiotem skargi może być zatem ustawa i inny akt centralnego organu państwowego, ustanawiający normy prawne. Pojęcie ustawa odnosi się do wszelkich aktów o mocy ustawy, a więc także do przedwojennych rozporządzeń z mocą ustawy wydawanych przez Prezydenta RP i do dekretów z mocą ustawy wydawanych w okresie PRL (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 374 i n.).

4. Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma jednak problem obowiązywania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak zauważa pełnomocnik skarżącej dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej “został jednorazowy skonsumowany ex lege 13 września 1944 r.” i w związku z tym nigdy nie był aktem prawnym w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, “a od daty jej wejścia w życie nie mógł wywierać skutków prawnych”.

Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw do uznania, iż fakt jednorazowego wywołania skutków prawnych przez dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej pozbawia ten akt cech aktu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji.

Stanowisko, zgodnie z którym art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ze względu na charakter tego przepisu, wyczerpał swoją moc obowiązującą wraz z realizacją celu, tzn. przejęciem na rzecz Skarbu Państwa określonych kategorii nieruchomości rolnych ma zasadnicze znaczenie dla oceny kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do badania zgodności zakwestionowanego przepisu z konstytucją. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w sytuacji, gdy akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, postępowanie podlega umorzeniu. Problem sprowadza się do tego, czy zakwestionowany przepis dekretu może być uznany za przepis mający “moc obowiązującą” w dniu wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz, czy ewentualnie może mieć zastosowanie art. 39 ust. 3 dodany przez ustawę z dnia 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 53 poz. 638), która weszła w życie 8 października 2000 r. Stanowi on, że art. 39 ust. 1 pkt 3 nie stosuje się, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w licznych wcześniejszych orzeczeniach, zgodnie z którym przepis obowiązuje w systemie prawa, dopóki na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa, zaś utrata mocy obowiązującej jako przesłanka umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje dopiero wówczas, gdy przepis ten nie może być stosowany do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej (wyrok z 31 stycznia 2001 r., sygn. P. 4/99, OTK ZU Nr 1/2000, s. 57). Przedmiotem kontroli mogą stać się bowiem wszystkie normy prawa obowiązującego. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał pogląd, iż formalne uchylenie lub zmiana przepisu nie zawsze oznacza utratę mocy obowiązującej wyrażonych w nim norm prawnych - w szczególności w tym sensie, że za przepis zachowujący moc obowiązującą należy uznawać taki przepis, który wprawdzie został formalnie derogowany, ale nadal ma zastosowanie do ustalania skutków zdarzeń zaistniałych w czasie, w którym ten przepis obowiązywał.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z inną sytuacją. Dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie został formalnie derogowany, jednakże stwierdzenie o jednorazowym działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu prowadzi do wniosku, że przepis ten nie może znaleźć już zastosowania, to znaczy, że na jego podstawie nie może dojść już do przejęcia gruntów na Skarb Państwa. Dlatego też “wykładnia zwrotu akt normatywny utracił moc obowiązującą powinna zmierzać do oceny, czy zaskarżona norma prawna została usunięta z porządku prawnego nie tylko w sensie formalnoprawnym, lecz także w tym zakresie, czy uchylony przepis nadal wywiera określone skutki dla obywateli i czy może być nadal zastosowany w praktyce” (postanowienie z 13 października 1998 r., sygn. SK 3/98, OTK ZU Nr 5/1998, s. 434). Taka ocena może mieć istotne znaczenie wówczas, gdy realizacja norm prawnych zawartych w ustawie prowadzi do ich “skonsumowania” (por. wyrok z 14 listopada 2000 r., sygn. K. 7/00, OTK ZU Nr 7/2000, s. 1290). Wątpliwość co do dalszego obowiązywania przepisu “skonsumowanego” wyraził Trybunał Konstytucyjny dokonując oceny konstytucyjności art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie została formalnie derogowana żadną późniejszą ustawą. Wątpliwość co do obowiązywania zaskarżonego przepisu pojawiła się w związku z tym, że komunalizacja mienia państwowego była działaniem jednorazowym. Jednakże w tym wypadku Trybunał Konstytucyjny uznał, że proces komunalizacji został rozciągnięty w czasie i nie można wykluczyć, że będą wydawane w przyszłości decyzje stwierdzające nabycie mienia komunalnego. Zakwestionowany przepis ustawy nadal może być zatem stosowany przez organy władzy publicznej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego do odmiennej konkluzji prowadzi analiza art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Aby dojść do takiego wniosku należało rozstrzygnąć czy przejęcie nieruchomości ziemskich na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej stanowiło operację o ograniczonych ramach czasowych, polegającą na odebraniu własności wszystkich nieruchomości, podlegających w określonym momencie przepisowi art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, czy też oznaczało trwałe uregulowanie kwestii wielkości norm obszarowych nieruchomości rolnych, które mogły pozostawać własnością prywatną z tym skutkiem, że ich przekroczenie pociągało za sobą przejęcie ich na własność państwa także w przyszłości.

5. Na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. na cele reformy rolnej przeznaczono nieruchomoś­ci ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie wymienio­ne w art. 2 ust. 1 pkt b, c, d i e, przeszły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu.

Wyrażenia stanowiące o “przejściu” na własność Skarbu Państwa nieruchomości określonych w lit. e), i to “bezzwłocznym”, wskazują jednoznacznie na to, że przewłaszczenie nastąpiło z mocy samego prawa w chwili wejścia dekretu w życie. W myśl art. 21 dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia; ogłoszenie zaś pierwotnego tekstu dekretu nastąpiło w Dzienniku Ustaw Nr 4, poz. 17, pod datą 13 września 1944 r.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 16 kwietnia 1996 r., wniosek ten jest niewątpliwy nie tylko ze względu na brzmienie interpretowanego przepisu, a także dlatego, iż ani w samym dekrecie, ani w przepisach z nim związanych nie można znaleźć sformułowań, które uzasadniałyby inne stanowisko, np. takie, że przejście prawa własności uzależniono od jakichś aktów stosowania prawa, które miałyby konstytutywny charakter “przejęcia” własności, bądź odraczających w czasie skutek wyrażony w art. 2 dekretu. Oznacza to, że dekret wywoływał ex lege skutki polegające na przejściu na własność Skarbu Państwa “nieruchomości ziemskich” określonych w rozpatrywanym przepisie. Skutek ten był przy tym niezależny od tego, czy w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej określone części terytorium państwa były już faktycznie pod władztwem PKWN, czy też pozostawały jeszcze pod okupacją niemiecką. Świadczą o tym sformułowania zawarte w interpretowanym przepisie, w którym mowa jest m.in. o województwach poznańskim, pomorskim i śląskim, czyli o terenach, które w dniach wydania i ogłoszenia dekretu o reformie rolnej znajdowały się jeszcze pod okupacją niemiecką.

Wniosek ten - stwierdził Trybunał Konstytucyjny - znajduje dodatkowe potwierdzenie w art. 6 dekretu, nakazującym niezwłoczne objęcie zarządu państwowego nad nieruchomościami wymienionymi w art. 2. Chodziło bowiem o objęcie zarządu właścicielskiego nad majątkiem, który uprzednio przeszedł na własność Skarbu Państwa. Z kolei art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej stanowił, że tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu o reformie rolnej “jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów”. Zaświadczenie z istoty swej jest tylko dokumentem poświadczającym istniejący stan, w tym wypadku stan własności gruntowej - ukształtowany z mocy art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu.

Ustalenie, że dekret o reformie rolnej w zakresie prawa własności został zrealizowany ex lege z 13 września 1944 r., odnosi się do tych części państwa, które w chwili wydania dekretu stanowiły terytorium Rzeczypospolitej. Z kolei art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 51, poz. 295) - który wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 27 listopada 1945 r. (art. 10) - rozciągnął na Ziemie Odzyskane ustawodawstwo (m.in. rolne) obowiązujące na obszarze Sądu Okręgowego w Poznaniu. Na Ziemiach Odzyskanych interpretowany art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej wszedł zatem w życie później, bo dopiero - 27 listopada 1945 r., ze skutkiem przejścia z tym dniem na Skarb Państwa własności nieruchomości określonych pod lit. e) - przy zastosowaniu normy obszarowej przewidzianej expressis verbis dla województwa poznańskiego).

Trybunał Konstytucyjny w cytowanej uchwale z 16 kwietnia 1996 r. doszedł do wniosku, że w świetle powyższych ustaleń nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że wolą normodawcy było występowanie skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa w całości także tych nieruchomości, które przekraczałyby normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e) w wyniku zmian w stosunkach własności gruntowej, które mogły następować już po wejściu w życie dekretu o reformie rolnej. Gdyby normodawca chciał ukierunkować działanie mechanizmu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu także pro futuro, to musiałby bądź inaczej sformułować ten przepis, bądź dodać inny przepis, który wyraźnie stanowiłby o takim działaniu.

Dodatkowego argumentu przemawiającego jednoznacznie na rzecz takiej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, która przyjmuje zrealizowanie skutków prawnorzeczowych tego przepisu wraz z jego wejściem w życie, dostarczył - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego- 13 lat później sam ustawodawca - w art. 7 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz.U. Nr 39, poz. 172). Przepis ten stanowił, że “w przypadku nabycia nieruchomości rolnej po 12 września 1944 r., a przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z przekroczeniem norm obszarowych określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. (...) - nadwyżka gruntów z tej nieruchomości może być przejęta na własność Państwa w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 5”. Oczywiste jest, że gdyby nieruchomości, o których tu mowa, przeszły ex lege i w całości na własność Skarbu Państwa w momencie nabycia własności przekraczającego odpowiednią normę obszarową z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, to cytowany przepis ustawy z 13 lipca 1957 r. byłby zupełnie bezprzedmiotowy (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 16 kwietnia 1996 r., sygn. W. 15/95).

Co więcej, Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, stwierdził, że ocena zgodności treści wykładanego przepisu z konstytucją, byłaby problemem istotnym wówczas, gdyby interpretacja prowadziła do wniosku o obowiązywaniu norm obszarowych i skutków prawnych ich przekroczenia, które zostały określone w art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej, także pro futuro, a w konsekwencji do wniosku o stosowalności tego przepisu do nieruchomości nabywanych pod rządami obowiązujących norm konstytucyjnych. W takim bowiem wypadku ustalona przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia oznaczałaby uznanie, że w systemie prawa obowiązuje norma prawna o treści nasuwającej istotne wątpliwości z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej i ochrony własności określonych w art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 246 ze zmianami). Trybunał Konstytucyjny uznał, że problem ten nie występuje, jeżeli rozumienie wykładanego przepisu polega na przyjęciu, że skutki tego przepisu zostały dokonane w całości w przeszłości wraz z przejściem na własność Skarbu Państwa określonych w nim nieruchomości na cele reformy rolnej, a obecnie mogą być one ustalane jedynie ex post w sposób deklaratoryjny. Skutki te nastąpiły przy tym przed wejściem w życie obecnie obowiązujących norm konstytucyjnych, nie było zaś aktu konstytucyjnego czy ustawowego, który znosiłby je lub korygował.

Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej miał charakter przepisu, którego moc prawna wyczerpała się wraz z realizacją celu tego przepisu, czyli wraz z przejęciem na własność Skarbu Państwa określonych w dekrecie nieruchomości rolnych, rozważył czy do przedmiotowego przepisu może odnosić się teza, iż przepis uznawany jest za obowiązujący, jeżeli może być zastosowany do zdarzeń mających miejsce w przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Przyczyną wątpliwości w tej kwestii jest fakt, że w licznych postępowaniach administracyjnych, podobnie jak w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, organy administracyjne przywołują przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Należy jednak mieć na uwadze, że w tych postępowaniach przepis ten nie był stosowany, ponieważ nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie nie dotyczyło istoty sprawy tzn. przejęcia nieruchomości rolnej w trybie dekretu lecz nieważności decyzji wydanej w toku procedury przejmowania nieruchomości rolnej przez Skarb Państwa. Przywołanie przedmiotowego przepisu w decyzjach Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz w wyroku NSA oddalającego skargę, nie oznacza jego zastosowania w rozstrzygnięciu sprawy lecz ma charakter wtórny i służy ocenie, czy przepis ten w procesie przejmowania konkretnej nieruchomości był lub nie był stosowany w sposób dający podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W konkluzji Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 2 ust. 1 lit. e) jest przepisem, który utracił moc obowiązującą.

Pogląd o “skonsumowaniu” dekretu sformułowano również w doktrynie. Nie budził wątpliwości fakt, że nabycie nieruchomości ziemskich na własność państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu należy zaliczyć do zdarzeń jednorazowych (W. Pawlak, Z zagadnień prawnych reformy rolnej w Polsce Ludowej, RPEiS 1958 r, z. 2, s. 71 i n.; R. Budzinowski, Przymusowe przejmowanie nieruchomości rolnych, Warszawa-Poznań 1985, PWN, s. 1250, J. Szachułowicz w glosie do wyroku NSA z dnia 2 września 1994 r., II SA 2486/92 i II SA 500/94).

Przyjmując, że zakwestionowany w skardze przepis nie obowiązuje, w tym sensie, że skutki tego przepisu nastąpiły w całości w przeszłości wraz z przejściem na własność Skarbu Państwa określonych w nim nieruchomości na cele reformy rolnej i obecnie mogą być one ustalane jedynie ex post w sposób deklaratoryjny, Trybunał Konstytucyjny uznał, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

6. Trybunał Konstytucyjny rozważył przy tym, czy mimo stwierdzenia utraty mocy obowiązującej przez art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, dopuszczającym orzekanie o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą, jeżeli wydanie orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

Rozważając tę kwestię Trybunał Konstytucyjny uwzględnił racje, które mają znaczenie dla ochrony praw konstytucyjnych, płynące z poczucia sprawiedliwości, wartości jakimi są trwałość i bezpieczeństwo stosunków prawnych, a także wziął pod uwagę konstytucyjne i ustawowe mechanizmy wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności aktów normatywnych.

Dokonanie reformy rolnej stanowiło społeczną i ekonomiczną konieczność, przed którą stanęła II Rzeczpospolita u progu niepodległości. Powolność wprowadzenia tej reformy w dwudziestoleciu międzywojennym spowodowana była niedostatkiem środków finansowych Państwa i obawami przed destabilizacją struktury ekonomicznej rolnictwa. Świadomość niezbędności zakończenia zmian w strukturze własności rolnej tkwiła u podstaw programów przemian społecznych, formułowanych przez wszystkie obozy polityczne w okresie wojny.

Dekret PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie tylko jednak dokonywał zmian w strukturze własności rolnej lecz poprzez zakres i sposób jej przeprowadzenia niszczył polskie ziemiaństwo jako grupę społeczną i kategorię wytwórców spełniającą określoną funkcję w strukturze ekonomicznej kraju. W ówczesnych warunkach był jednym z wielu działań zmierzających do osłabienia zdolności oporu społeczeństwa wobec narzuconego systemu politycznego i stanowiącej jego podstawę ideologii. Trzeba mieć na uwadze, że tego rodzaju działaniom, ograniczeniom i represjom poddane było nie tylko ziemiaństwo lecz również inne warstwy społeczne, środowiska i zawody.

Po upływie ponad 50 lat od czasu przeprowadzenia reformy rolnej zmiany o charakterze społecznym i ekonomicznym stały się nieodwracalne. Ani względy społeczne, ani względy prawne nie pozwalają na przywrócenie stanu poprzedniego. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był aktem, na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolne o określonej wielkości. Uznanie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności dekretu stworzyłoby podstawy wznowienia postępowania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa. Trzeba mieć jednak na uwadze, że beneficjenci tego dekretu uzyskali tytuły prawne do otrzymanych gruntów nie na mocy dekretu lecz innych aktów prawnych. Dekret stworzył jedynie zasoby gruntów państwowych, z których następowały nadziały poszczególnym osobom. Wzajemne relacje pomiędzy aktami stanowiącymi podstawę przejęcia gruntów i ich przekazywania oraz instrumenty prawne, którymi dysponuje Trybunał Konstytucyjny dla wykonywania jego konstytucyjnych kompetencji nie pozwalają skonstruować rozwiązań, które pogodziłyby prawa osób, którym odjęto własność z legalnie nabytymi prawami beneficjentów reformy rolnej.

Trybunał Konstytucyjny uważa za stosowne odwołać się do swojego stanowiska zawartego w uzasadnieniu uchwały z 16 kwietnia 1996 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Trybunał Konstytucyjny ograniczył się wówczas do interpretacji wskazanego przez wnioskodawcę przepisu i nie dokonywał ani oceny legalności wydania dekretu o reformie rolnej przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, ani oceny zgodności treści tego dekretu z obecnie obowiązującymi normami konstytucyjnymi. Jednocześnie stwierdził, że “pełna ocena suwerenności i legalności PKWN, jako polskiego prawodawcy należy do współczesnego, demokratycznego ustrojodawcy” (sygn. W. 15/95, OTK ZU Nr 2/1996, poz. 13).

Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie może być zastosowany i postanowił jak w sentencji.

Zdanie odrębne

sędziego Zdzisława Czeszejko-Sochackiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01

W stosunku do postanowienia wymienionego w nagłówku zgłaszam zdanie odrębne, zarówno co do formy samego rozstrzygnięcia, jak i niektórych fragmentów jego uzasadnienia.

Zastrzeżenia budzi przede wszystkim uchylenie się przez Trybunał Konstytucyjny od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, dla którego już w samym postanowieniu istnieją pełne podstawy. Charakter prawny dekretu PKWN z 6 września 1944 r., na gruncie dotychczasowego orzecznictwa TK i orzecznictwa sądowego nie budzi wątpliwości. Również w postanowieniu TK z dzisiejszego dnia, stanowisko, że powołany dekret jest aktem normatywnym, nie było kwestyjne. Trybunał jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wyczerpał swoją moc prawną wraz z przejęciem określonych w nim nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa i nie mógł być później stosowany.

Koncepcja wyczerpania się mocy obowiązującej (“skonsumowania”) aktu normatywnego nie jest na tyle jednoznaczna, aby można było przyjąć ją za podstawę rozstrzygnięcia Trybunału, a w każdym razie może ona w dalszej praktyce orzeczniczej stanowić ryzykowany precedens, nastręczający wiele problemów. Odwołanie się do tej koncepcji może być zresztą odczytane jako chęć uchylenia się od jednoznacznego stwierdzenia zgodności z Konstytucją, co zresztą w ostatnim okresie w orzecznictwie TK nie było rzadkością, a co podważa zajęte w toku wstępnego rozpoznania stanowisko, (również Trybunału Konstytucyjnego, choć w innym składzie).

Merytoryczne rozstrzygnięcie było o tyle konieczne, o ile na łamach prasy pojawiają się głosy sugerujące możliwość podważenia wspomnianego dekretu i w konsekwencji wzruszenia dotychczasowego stanu prawnego. Uchylenie się od merytorycznego rozpoznania mogło by być prawnie nieuzasadnioną, a społecznie niebezpieczną zachętą do kwestionowania aktów i decyzji wydawanych na podstawie innych postanowień wspomnianego art. 2 ust. 1 dekretu.

Podkreślić trzeba, że wydany w pełnym składzie Trybunału wyrok (orzeczenie co do istoty), zgodnie z art. 25 ust. 1 lit. e) ustawy o TK, w wypadku zamiaru odstąpienia od wyrażonego w nim poglądu, wymagałby rozpoznania sprawy również w pełnym składzie. Rozwiązanie to ma na celu zwiększenie jednolitości i trwałości orzecznictwa TK.

Lektura postanowień wskazuje przy tym na to, że mimo odmiennej formy (postanowienie nie wyrok), i odwołania się do wspomnianej koncepcji wyczerpania mocy prawnej, uzasadnienie ma merytoryczny charakter, przemawiający za konstytucyjnością nie tylko art. 2 ust. 1 lit. e), ale całego dekretu. Okoliczności, które Trybunał miał na uwadze rozważając, czy mimo utraty mocy obowiązującej przez art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, dopuszczającym orzekanie jeżeli wydanie orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw, stanowią w tym względzie jednoznaczną motywację konstytucyjności tego aktu. Trybunał uwzględnił więc racje, które mają znaczenie dla ochrony praw konstytucyjnych, płynące z poczucia sprawiedliwości, wartości jakimi są trwałość i bezpieczeństwo stosunków prawnych. Zauważyć trzeba, że sądowa kontrola konstytucyjności musi zawsze mieć na względzie, czy skutki orzeczenia nie będą godziły w te wartości. Trafnie, za odpowiadające istocie tej kontroli, uznać należy stwierdzenie: “Po upływie ponad 50 lat od czasu przeprowadzenia reformy rolnej zmiany o charakterze społecznym i ekonomicznym stały się nieodwracalne”. Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw do skonstruowania rozwiązań, “które pogodziłyby prawa osób, którym odjęto własność z legalnie nabytymi prawami beneficjentów reformy rolnej”.

Jakkolwiek można byłoby mnożyć argumenty na rzecz braku podstaw do podważenia zgodności kwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją, to wystarcza już tylko to, co z postanowienia TK wynika, aby wydać orzeczenie stwierdzające konstytucyjność.

Niezależnie od wyżej przedstawionego stanowiska o istnieniu podstaw do merytorycznego orzeczenia i stwierdzenia konstytucyjności, moje zdanie odrębne jest także wyrazem sprzeciwu co do wypowiedzi mających polityczny charakter, a mogących wywoływać wrażenia o braku należytego obiektywizmu i politycznej neutralności. Trybunał Konstytucyjny stwierdza bowiem: “Dekret PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie tylko jednak nie dokonywał zmian w strukturze własności rolnej, lecz poprzez zakres i sposób jej przeprowadzenia niszczył polskie ziemiaństwo jako grupę społeczną i kategorię wytwórców spełniającą określoną funkcję w strukturze ekonomicznej kraju. W ówczesnych warunkach był jednym z wielu działań zmierzających do osłabienia zdolności oporu społeczeństwa wobec narzuconego systemu politycznego i stanowiącej jego podstawę ideologii”.

Stwierdzenie takie jest: 1) niepotrzebne, nie ma bowiem żadnego waloru prawnego - nie ma znaczenia dla treści rozstrzygnięcia; 2) politycznie jednostronne i uproszczone, skoro w innym miejscu trafnie Trybunał zauważył, że sprawa legalności działania władz państwowych należy dziś do sfery ocen historycznych i politycznych. Oceny te nie mogą być przenoszone bezpośrednio na sferę ukształtowanych wówczas stosunków prawnych; 3) wikła rozstrzygnięcie prawne Trybunału w politykę. Wychodząc z konstytucyjnego obowiązku politycznej neutralności sędziów TK i ustrojowej pozycji Trybunału Konstytucyjnego jako sadu prawa, Trybunał powinien wykazywać jak największą wstrzemięźliwość w swoich wypowiedziach, aby jego charakter prawny nie mógł być kwestionowany.

Z tych wszystkich względów uznałem za konieczne złożyć zdanie odrębne.

Zdanie odrębne

sędziego Lecha Garlickiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym zgłaszam zdanie odrębne, ponieważ uważam, że w sprawie niniejszej nie było podstaw do uznania nieobowiązywania zaskarżonego przepisu i - w konsekwencji - do umorzenia postępowania.

Moje zdanie odrębne uzasadniam w sposób następujący:

1. Na wstępie potrzebne wydaje się przypomnienie kilku kwestii związanych z modelem skargi konstytucyjnej, jaki został przyjęty w Konstytucji z 1997 r. Jest to, jak wiadomo model wąski, bo skargę konstytucyjną można wnieść tylko wobec przepisu prawa, “na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego [każdego] wolnościach i prawach... określonych w Konstytucji”, a nie można skargi konstytucyjnej skierować bezpośrednio przeciwko orzeczeniu sądowemu lub innemu aktowi stosowania prawa. W tych jednak granicach ochrona gwarantowana przez procedurę skargi konstytucyjnej ma charakter zupełny, bo - poza unormowaniem art. 79 ust. 2 - przepisy konstytucyjne nie przewidują jakichkolwiek ograniczeń zakresu tej ochrony.

Należy dalej stwierdzić, że w każdej sytuacji, gdy pojawia się “ostateczne orzeczenie”, istnieć musi też przepis obowiązującego prawa, na podstawie którego orzeczenie to zostało wydane. Wynika to z ogólnej zasady (wyrażonej zwłaszcza w art. 7 Konstytucji), że organy władzy publicznej działać mogą tylko “na podstawie i w granicach prawa”. W każdej też sytuacji, gdy istnieje przepis prawa, który był podstawą wydania orzeczenia, przepis ten może zostać zakwestionowany w procedurze skargi konstytucyjnej. Innymi słowy, tam gdzie istnieje “ostateczne orzeczenie”, nie może nie istnieć przepis obowiązującego prawa będący jego podstawą i nie może nie istnieć możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej na ten przepis. Wszelkie rozerwanie tego potrójnego związku zapoznaje uniwersalistyczne ujęcie art. 79 ust. 1 Konstytucji i wypacza sens oraz znaczenie procedury skargi konstytucyjnej.

Punktem wyjścia musi więc zawsze być wskazanie przepisu, “na podstawie którego” doszło do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W ogromnej większości wypadków będzie to przepis prawa materialnego, przesądzający o kształcie stosunku prawnego, na tle którego pojawił się spór rozstrzygnięty ostatecznie przez sąd lub inny organ władzy publicznej. Innymi słowy, chodzi o przepis przesądzający zwłaszcza treść uprawnień bądź obowiązków autora skargi konstytucyjnej lub w inny sposób kształtujący jego sytuację prawną. Ten przepis prawa materialnego może pozostawać niejako “ukryty” poza przepisami proceduralnymi (zwłaszcza gdy chodzi o rozstrzygnięcia podejmowane przez sądy najwyższej instancji), zawsze jednak można go wskazać jako przesłankę rozstrzygnięcia danej sprawy w taki, a nie inny sposób. Skarga konstytucyjna, o ile nie chce się nadawać tej procedurze pozornego znaczenia, zawsze może się kierować przeciwko temu przepisowi prawa materialnego.

Przepis prawa materialnego, na podstawie którego doszło do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, musi być traktowany jako przepis prawa obowiązującego. Wynika to ze, wspomnianej wyżej, zasady legalizmu, która dopuszcza orzekanie, tylko na podstawie przepisu obowiązującego prawa. Innymi słowy, jeżeli sąd rozstrzygnął sprawę w oparciu o określony przepis prawny, to uznał ten przepis za posiadający aktualnie moc obowiązującą. Mogą na tym tle powstawać problemy, zwłaszcza gdy w międzyczasie dojdzie do uchylenia takiego przepisu, ale - jak wiadomo - orzecznictwo TK znalazło już dawno wyjście z takiej sytuacji, przyjmując koncepcję tzw. przedłużonego działania (obowiązywania) uchylonego przepisu.

2. W oparciu o te założenia modelowe trudno zgodzić się z kierunkiem rozumowania Trybunału Konstytucyjnego, przyjętym w niniejszym postanowieniu. Punktem wyjścia dla skargi konstytucyjnej był wyrok NSA z 21 lipca 2000 r., wydany na tle dwóch wcześniejszych decyzji administracyjnych. Materialną podstawą wszystkich tych rozstrzygnięć był art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czemu w tych rozstrzygnięciach daje się jednoznaczny wyraz. Natomiast Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten (wraz z całym dekretem z 1944 r.) utracił moc prawną i nie może być zaatakowany w procedurze skargi konstytucyjnej. Gdyby przyjąć trafność tego poglądu TK, to okazałoby się, że wyrok NSA (i poprzedzające go decyzje administracyjne) zostały wydane na podstawie przepisu pozbawionego mocy prawnej. Jeżeli jednak spojrzeć na orzecznictwo, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sadu Administracyjnego, to od razu okazuje się, że - tak w latach 90-tych, jak i w dekadach wcześniejszych - regularnie powołuje się ono na postanowienia dekretu z 1944 r., traktując je jako materialną podstawę dla rozstrzygania różnego rodzaju sporów i wątpliwości (przykładową listę tych spraw podaje A. Oleszko, Problematyka własnościowa w świetle reformy oraz uporządkowania spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem, Rejent 1996, nr 11). Teraz - na tle dzisiejszego postanowienia TK - okazuje się, że sądy te stosowały nieobowiązujące przepisy, co przecież nie wytrzymuje jakiejkolwiek konfrontacji z logiką. Nie wytrzymuje też konfrontacji z wcześniejszym orzecznictwem TK, który kilkakrotnie czynił przepisy dekretu z 1944 r. przedmiotem powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, a kilka tygodni wcześniej wypowiadał się o tymże dekrecie przy kontroli art. 216 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Źródłem zaistniałego nieporozumienia jest - w moim przekonaniu bezzasadne - zatarcie różnicy pomiędzy jednorazowym “skonsumowaniem” się jakiegoś przepisu, a utratą przez ten przepis mocy obowiązującej. Prawda, że przepis prawa może być skonstruowany w taki sposób, że znajduje zastosowanie tylko do sytuacji istniejących w chwili jego wydania, a nie odnosi się do sytuacji - nawet identycznych, jakie ukształtują się już po jego wydaniu. Oznacza to jednak tylko tyle, że zakres działania przepisu jest ograniczony w czasie, ale - gdy chodzi o te sytuacje, do których przepis miał zastosowanie - przepis pozostaje w systemie prawa jako podstawa utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych i jako bariera przeciwko próbom prawnego i faktycznego podważania trwałości tych skutków. Zawsze też, gdy pojawi się pytanie, czy - w odniesieniu do konkretnej sytuacji z przeszłości - przepis ten wywołał przewidziany w nim skutek prawny, trzeba najpierw wyjaśnić, czy przepis ten znajdował zastosowanie do tej sytuacji, więc przepis ten zastosować. Tak długo więc, jak prawo pozwala na powrót do orzekania o sytuacjach z przeszłości, pozostaje konieczność stosowania “skonsumowanego” przepisu, a tym samym zachowuje on częściową (szczątkową) moc obowiązującą. Nie można natomiast uznawać, że gdy “jednorazowy” przepis wywołał już skutek prawny, to tym samym utracił moc obowiązującą. Gdyby np. uchwalono dziś ustawę, mocą której wszystkie posiadane - w dniu wejścia ustawy w życie - przez obywateli samochody osobowe o pojemności silnika powyżej 2000 cm³ przechodziłyby z mocy prawa i bez odszkodowania na własność Skarbu Państwa, to ustawa taka wywoływałaby jednorazowy skutek prawny w dniu swego wejścia w życie i ulegałaby natychmiastowemu skonsumowaniu. Nikt jednak rozsądny nie twierdziłby, że ustawa - wyczerpawszy swą skuteczność - tym samym utraciła moc obowiązującą i nie może być zakwestionowana przed Trybunałem Konstytucyjnym, na tle sporów sądowych jakie toczyłyby się co do sposobu jej stosowania do konkretnych osób i sytuacji. Nie bardzo rozumiem, dlaczego inny schemat rozumowania miałby zostać zastosowany do dekretu o reformie rolnej.

Trafnie wskazuje się, zarówno w orzecznictwie TK, jak i w doktrynie prawa, że dekret z 1944 r. był aktem “jednorazowym”, bo jego zastosowanie wyczerpało się na rewizji stosunków własnościowych, jakie istniały w momencie jego wydania (i w momencie późniejszej nowelizacji). Dekret nie znajdował natomiast zastosowania do sytuacji, jakie uformowały się w okresie późniejszym, już po jego wejściu w życie, więc niejako “skonsumował” się z chwilą wykonania w pierwszych latach powojennych. Nie zmienia to jednak faktu, że w wyniku zastosowania przepisów dekretu ukształtowały się różnego rodzaju sytuacje prawne, a - co ważniejsze - do dzisiaj wynikają różnego rodzaju spory. Tak było w sprawie, która dała podstawę dla wniesienia skargi konstytucyjnej, bo dotyczyła ona nieważności decyzji administracyjnej, wydanej kiedyś na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało ustalenia, czy decyzja administracyjna w sposób prawidłowy zastosowała ten przepis jako swoją podstawę. Organy administracji, a potem NSA musiały - tu i teraz - ustalić znaczenie prawne art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu i orzec o prawidłowości jego zastosowania. Przepis ten miał więc znaczenie decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy i bez odwołania się do jego treści nie byłoby możliwości wydania rozstrzygnięcia.

Nie godzi się z logiką uznawanie za nieobowiązujący przepisu, bez powołania się na który, nie mogłoby dojść do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zawisłej aktualnie przed sądem. Wydaje się, że mówiąc o obowiązywaniu przepisu prawa powinniśmy mieć na myśli coś więcej niż - najprostszą intelektualnie - sytuację, gdy na podstawie tego przepisu kształtują się nowe stosunki prawne na tle nowo powstających sytuacji faktycznych. O obowiązywaniu prawa można mówić także w tych wszystkich wypadkach, gdy przepis został już wprawdzie uchylony lub - co jest bardziej dyskusyjne - wyczerpał swe praktyczne zastosowanie, ale nadal służy jako przesłanka rozstrzygania spraw przed sądami. Tak długo zaś, jak przepis zachowuje - choćby szczątkową - moc obowiązująca, może być przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny.

Przedmiotem tej oceny nie jest ustalanie, czy przepis w chwili swego wydania był - w swej treści - zgodny z konstytucją, bo wymagałoby to od TK przyjmowania dawno nieobowiązujących przepisów konstytucyjnych za wzorce orzekania, a w praktyce mogłoby prowadzić do zasadniczych trudności (bo nader trudno np. ustalić, czy i jakie przepisy konstytucyjne obowiązywały w 1944 r.). Przedmiotem, oceny jest natomiast pytanie, czy przepisy dzisiaj obowiązującej Konstytucji dopuszczają stosowanie dawniejszych przepisów prawa przez orzekające dzisiaj sądy. Innymi słowy, TK musi dać odpowiedź na pytanie, czy zastosowanie dawnego przepisu jako podstawy dzisiejszego orzeczenia sądowego nie narusza Konstytucji.

Z tego względu uważam, że art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z 1944 r. - w zakresie, w jakim nadal może być materialną podstawą orzeczeń sądowych - zachował jeszcze moc prawną, a TK jest właściwy do orzekania, czy stosowanie dzisiaj tego przepisu jest zgodne z przepisami Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.

3. Umorzenie postępowania w oparciu o argument nieobowiązywania art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z 1944 r. uważam za pozbawione oparcia prawnego i logicznego. Trybunał zastosował tu swego rodzaju unik, bo - rozumiejąc, że nie jest możliwe orzeczenie niekonstytucyjności dekretu - nie potrafił się zmusić do stwierdzenia, że - w dzisiejszej perspektywie - stosowanie przepisów dekretu nie narusza Konstytucji z 1997 r. Wpisuje się to w tendencję - niestety coraz częściej widoczną w orzeczeniach TK, aby w sprawach kontrowersyjnych powstrzymać się od orzekania merytorycznego (zob. np. wyrok z 14 czerwca 2000 r., P. 3/00, OTK ZU Nr 5/2000, s. 683 i n. - z 4 zdaniami odrębnymi; postanowienia z: 4 grudnia 2000 r., SK 10/99, OTK ZU Nr 8/2000, s. 1459 i n. - z 5 zdaniami odrębnymi; 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU Nr 7/2001, poz. 225 - z 5 zdaniami odrębnymi).

Zwykle jednak taka powściągliwość ma swoją cenę, bo aby uniknąć rozstrzygnięcia sprawy odstępuje się od - wydawałoby się jasnych - zasad i unormowań. Tak stało się też w niniejszym rozstrzygnięciu.

Po pierwsze, odstąpiono w nim od konstytucyjnej konstrukcji skargi konstytucyjnej, bo uznano, że mogą być takie orzeczenie sądowe, na tle których skargi tej wnieść nie można, bo orzeczenia te opierają się na przepisach już nieobowiązujących. Tworzy to niepotrzebny i nieuzasadniony wyłom w zasadzie uniwersalności skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji).

Po drugie, stworzono w nim niebezpieczną furtkę dla ograniczania kognicji TK, bo skoro raz uznano, że “skonsumowanie się” jednorazowego przepisu jest równoznaczne z utrata przezeń mocy obowiązującej, to takie same rozumowanie można by odnieść do wszelkich innych przypadków stanowienia takich jednorazowo działających przepisów. Pozwalałoby to ustawodawcy wymykać się spod kontroli TK, o ile tylko udałoby się skonstruować przepis, który realizowałby się jednorazowo, więc - w tym rozumowaniu - tracił potem moc obowiązującą. Stworzyłoby to niepotrzebny i nieuzasadniony wyłom w zasadzie przedmiotowej uniwersalności kontroli TK (art. 188 pkt 1 Konstytucji).

Po trzecie, uchylając się od zajęcia stanowiska merytorycznego, nie udzielono sądom odpowiedzi co do konstytucyjności przepisów dekretu, z którym przecież sądy nadal się stykają. Trudno traktować to jako zachętę do przedstawiania przez sądy trudnych problemów konstytucyjnych Trybunałowi Konstytucyjnemu. Trybunał wielokrotnie - i słusznie - krytykował zjawisko samodzielnego orzekania przez sądy o niekonstytucyjności ustaw. Jeżeli jednak Trybunał chce, by sądy szanowały jego orzecznictwo i uznawały jego monopol w rozstrzyganiu spraw konstytucyjnych, to nie osiągnie tego demonstrując kunszt formalnych uników służących umarzaniu postępowania. Im częściej Trybunał będzie pokazywał sądom, iż nie otrzymają od niego odpowiedzi, tym bardziej będzie się w tych sądach utwierdzała tendencja do zastępowania Trybunału w rozstrzyganiu kwestii konstytucyjnych. Może to przyczynić się do stworzenia niepotrzebnego i nieuzasadnionego wyłomu w zasadzie monopolu TK dla rozstrzygania o niekonstytucyjności ustaw (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji).

4. Uważam, że skargę konstytucyjną należało przyjąć do merytorycznego rozpatrzenia. Uważam, że przedmiotem rozpatrzenia należało uczynić pytanie, czy - na gruncie Konstytucji z 1997 r. - możliwe jest przyjmowanie przepisów dekretu z 1944 r. za materialną podstawą wydawanych dzisiaj decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych. Uważam, że należało zastosować schemat rozumowania, przyjęty w wyroku z 31 stycznia 2001 r., P. 4/99 (OTK ZU Nr 1/2001, s. 42 i n.) i uznać, iż upływ czasu, konieczność poszanowania praw nabytych i nieodwracalność zmian, jakie dokonały się w strukturze polskiej wsi, nakazują orzec, że dzisiejsze stosowanie przepisów dekretu z 1944 r. nie narusza Konstytucji RP.

Paradoksalnie, te same kwestie musiał jednak rozważyć Trybunał Konstytucyjny, bo - nawet uznając nieobowiązywanie przepisów dekretu z 1944 r. - musiał odpowiedzieć na pytanie, czy orzekanie o konstytucyjności przepisów dekretu “jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw” (art. 39 ust. 3 ustawy o TK). Uznano, że konieczności takiej nie ma, co wydaje się sądem ogólniejszym i dalej idącym, od - proponowanego przeze mnie - stwierdzenia, że stosowanie przepisów dekretu jest dzisiaj konstytucyjnie dopuszczalne. I tak więc Trybunałowi nie udało się uniknąć zajęcia stanowiska merytorycznego w sprawie, tyle że uznanie nieobowiązywania dekretu, zmusiło Trybunał do przejścia na wyższy stopień abstrakcji i dowodzenia - wątpliwej moim zdaniem - tezy, iż nie ma koniecznego związku pomiędzy przeprowadzeniem reformy rolnej a ochroną konstytucyjnych wolności i praw.

Z tych względów uznałem złożenie zdania odrębnego za konieczne.

Zdanie odrębne

sędziego Andrzeja Mączyńskiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 28 listopada 2001 r., w sprawie SK 5/01

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) składam zdanie odrębne, ponieważ nie podzielając argumentów mających uzasadnić umorzenie postępowania uważam, że sprawa powinna być rozpatrzona merytorycznie.

Zaskarżony art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. (wraz z nie powołanym w skardze konstytucyjnej art. 2 ust. 2 tegoż dekretu) niewątpliwie stanowił materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w sprawie skarżącej przez Urząd Wojewódzki w Toruniu 26 listopada 1996 r. i przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej 17 lutego 1998 r. oraz kończącego postępowanie w tej sprawie wyroku NSA z 21 lipca 2000 r. Skoro tak, to przepis ten nie może być traktowany jako pozbawiony mocy obowiązującej w rozumieniu art. 39 ust. 1 punkt 3 ustawy o TK, zwłaszcza jeżeli Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje (całkowicie trafne) stanowisko, iż nawet przepis wyraźnie uchylony zachowuje moc obowiązującą dopóty, dopóki może być stosowany. Przypominam, że w wydanej w pełnym składzie uchwale z 16 kwietnia 1996 r. (sygn. W. 15/95) Trybunał Konstytucyjny nie tylko dokonał interpretacji przepisu zaskarżonego w niniejszej sprawie, ale nadto jednoznacznie stwierdził, że przepis ten wywarł nadal trwające skutki prawne, nie został w sposób wyraźny derogowany i jeszcze obecnie może mieć zastosowanie do ustalania skutków prawnych zdarzeń zaistniałych w przeszłości (OTK ZU Nr 2/1996, poz. 13, s. 126). Po wydaniu tej uchwały nie nastąpił zaś żaden fakt, który mógłby usprawiedliwić zajęcie innego stanowiska w tej kwestii.

Tezę o “wyczerpaniu mocy obowiązującej” zaskarżonego przepisu (część II punkt 4 i 5 uzasadnienia), spowodowanym czy to tym, że przewidziana w nim utrata własności następowała z mocy samego prawa czy to tym, że określone w nim rozmiary powierzchni gruntów podlegających reformie rolnej nie miały dotyczyć gruntów, które przekroczyły te rozmiary po jego wejściu w życie (co zresztą w pierwszych latach obowiązywania dekretu budziło wątpliwości), oceniam jako nie tylko całkowicie pozbawioną oparcia w przepisach, ale i wysoce niebezpieczną, gdyż pozbawia ona Trybunał Konstytucyjny możliwości orzekania o przepisach przewidujących jednorazowe nastąpienie określonych w nim skutków z mocy samego prawa.

Wdawanie się przez Trybunał Konstytucyjny w obszerne rozważania na temat tego, czy i dlaczego zaskarżony przepis “wyczerpał” lub “skonsumował” swą moc obowiązującą, nie było zresztą potrzebne, skoro z uwagi na treść art. 39 ust. 3 ustawy o TK nieuniknione było zajęcie stanowiska co do tego, czy kontrola zgodności tego przepisu z Konstytucją jest konieczna dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności, których naruszenie zarzucono w skardze konstytucyjnej. Dotyczące tej kwestii partie uzasadnienia (część II punkt 6) mógłbym zaaprobować gdyby chodziło tylko o nieruchomości, które po ich nabyciu przez Skarb Państwa zostały nadane osobom fizycznym w trybie dekretu o reformie rolnej, ale już nie, gdy chodzi o nieruchomości, które nadal stanowią mienie państwowe. Podkreślam na marginesie, że reforma rolna polegała nie na wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak zdaje się przyjmować Trybunał Konstytucyjny, ale przede wszystkim na ich nadaniu rolnikom indywidualnym, przy czym wydany na podstawie tegoż dekretu akt nadania stanowił podstawę nabycia własności (zob. np. A. Stelmachowski, w pracy zbiorowej: Polskie prawo rolne na tle ustawodawstwa Unii Europejskiej, Warszawa 2002, s. 41, 42).

Zdanie odrębne

sędziego Mariana Zdyba od postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 28 października 2001 r. w sprawie SK 5/01

I. Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym zgłaszam zdanie odrębne do ww. postanowienia a także do odnoszącego się do niego uzasadnienia. Nie ulega wątpliwości, że ocena dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z punktu widzenia obowiązującej Konstytucji jest trudna, ponieważ nie może ona abstrahować od późniejszego ustawodawstwa oraz skutków które dekret ten wywołał. Nie bez znaczenia jest tu także czynnik upływu czasu, który przy negatywnej konstytucyjnej ocenie następstw dekretu, bez stosownych rozwiązań ustawodawczych, czyni konsekwencje takiego rozwiązania nieprzewidywalnymi. To niewątpliwie miał na uwadze Trybunał wydając kwestionowane przeze mnie postanowienie. Podzielając w dużej części motywy, które mogły lec u podstaw tegoż postanowienia, absolutnie nie podzielam przyjętego w ich następstwie rozwiązania.

Przyjęte w postanowieniu rozstrzygnięcie budzi moje zastrzeżenia, które należałoby ująć w dwu płaszczyznach: Po pierwsze - formalnoprawnej; po drugie - aksjologicznej. Ta pierwsza, choć dotyczy przeszłości, może rodzić poważne problemy prawne na przyszłość. Druga zaś ma kluczowe znaczenie dla ocen przede wszystkim historycznych (chociaż nie tylko).

II. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma podstawa prawna umorzenia postępowania. Należałoby ją rozważyć niezależnie od innych problemów prawnych związanych z niniejszą sprawą. Nie podzielam stanowiska Trybunału co do możliwości orzeczenia o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego rodzącego skutki prawne z mocy samego prawa z dniem jego jednostronnej konsumpcji, które Trybunał odniósł do kwestionowanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie ma w tym względzie znaczenia to czy owa konsumpcja następuje z dniem ogłoszenia aktu normatywnego w Dzienniku Ustaw, czy jest to jakaś inna data określona w ustawie.

Problem utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego wydaje się bardziej złożony niż ujął to Trybunał Konstytucyjny w kwestionowanym postanowieniu, zwłaszcza w przypadku aktów normatywnych, które przewidują jednorazowo powstanie z mocy prawa praw i obowiązków. Powstają one w momencie jego wejścia w życie. Uznanie, że dzień wejścia w życie aktu normatywnego jest jednocześnie dniem utraty jego mocy obowiązującej wydaje się nieuprawnione i to zarówno z perspektywy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jak i (a może przede wszystkim) innych - aktualnie stanowionych aktów normatywnych. Należy wyrazić nadzieję, że postanowienie w sprawie SK 5/01 nie oznacza początku takiej linii orzeczniczej, która wykluczałaby możliwość kontroli tego typu aktów przez Trybunał Konstytucyjny, a jest jedynie konsekwencją niedopuszczalności orzekania spowodowanej wieloma złożonymi czynnikami wewnętrznymi i zewnętrznymi, zmuszającymi Trybunał do sięgania po rozwiązania niekonwencjonalne. Jednakże w takim stanie rzeczy bardziej uprawnione byłoby powołanie jako podstawy prawnej do umorzenia postępowania art. 39 ust. 1 pkt 1.

Biorąc jednak pod uwagę niebezpieczeństwa związane nie tyle z niniejszym postanowieniem, co z ewentualnym przyjmowaniem podobnej filozofii w odniesieniu do przyszłych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, wyrażam sprzeciw wobec takiej formuły pojmowania mocy obowiązującej aktu normatywnego. I to z kilku względów:

- po pierwsze - w dotychczasowym orzecznictwie utrwaliła się praktyka, której kwintesencją jest, wyraźnie zarysowana teza (której Trybunał nie zaprzecza w kwestionowanym postanowieniu), iż “wykładnia zwrotu akt normatywny utracił moc obowiązującą powinna zmierzać do oceny, czy zaskarżona norma prawa została usunięta z porządku prawnego nie tylko w sensie formalnym, lecz także w tym zakresie, czy uchylony przepis nadal wywiera określone skutki dla obywateli i czy może być nadal zastosowany w praktyce” (postanowienie z 13 października 1998 r., sygn. SK 3/98, OTK ZU Nr 5/1998, s. 434). Nie ulega wątpliwości, że skutki prawne i faktyczne dekret ten wywołuje nadal, już przez sam fakt, że nie zostały zniesione konsekwencje jego uchwalenia. One nie wygasają nawet z dniem formalnego uchylenia aktu.

- po drugie - dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie nie podzielało tezy o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego aktu i jego przepisów. Na co wskazuje szereg ich rozstrzygnięć, jak chociażby: uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r. (III CZP 90/91, OSNC 1992, nr 5, poz. 72); wyrok Sądu Najwyższego z 6 marca 1998 r. (III CKN 393/97, OSP 1998, Nr 10, poz. 171); wyroki NSA z: 2 września 1994 r. (II SA 2486/92, OSP 1995, Nr 10, poz. 219); wyrok NSA z 2 września 1994 r. (II SA 500/94, OSP 1995, Nr 6, poz. 126). Także Trybunał Konstytucyjny podejmując dwie uchwały dotyczące wykładni art. 2 ust. 1 lit. “e” dekretu (uchwały z: 19 września 1990 r., sygn. W. 3/89, OTK w 1990 r., poz. 26 oraz 16 kwietnia 1996 r., sygn. W. 15/95, OTK ZU Nr 3/1996, poz. 13) uznał, dokonując jego wykładni, że przepis ten nadal obowiązuje, “tylko bowiem przepis wyrażający normę obowiązującą w dniu podjęcia uchwały przez Trybunał może być przedmiotem powszechnie obowiązującej wykładni”. Jednocześnie w uchwale w sprawie W. 15/95 wyraźnie stwierdził, iż: “W dotychczasowym orzecznictwie TK wielokrotnie wypowiadał pogląd, iż formalne uchylenie lub zmiana przepisu nie zawsze oznacza zupełną utratę mocy obowiązującej wyrażonych w nim norm prawnych - w szczególności w tym sensie, że za przepis zachowujący moc obowiązującą należy uznawać taki przepis, który wprawdzie został formalnie derogowany, ale nadal ma zastosowanie do ustalania skutków zdarzeń zaistniałych w czasie, w którym ten przepis obowiązywał. Nie powinno być tym bardziej wątpliwości dotyczących dopuszczalności dokonania przez Trybunał powszechnie obowiązującej wykładni przepisu, który jeszcze obecnie może mieć zastosowanie do ustalania skutków zdarzeń zaistniałych w przeszłości, a przy tym nie został w sposób wyraźny derogowany przez ustawodawcę. Takim przepisem jest właśnie art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej, który wywarł trwające nadal skutki w zakresie prawa własności gruntowej”.

- po trzecie - byłoby dużym uproszczeniem przyjęcie założenia, że moc obowiązująca aktu normatywnego uzależniona jest li tylko od możliwości podejmowania na jego podstawie jednostronnych indywidualnych aktów stosowania prawa albo skonsumowania się aktu generalnego poprzez przewidziane w nim jednorazowe działanie. W takim stanie rzeczy nie do przyjęcia wydaje się założenie (przy przyjęciu legalności aktu), że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej utracił moc obowiązującą, ponieważ na jego podstawie po dniu jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw nie mogło i nie może także dziś nastąpić przejęcie gruntów na cele reformy rolnej. Zawsze bowiem istotne jest lub może być - pomijając względy legitymizacji samego aktu - pytanie czy akt taki zastosowany został do odpowiednich adresatów, czy rodził, lub może rodzić konsekwencje prawne itd. Dlatego też współczesny ustawodawca w art. 16 ust. 1 pkt. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 386 ze zm.) w art. 16 ust. 1 pkt 4 dopuścił możliwość zaskarżenia do NSA czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Związany z mocą obowiązującą aktu normatywnego problem stosowania prawa nie wyczerpuje się na generalnym lub indywidualnym władczym działaniu organu państwa. Pozostaje bowiem problem ochrony praw podmiotów będących adresatami tego rodzaju aktów. Reasumując, stwierdzić należy, że problem stosowania prawa nie zawsze da się rozdzielić od skutków działania aktu normatywnego.

- po czwarte - akty normatywne rodzące uprawnienia czy obowiązki z mocy samego prawa i jednorazowo, z chwilą ich opublikowania, powodować mogą co najwyżej jednostronną konsumpcję aktu normatywnego. Oznacza to jedynie tyle, że wolą prawodawcy było ukształtowanie np. obowiązków o takiej a nie innej treści, oraz że powstają one z momentem ogłoszenia aktu normatywnego. W takim stanie rzeczy stawianie znaku równości pomiędzy jednostronną konsumpcją aktu normatywnego a utratą jego mocy obowiązującej, wydaje się niedopuszczalne. Stosunki prawne bez względu na to czy powstają z mocy prawa czy też w następstwie indywidualnego aktu stosowania prawa (orzeczenia sądowego, decyzji administracyjnej itd.) nie tracą swojego dwustronnego charakteru. Istotnym ich elementem jest także druga strona stosunku prawnego - tj. adresat generalnego aktu normatywnego do którego jest on kierowany bądź adresat aktu indywidualnego. Nie można bowiem przyjąć, że jakakolwiek normatywna bądź faktyczna wypowiedź czy działanie organów państwa rodzi wyłącznie jednostronne konsekwencje. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej (jeżeli pominąć ocenę jego legitymacji oraz legitymacji organu, który go wydał), nie może być traktowany inaczej. A wiec także w przypadku tegoż dekretu przepis prawny przewidujący powstanie określonych skutków prawnych w momencie jego wydania (art. 2 ust. 1 pkt “e”) nie mógł utracić mocy obowiązującej z chwilą ogłoszenia dekretu. Inna filozofia myślenia oznaczałaby bezkrytyczną akceptację ówczesnych metod działania organów publicznych, których konsekwencją była niejednokrotnie jednostronna tyrada władzy publicznej w stosunku do obywatela. O ile ze względu na szereg okoliczności prawnych i faktycznych uznać można za niemożliwe wzruszanie wszystkich czy większości skutków prawnych kwestionowanego przepisu dekretu - przy pełnej świadomości problemów dotyczących jego legitymizacji - to niedopuszczalne wydaje się formułowanie tez, które dziś stwarzałyby możliwość stosowania ówczesnych wzorców działania.

- po piąte - złożoność problemów prawnych związanych z utratą mocy obowiązującej powoduje, że bardzo trudno jest wskazać moment utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny, który nie został derogowany. Teoretycznie sytuacje takie są możliwe. Także w praktyce stosowania prawa można byłoby wskazać przykłady zaistnienia takich stanów prawnych. Niewątpliwie w tej perspektywie można byłoby też mówić o instytucji desuetudo. Jednakże dopiero derogacja tworzy w tym zakresie w miarę czytelny układ odniesienia. Nowy akt normatywny, uchylający poprzedni akt, tworzy bowiem nową jakość w stosunku do aktu derogowanego. Można mówić, że akt derogujący w jakimś stopniu pochłania a czasem przejmuje lub eliminuje konsekwencje prawne aktu derogowanego. W każdym bądź razie określa losy prawne stosunków prawnych kształtowanych na bazie aktu normatywnego derogowanego. Ale i wtedy nie musi to oznaczać pełnej utraty jego mocy obowiązującej. Niewątpliwie w odniesieniu do kwestionowanego przepisu można byłoby wskazać na przynajmniej częściowe przejawy derogacji, będące konsekwencją późniejszych ustaw. Dla stwierdzenia takiego faktu konieczne byłaby wyraźna i pełna identyfikacja tychże aktów. Nie można jednak przyjąć, że kwestionowany przepis czy też dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej jako taki, został derogowany w całości. Ustawa z 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, a także ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, rozwiązały jedynie część problemów - i to związanych z tytułami własności wskazanych tam podmiotów, nie przesądziły natomiast - ze względu na wątpliwości co do formy przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - pozostałych kwestii w tym zakresie. Dotyczy to także szeregu innych ustaw. Oznacza to, że w żadnym razie nie mogą być podważane tytuły własności, np. rolników, czy właścicieli nieruchomości przejętych na Ziemiach Zachodnich. Jednakże, konieczne jest rozstrzygnięcie podstawy pierwotnego przejęcia gruntów, i w tym zakresie być może należałoby umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1, w żadnym zaś wypadku ze względu na wygaśnięcie dekretu z dniem jego ogłoszenia.

- po szóste - odrębnego potraktowania wymaga problem tzw. wyczerpywania się mocy obowiązującej art. 2 ust. 1 pkt “e” dekretu, także ze względu ważne wartości konstytucyjne, którego nie należałoby utożsamiać z samym faktem utraty mocy obowiązującej, a raczej - z niedopuszczalnością czy niemożliwością ożywiania stanu prawnego sprzed uchwalenia dekretu. Takie postawienie sprawy prowadzić musiałoby nie tyle do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej co uznania istnienia przyczyn usprawiedliwiających niedopuszczalność orzekania, zwłaszcza w sytuacji biernego zachowania ustawodawcy.

Pamiętać należy jednak i o tym, że nawet derogacja aktu normatywnego nie zawsze prowadzi do całkowitej utraty mocy obowiązującej przez akt derogowany. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwaliło się przekonanie, że nawet uchylenie aktu normatywnego nie zawsze jest równoznaczne z utratą mocy obowiązującej tego aktu (zob. U. 13/97). Dla przyjęcia, że kwestionowany akt normatywny utracił moc obowiązującą, konieczne jest stwierdzenie, że nie może on już oddziaływać na żadne stany faktyczne teraźniejsze i przyszłe, a więc nie rodzi już nowych skutków prawnych. Z reguły decydujące znaczenie ma w tym względzie treść normy derogującej (por. postanowienie z 27 marca 1996 r., U. 7/95, OTK ZU Nr 2/1996, s. 116-117; orzeczenie z 24 września 1996 r., K. 13/95, OTK ZU Nr 4/1996, s. 290; postanowienia z: 19 lutego 1997 r., U. 7/96, OTK ZU Nr 1/1997, s. 81; 30 września 1997 r., U. 8/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 385 oraz uchwała z 14 września 1994 r., W. 5/94, OTK w 1994 r., cz. II). Stosunki prawne i skutki prawne ukształtowane na bazie konkretnego stanu prawnego, bez względu na to czy stanowiący ich podstawę akt formalnie zachował moc obowiązującą czy też został derogoway, jeżeli prawo nie stanowi inaczej, podlegają wtedy ocenie z punktu widzenia ich legalności czy konstytucyjności. Dokąd więc skutki aktu normatywnego mogą podlegać ocenie, dotąd - i w takim zakresie - zachowuje on moc obowiązującą.

- po siódme - ważne znaczenie kontekście niniejszej sprawy ma treść art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który dopuszcza możliwość kontroli z punktu widzenia zgodności z Konstytucją także aktów normatywnych, które utraciły moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jeżeli jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. To w gruncie rzeczy w niniejszej sprawie nie daje podstaw do umorzenia postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisu, ponieważ nawet gdyby ona miała miejsce to i tak przepis ten podlegałby kontroli, ponieważ dotyczy konstytucyjnych praw jednostki. Jeżeli więc postępowanie w niniejszej sprawie miałoby być umorzone to niewątpliwie z innych przyczyn niż utrata mocy obowiązującej, ponieważ ta w niniejszej sprawie - ze względu na treść art. 39 ust. 3 - nie eliminuje możliwości kontroli art. 2 ust. 1 pkt “e”. Argumenty podniesione w uzasadnieniu postępowania przemawiają za niedopuszczalnością orzekania (jeżeli uwzględnić argumentację Trybunału odnoszoną do niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) albo za merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Wydaje się, że gdyby doszło do merytorycznego zbadania zgodności z Konstytucją kwestionowanego przepisu i Trybunał uznałby brak odpowiedniej legitymizacji dekretu i organu ustanawiającego go - to, biorąc pod uwagę całokształt sprawy, podstawowe wartości obowiązującej Konstytucji a zwłaszcza wagę problemów, które rodziłoby zakwestionowanie konsekwencji dekretu, mógłby przyjąć niewzruszalność jego skutków. Bezpieczeństwo obrotu prawnego wymaga takiego traktowania także aktów epizodycznych. Niewątpliwie konieczność orzekania w odniesieniu do takich aktów jak dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej - skoro stosownej w tym zakresie aktywności nie wykazał ani ustawodawca zwykły ani ustrojodawca - wymaga twórczego podejścia Trybunału. Jednakże rodzi to konieczność posłużenia się takimi instrumentami prawnymi, które nie tworzyłyby precedensów mogących mieć negatywny wpływ na przyszłość, zwłaszcza na ocenę innych aktów normatywnych epizodycznych.

- po ósme - przyjęcie zasady wyłączającej możliwość kontroli zgodności z Konstytucją aktów normatywnych epizodycznych, stanowiących podstawę powstawania uprawnień i obowiązków z mocy prawa, rodziłoby szereg poważnych zagrożeń dla zasady demokratycznego państwa prawnego. Stąd też podejście takie jest - w moim przekonaniu - nieuprawnione z punktu widzenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, m.in. dlatego, że:

1) Konstytucja RP w art. 188 ani w jakimkolwiek innym przepisie nie wyłącza spod kontroli Trybunału Konstytucyjnego jakiejkolwiek kategorii ustaw (innych aktów normatywnych wymienionych w art. 188). Przyjęcie tezy sformułowanej w kwestionowanym postanowieniu Trybunału rodzić może, przynajmniej potencjalnie, bardzo realne niebezpieczeństwo podziału ustaw na dwie kategorie: te które są kontrolowane przez Trybunał i te, które takiej kontroli nie podlegają, bez wyraźnej w tym zakresie podstawy konstytucyjnej. Pojawić mogłaby się kategoria aktów normatywnych (ustaw) o statusie, który prawodawcy polskiemu jest nieznany;

2) realna w tym kontekście może wydawać się pokusa sięgania przez prawodawcę do stanowienia aktów epizodycznych, konsumujących się jednorazowo w określonej dacie. Takie niebezpieczeństwo wydaje się także możliwe w odniesieniu do aktów podustawowych ustanawianych przez centralne organy państwa. Prawodawca mógłby z tak ukształtowanej zasady uczynić narzędzie unikania kontroli konstytucyjności aktów prawnych przez niego stanowionych. Gdyby akty te nie dotyczyły konstytucyjnych praw i wolności, nie można byłoby także skorzystać z możliwości, które przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy (możliwość orzekania o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą, a dotyczy ww. praw i wolności). Ale i w przypadku praw i wolności, przy przyjęciu argumentacji Trybunału odnoszonej do art. 39 ust. 3 w kwestionowanym przeze mnie postanowieniu, ochrona taka mogłaby być osłabiona a nawet wyłączona;

3) powstawałyby niewątpliwie wątpliwości co do tego kiedy oraz czy jakiś akt faktycznie skonsumował się z momentem jego uchwalenia (tak było z dekretem z 1944 r., który odnosił się także do ziem polskich znajdujących się pod okupacją niemiecką, w stosunku do których ich status mógł się ukształtować inaczej niż to przewidywał PKWN, ponieważ faktycznie nie znajdowały się w granicach jego władztwa);

4) zbyt częste korzystanie z możliwości stanowienia epizodycznych aktów normatywnych stanowiłoby zagrożenie dla ładu prawnego i podstawowych zasad państwa prawnego. Ustawodawca chcąc uniknąć oceny konstytucyjności ustawy sięgałby nadmiernie do uchwalania ustaw konsumujących się z dniem ich uchwalenia, albo w jakiejś innej ściśle określonej dacie, zwłaszcza wtedy gdy istniałoby podstawy do kwestionowania ich niekonstytucyjności. Przy zawężającej interpretacji art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym prowadzić to mogłoby nawet do podważenia fundamentalnych zasad konstytucyjnych i “ustawowego bezprawia”. Zresztą art. 39 ust. 3, jeżeli weźmie się pod uwagę okoliczność, że jest to tylko przepis ustawowy i zawsze przez ustawodawcę może być uchylony lub zmieniony, nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia przed wskazanymi potencjalnymi zagrożeniami;

5) uznanie, że istnieje możliwość pełnej konsumpcji aktów normatywnych i utrata ich mocy obowiązującej z chwilą ich ogłoszenia prowadziłoby do osłabienia a być może i pozbawienia ochrony interesów prawnych adresatów tego rodzaju aktów. Niezrozumiała w tym kontekście byłaby np. treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W tym kontekście konieczne wydaje się zwrócenie uwagi na jeszcze jedną ważną okoliczność, która wiąże się z zawężającym - w moim przekonaniu nieuprawnionym - pojmowaniu mocy obowiązującej aktu normatywnego. Chodzi tu o możliwość uchylenia wadliwego konstytucyjnie aktu normatywnego zaskarżonego do Trybunału Konstytucyjnego, przed wydaniem wyroku o jego niekonstytucyjności, po to aby uniknąć ujemnych konsekwencji wyroku Trybunału. W przeszłości sytuacje takie miały miejsce, zwłaszcza w odniesieniu do aktów normatywnych podustawowych. Stwarzało to możliwość pozostawienia w mocy skutków działania wadliwego aktu normatywnego. Praktyce tego rodzaju zapobiegło jednak orzecznictwo Trybunału, które moc obowiązującą aktu normatywnego ujmowało szeroko.

Z powyższych względów nie podzielam stanowiska Trybunału, co do podstawy umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

II. Jeżeli chodzi o drugą płaszczyznę - stwierdzić należałoby, że przyjęte w postanowieniu rozwiązanie prowadzi faktycznie do pośredniej legitymizacji zarówno PKWN jak i kwestionowanego przepisu dekretu a w dalszej konsekwencji całego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W moim przekonaniu - a wskazują na to źródła dotyczące powołania PKWN i upoważnienia go do wydawania dekretów z mocą ustawy - zarówno PKWN jak i uchwalony przez niego dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie posiadały stosownej konstytucyjnej legitymacji. Taki wniosek nasuwa się zarówno, gdy problem ten analizuje się z perspektywy aktualnie obowiązującej Konstytucji RP, Konstytucji z 17 marca 1921 r., która w świetle Manifestu PKWN z lipca 1944 r. miała być podstawą działania KRN i PKWN, jak i formalnie obowiązującej w momencie uchwalenia dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej Konstytucji kwietniowej. Żaden bowiem uprawniony i suwerenny podmiot wyrażający wolę narodu polskiego obowiązywania Konstytucji kwietniowej nie uchylił. Paradoks ówczesnej sytuacji polegał na tym, że pierwszym w momencie znoszenia okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, aktem określającym status tej tzw. władzy prawodawczej (KRN) i podstawy jej działania (miało tu miejsce wskazanie Konstytucji marcowej) był Manifest PKWN, a więc akt organu, który miał być “organem władzy wykonawczej”. W kilkanaście dni później KRN odwołując się do Konstytucji marcowej ale bez wskazania konkretnej podstawy uchwalił ustawę z 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz.U.RP Nr 1, poz. 3), w którym upoważnił PKWN do wydawania dekretów z mocą ustawy. Nie budzi więc wątpliwości okoliczność, że w przypadku tym miały miejsce fakty “legitymizowania” jednych organów przez inne organy, które także nie były odpowiednio legitymizowane i do tego przy odwołaniu się do konstytucji, która nie obowiązywała (zresztą bez należytego respektowania jej treści). Zupełnie inny problem stanowi sposób powoływania PKWN, zarówno od strony formalnej jak i z punktu widzenie suwerenności woli podmiotu powołującego go.

Także przyjęty przez PKWN dekret o reformie rolnej przewidujący taką a nie inną formę wywłaszczenia nie miał umocowania zarówno w Konstytucji marcowej jak i Konstytucji kwietniowej. Wydaje się, że faktu tego nie można pominąć i przemilczeć, nawet jeżeli miałby on oznaczać jedynie historyczno - prawną ocenę. Bez tego rodzaju konstatacji i ocen mgliste stają się fundamenty budowanego od 1989 r. państwa prawnego. Stosunek do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ma wymowę szerszą, zawsze bowiem ma jakieś przełożenie na aksjologiczną ocenę innych ówczesnych aktów, których legitymizacja budziłaby wątpliwości. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w odniesieniu do tych aktów, których stosowanie łączyło się z nieuprawnionym pozbawieniem lub ograniczeniem praw fundamentalnych. Obywatelom polskim, których te akty dotyczyły należy się - skoro nie jest możliwe materialne zadośćuczynienie - przynajmniej moralna satysfakcja za doznane krzywdy.

Nie ulega wątpliwości, że poprzez taką ocenę dokonuje się także swoiste katharsis ukształtowanego w ten sposób prawa, konieczne dla autorytetu prawa aktualnie stanowionego. Proste stwierdzenie utraty mocy obowiązującej dekretu, pomijające niżej sformułowane względy, rodzić może przekonanie, że każde prawo, które pochodzi od tego, kto sprawuje choćby faktyczną władzę jest prawidłowo legitymizowane. W ten sposób można byłoby uznać, że nie mogą podlegać ocenie prawnej, o ile z jakąś datą miała miejsce ich konsumpcja, także “akty normatywne” dopuszczające ludobójstwo, przewidujące eksterminację i wyniszczenie ludności czy inne “nieludzkie” niby akty stanowione w systemach totalitarnych. Prowadzić to mogłoby w efekcie do usprawiedliwiania i tolerowania różnych przejawów “ustawowego bezprawia”, nie tylko w przeszłości, ale być może i w przyszłości.

Fakty historyczno-prawne dowodzą, że dekret o reformie rolnej nie był aktem normatywnym suwerennej władzy ustawodawczej, a KRN i PKWN nie powstały w następstwie woli suwerena tj. narodu polskiego, odpowiednio legitymizowanej i wyrażonej w odpowiedniej formie prawnej. Nie były więc instytucjami konstytucyjnymi. Pełna ocena problemu braku suwerenności i legalności PKWN, a także skutków uchwalonych przez niego aktów - ze względu na ich konsekwencje i zakres - powinna dokonać się przy stosownej aktywności współczesnego, demokratycznego ustrojodawcy.

W kontekście rozwiązywanego problemu prawnego, związanego z dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej nie można nie zauważyć, że niezależnie od negatywnej oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, ważne znaczenie ma także ocena skutków tychże aktów. Negatywna aksjologiczna ocena ówczesnego prawa czy też formalnej jego legitymizacji dziś najczęściej nie może już prowadzić do kwestionowania samych jego skutków. U podstaw takiej konstatacji leżeć mogą różne okoliczności. Do nich można byłoby zaliczyć:

- po pierwsze - okoliczność, iż mimo pozakonstytucyjnego charakteru PKWN - wydawane przezeń dekrety funkcjonowały w polskim systemie prawnym ze skutkami takimi jak ustawy i z tego względu podlegały chociażby powszechnie obowiązującej wykładni ustalanej przez Trybunał Konstytucyjny. “W niniejszej sprawie istotne jest to - stwierdził Trybunał w uchwale w sprawie W. 15/95 - że autorzy dekretu zmierzali do wywołania określonych w nim skutków prawnych, które to skutki były następnie respektowane - wyraźnie bądź implicite - przez późniejszego ustawodawcę, co przejawiało się w nowelizacjach dekretu (tym samym traktowanego jako źródło prawa), bądź w ustawowych odesłaniach do jego unormowań (m.in. w ustawie z 13 lipca 1957 r. oraz w ustawach późniejszych)”;

- po drugie - okoliczność, że w odniesieniu do wielu (jednakże nie do wszystkich) sytuacji i skutków związanych z zastosowaniem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nastąpiła bezpośrednia 1ub pośrednia ich legitymizacja poprzez późniejsze ustawodawstwo, którego zgodność z Konstytucją nie została zakwestionowana. Powstały przez to nowe normatywne układy odniesienia i zupełnie nowe konfiguracje stosunków prawnych;

- po trzecie - respektowanie skutków dekretu przez ustawodawcę w późniejszym okresie przez ustawodawstwo polskie zarówno przed 1989 r. (data rozpoczęcia przemian ustrojowych i zmiana Konstytucji wprowadzającej zasadę państwa prawnego) jak i po tej dacie. Milczenie ustawodawcy i ustrojodawcy przez 12 lat III Rzeczypospolitej w tej kwestii nie oznaczało - co należy wyraźnie podkreślić - legitymizacji tegoż prawa ale i też negacji skutków w ten sposób stworzonych. Można jedynie przypuszczać, że to właśnie niemożność uporania się ze skutkami tego rodzaju aktów determinowała bierność ustawodawcy;

- po czwarte - złożoność problemów prawnych związanych ze stanem faktycznym ukształtowanym przez dekret, która dziś uniemożliwia - bez systemowej ingerencji ustawodawcy - ich weryfikację. Z tej też racji ograniczone wydają się także możliwości ustawodawcy pozytywnego. Okoliczność, że skutki dekretu sięgają bardzo głęboko w sferę dzisiejszych stosunków własnościowych i w sferę ochrony praw dobrze nabytych, może uniemożliwiać ich wzruszenie. Wypłata zaś odszkodowań na tak dużą skalę przekracza możliwości państwa jeżeli uwzględni się całokształt jego obowiązków, a zwłaszcza obowiązek zachowania równowagi budżetowej;

- po piąte - zakwestionowanie skutków dekretu czy innych aktów z tego okresu prowadzić mogłoby do trudnego do ogarnięcia chaosu. Mogłoby nawet rodzić niebezpieczeństwo rozregulowania systemu prawnego. Przede wszystkim stwarzałoby problem niekończących się procesów. Niemożność zaspokojenia roszczeń z tym związanych i niemożność wypłaty ewentualnych odszkodowań rodziłoby poczucie bezsilności zarówno po stronie państwa jak i byłych właścicieli. Osłabiać to mogłoby realizowanie bieżących zadań Państwa. Niewykonalność rozstrzygnięć organów państwa prowadziłaby też do osłabiania jego autorytetu;

- po szóste - nie bez znaczenia wydaje się problem odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez nieodpowiednio legitymizowaną władzę. Zagadnienie to wydaje się bardzo trudne i złożone, ponieważ odpowiedzialność w jakimś stopniu, niezależnie od odpowiedzialności sił politycznych symbolizujących władzę komunistyczną, rozciąga się także na ówczesny ZSRR, który siły te starał się umocować oraz państwa zachodnie, które mając wpływ na kształtowanie się rzeczywistości powojennej, układ taki zaakceptowały. W tym kontekście mogłoby rodzić się pytanie, dlaczego konsekwencje takiego stanu rzeczy miałaby ponosić wyłącznie III Rzeczypospolita, której obywatele dekretu o reformie rolnej jak i innych tzw. rewolucyjnych aktów bezpośrednio nie legitymizowali. Domniemanie zgody narodu (suwerena) na uchwalenie tego rodzaju aktów byłoby zarówno formalnym i jak i materialnym uproszczeniem;

- po siódme - zakwestionowanie skutków dekretu, rodziłoby konieczność rozwiązania problemu materialnego zadośćuczynienia dla innych grup społecznych, zawodowych itd., które przez system komunistyczny zostały skrzywdzone. Niewątpliwie i to w pierwszej kolejności problem ten dotyczyłby rodzin osób pomordowanych, bezprawnie więzionych, osób które w następstwie prześladowań utraciły zdrowie i bliskich, narażone zostały na sponiewieranie ich godności, pozbawione zostały możliwości zarobkowania czy wykonywania niektórych zawodów itd. W kontekście utraty majątku problem utraty życia czy zdrowia, możliwości zarobkowania itd. staje się bardzo wymowny. Trzeba pamiętać, że konsekwencje wypłaty odszkodowań ponosiłyby także te osoby. Oznaczałoby to, że po raz kolejny osoby takie ponosiłyby skutki bezprawnych czy nieodpowiednio legitymizowanych działań organów władzy komunistycznej. Nie bez znaczenia w takim kontekście byłoby pytanie, komu w pierwszej kolejności należałoby się zadośćuczynienie;

- po ósme - bez ingerencji prawodawcy pozytywnego rozwiązanie tylko jednego problemu związanego z naprawianiem krzywd uruchomiłoby spiralę roszczeń dotyczących bezprawnych działań, które wywołane zostały przez totalitarny system komunistyczny, roszczeń, które ze względu na ich skalę, czas trwania, udział czynnika zewnętrznego - być może nie byłyby możliwe do zrealizowania. Nie ulega wątpliwości, że systemowe rozwiązanie tego problemu wymaga także pełnej oceny odpowiedzialności osób, organizacji, instytucji i państw, które przyczyniały się do powstania lub kształtowały taki system. Nie ulega wątpliwości, że wymagałoby to także oceny tych, którzy system taki wspomagali czy wręcz go kształtowali. Dotyczy to np. b. ZSRR. Nie zawsze dałyby się usprawiedliwić także działania państw zachodnich, które niejednokrotnie - pośrednio lub bezpośrednio - przyczyniały się do wytworzenia takiego układu odniesienia, który mógł sprzyjać realizacji działań przyczyniających się do naruszania podstawowych praw obywateli polskich.

Biorąc pod uwagę powyższy stan rzeczy, a więc pozakonstytucyjny czy też niekonstytucyjny charakter dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a jednocześnie także konsekwencje, których odwrócenie lub naprawienie np. przez odpowiednie zadośćuczynienie materialne - ze wskazanych powyżej względów - jest niemożliwe, jako zasadne przyjąć należy takie rozwiązanie, które nie niosłoby ze sobą zagrożeń dla ładu prawnego na przyszłość. Przy negatywnej ocenie konstytucyjności PKWN i wydanego przez niego dekretu, uprawnione byłyby dwa rozwiązania. Po pierwsze - uznanie braku odpowiedniej legitymacji PKWN i wydanego przezeń dekretu i jednoczesne uznanie, że ze względu na ważne wartości konstytucyjne, nie jest możliwe wzruszenie skutków tegoż aktu, o ile demokratyczny prawodawca sam nie postanowił inaczej. Problem ten nie dotyczyłby tych sytuacji, których dekret swoim zakresem nie obejmował. Po drugie - dopuszczalne, ze względu na konsekwencje wskazane w niniejszym zdaniu odrębnym, byłoby także umorzenie postępowania, jednakże w oparciu o art. 39 ust. 1 pkt 1. Oba rozstrzygnięcia prowadziłyby w gruncie rzeczy do takich samych konsekwencji prawnych i co istotne nie unikałyby odpowiedzi na zasadnicze pytania, w tym też pytania co do legitymacji PKWN i dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.