263

POSTANOWIENIE

z dnia 20 listopada 2001 r.

Sygn. K. 28/00

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zdzisław Czeszejko-Sochacki - przewodniczący

Teresa Dębowska-Romanowska - sprawozdawca

Lech Garlicki

Stefan J. Jaworski

Wiesław Johann

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 20 listopada 2001 r. sprawy z wniosku Rady Miejskiej w Policach o stwierdzenie zgodności:

art. 17 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr 141, poz. 942; zm.: Nr 158, poz. 1045; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 86, poz. 963; z 2000 r. Nr 12, poz.136) z art. 22, art. 31 ust. 3 oraz z art. 65 ust. 1 Konstytucji

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Uzasadnienie:

I

1. W związku z uchwałą podjętą 27 czerwca 2000 roku, Rada Miejska w Policach 8 lipca 2000 roku wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 17 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr 141, poz. 942 ze zm.) z zasadami wyrażonymi w art. 22, w art. 31 ust. 3 oraz w art. 65 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z zakwestionowanym przepisem, rady gmin oraz Rada m.st. Warszawy - po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta - mogą określić na dany rok kalendarzowy limit wydawania nowych zezwoleń na zarobkowy przewóz osób taksówką.

W ocenie Wnioskodawcy przydanie radom gminy oraz radzie miasta st. Warszawy prawa do takiego ustalania limitu nowych zezwoleń, który może być także “limitem zerowym” pociąga za sobą pozaustawowe ograniczenie wolności działalności gospodarczej oraz wolności wyboru i wykonywania zawodu przez organy samorządu terytorialnego. Jak zaś podkreślają Wnioskodawcy - stosownie do wyrażonej w art. 22 Konstytucji zasady wolności działalności gospodarczej - wszelkie ograniczenia tej zasady dopuszczalne są tylko w drodze ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny. Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 1 Konstytucji wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy może zostać ograniczona wyłącznie na podstawie wyjątków wskazanych w ustawie. Nie bez znaczenie dla oceny zakwestionowanego przepisu jest - zdaniem Wnioskodawców - również art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego wynika wyraźnie, iż korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw może zostać ograniczone wyłącznie na podstawie ustawy i tylko wówczas, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Tymczasem na podstawie zakwestionowanego przepisu ustawodawca dokonał przekazania radom gminy sobie tylko przysługujących uprawnień, skoro zgodnie z tym przepisem wolność wykonywania zawodu może zostać ograniczona przez organ samorządu terytorialnego, poprzez podjęcie stosownej uchwały.

2. Ustosunkowując się do przedmiotowego wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, Prokurator Generalny w piśmie z 31 października 2000 roku przedstawił stanowisko, iż zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 22, z art. 31 ust. 3 i z art. 65 ust. 1 Konstytucji.

Dla uzasadnienia swojego stanowiska w tej kwestii Prokurator Generalny przywołał treść art. 166 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego: “zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne” oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74 ze zm.), mocą którego na gminy nałożony został obowiązek zaspokajania zbiorczych potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Prokurator Generalny zwrócił uwagę na związek tego przepisu z treścią art. 4 zakwestionowanej ustawy, który stanowi, iż działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi wymaga zezwolenia, którego udziela się w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie - jak wynika z art. 4 w związku z art. 13 ustawy - w odniesieniu do działalności gospodarczej polegającej na zarobkowym przewozie osób taksówką obowiązuje szczególne uregulowanie, przydające radom gmin oraz Radzie miasta st. Warszawy prawo do wprowadzenia na swoim terenie wymogu uzyskania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, co oznacza, że mogą one, ale nie muszą skorzystać z tego uprawnienia.

W ocenie Prokuratora Generalnego już sam art. 13 zakwestionowanej ustawy ceduje na organy samorządowe prawo do wprowadzenia wymogu uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na zarobkowym przewozie osób taksówką, zaś zaskarżony przepis art. 17 tej ustawy, przydając gminom prawo ustalania rocznych limitów wydawania zezwoleń na prowadzenie takiej działalności gospodarczej stanowi kontynuację zamierzeń ustawodawcy w kwestii ograniczenia jej prowadzenia. Prokurator Generalny zwrócił jednocześnie uwagę na to, że przepisy te nie zakreślają żadnych ram, ani też nie wskazują kryteriów, od których mogą lub powinny być uzależnione takie ograniczenia. Podzielił też stanowisko wnioskodawcy, że zaskarżony przepis obligując rady gminy do zasięgnięcia opinii organizacji zrzeszających taksówkarzy przed określeniem rocznego limitu udzielonych zezwoleń może powodować sytuacje, w których w wyniku stanowiska takich organizacji limit zezwoleń będzie zerowy.

Zdaniem Prokuratora Generalnego uzależnianie uzyskania od organu administracji zezwolenia, koncesji lub licencji na prowadzenie działalności gospodarczej jest równoznaczne z wkraczaniem takiego organu w wolności jednostki do prawa wyboru miejsca pracy.

W ocenie Prokuratora Generalnego z tego właśnie powodu wśród naczelnych zasad konstytucyjnych znalazło się uregulowanie zawarte w art. 22 Konstytucji, który możliwość ograniczenia prawa do swobody prowadzenia działalności gospodarczej zastrzega wyłącznie dla ustawodawcy, co koresponduje z regulacją zawartą w art. 65 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że ograniczenia wolności człowieka, które w państwie demokratycznym podlegają ochronie prawnej mogą być ustanawiane tylko w ustawie, jedynie dla zapewnienia bezpieczeństwa, porządku prawnego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Te przepisy zaś pozostają w związku z regulacją zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora sam ustawodawca jest świadom niekonstytucyjności regulacji zawartej w zakwestionowanym art. 17 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Wskazuje na to fakt, iż w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178) zawarto postanowienie, zgodnie z którym, jeżeli do dnia 1 stycznia 2001 roku nie zostanie ustawowo określony zakres oraz warunki wykonywania działalności gospodarczej oraz wydawania zezwoleń, o których mowa w ustawach odrębnych, to z mocy prawa wygasa obowiązek uzyskiwania zezwoleń. W ustępie czwartym tego artykułu zakreślono jednocześnie trzyletni termin, w czasie którego utrzymuje się w mocy przepisy ustaw odrębnych, na podstawie których wydawane są zezwolenia. W ocenie Prokuratora Generalnego jest to wyraźny sygnał, iż ustawodawca zamierza wycofać się z ograniczeń działalności gospodarczej.

Podkreślając, że pozostaje to poza granicami zaskarżenia, zwrócił on ponadto uwagę na fakt, że ani ustawa z dnia 15 listopada 1984 roku - Prawo przewozowe (tekst jednolity z 2000 r. Dz.U. Nr 50, poz. 601), ani też przepis art. 15 zaskarżonej ustawy nie określają warunków, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o zezwolenie na zarobkowy przewóz osób taksówką. Zaskarżony przepis zaś, zezwalając gminom na ustalanie rocznych limitów wydawania zezwoleń na wykonywanie zawodu taksówkarza nie określa żadnych warunków jakimi gmina winna się kierować przy ich ustalaniu, ani też nie ustala zakresu takiej działalności.

Wobec powyższego, w ocenie Prokuratora Generalnego, powołany jako podstawa kontroli art. 31 ust. 3 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem konstytucyjnym, gdyż celem art. 17 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób może być wyłącznie ograniczenie konkurencji, zaś w demokratycznym państwie prawnym zabroniona jest tylko nieuczciwa konkurencja.

Prokurator Generalny przypominał również, że Trybunał Konstytucyjny zajmował się już ustawą o warunkach wykonywania krajowego przewozu drogowego w postępowaniu toczącym się pod sygnaturą K. 33/98, w którym kontroli poddane zostały przepisy art. 11 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 15 pkt 1 i 2 lit. a. Stwierdził wówczas niezgodność poddanych kontroli przepisów z art. 22, art. 65 ust. 1 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, podnosząc, iż wprowadzone ograniczenia w uzyskiwaniu zezwoleń na zarobkowy przewóz osób taksówką nie znajdują uzasadnienia w żadnej z konstytucyjnych wartości.

Na zakończenie swojego wywodu, Prokurator Generalny podkreślił, iż zakwestionowany przepis nie tylko dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w wolności prowadzenia działalności gospodarczej i wykonywania zawodu przez normy pozaustawowe, ale również narusza jej istotę, a nie jest to konieczne dla ochrony innych konstytucyjnych wartości w demokratycznym państwie prawnym.

II

1. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne przede wszystkim rozważenie, czy wniosek Rady Miejskiej w Policach dotyczy spraw objętych zakresem działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Rada Miejska w Policach wnosi bowiem o zbadanie zgodności art. 17 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji. Z tego punktu widzenia zachodzi potrzeba zbadania, czy przedmiotowy wniosek, którego treść zdeterminowana jest z jednej strony brzmieniem samego przepisu, z drugiej zaś zakresem wzorców konstytucyjnych w nim powołanych i ich znaczeniem, rzeczywiście dotyczy spraw o charakterze samorządowym (lokalnym) - a zarazem takich, które mogą być badane w trybie, o którym mowa w art. 191 w zw. z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji.

W tym celu wykazać należało po pierwsze, że wniosek spełnia wymagania formalne związane z zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego w sprawach określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 i ust. 2 w zw. z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Te zaś kwestie - z natury rzeczy - badane były w toku wstępnego rozpoznania w trybie przewidzianym w art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Następnie zbadać należy, czy sprawa będąca przedmiotem wniosku jest sprawą, dotyczącą zakresu działania Rady Miejskiej w Policach, jako jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego w sensie materialnoprawnym. Warunki materialne, od których zależy uznanie, czy sprawa dotyczy zakresu działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wynikają także z Konstytucji. Warunki te określa art. 191 ust. 1 w zakresie, w jakim definiuje tzw. ograniczoną legitymację do uruchomienia procedury abstrakcyjnego badania przepisów, z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją - na podstawie wniosku. Z tego bowiem przepisu wynika, jakie podmioty mają prawo wniesienia wniosku. Nie chodzi tylko o to, czy jakiś podmiot jest wymieniony w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Jego brzmienie nakazuje zarazem określenie wzajemnych relacji, jakie zachodzą pomiędzy podmiotami uprawnionymi w ograniczonym zakresie do wniesienia wniosku, a także relacji pomiędzy tymi podmiotami, a podmiotami uprawnionymi ogólnie, (generalnie) (por. St.J. Jaworski, Uprawnienia podmiotów legitymowanych warunkowo do wszczynania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (wybrane problemy) [w:] Trybunał Konstytucyjny Księga XV-lecia, Warszawa 2001, s. 126).

Skoro tak, to konstytucyjne cechy samorządu terytorialnego i jego organów stanowiących pozwalają określić granice kompetencji do wnoszenia wniosków w relacji do uprawnień innych podmiotów mających także ograniczoną legitymację oraz w relacji do tej kategorii podmiotów, które posiadają ogólne, nieograniczone prawo do wniesienia wniosku.

Jak to już wskazano wyżej, w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają prawo kierowania wniosków na podstawie legitymacji o charakterze ograniczonym, a nie ogólnym (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 42).

Postępowanie przed Trybunałem w tym trybie zdeterminowane jest interesem publicznym. Nie chodzi przy tym o to, by we wniosku organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego wskazywały na istnienie interesu prawnego po ich stronie, determinującego granice prawa do wniesienia tegoż wniosku, lecz o to by wykazały, iż sprawa objęta żądaniem wniosku jest zarazem sprawą objętą zakresem ich działania.

Musi to być zatem po pierwsze sprawa, wyrażająca interes wspólny, o charakterze publicznym, a więc sprawa, dotycząca dobra wspólnego, a nie indywidualnego. Po wtóre sprawa ta musi dotyczyć badania zgodności z Konstytucją przepisu prawnego w rozumieniu art. 188 Konstytucji; a przez to takiego interesu ogólnego, który się wiąże z konstytucyjnym ładem prawnym, bezpieczeństwem prawnym i innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi wyrażanymi w procesie stanowienia przepisów. Po trzecie wreszcie musi to być taka sprawa, która pozwala utożsamić cel wystąpienia z wnioskiem z istotnymi cechami podmiotu, któremu taką ograniczoną legitymację Konstytucja przyznaje. W badanym przypadku cel wniesienia wniosku musi w jakiejś mierze nawiązywać do istoty spraw objętych zakresem działania samorządu terytorialnego, w taki sposób, by można było stwierdzić, iż nie jest to sprawa nadająca się tylko do badania na podstawie wniosku, wniesionego przez podmioty posiadające legitymację ogólną, lub inne podmioty mające legitymację ograniczoną.

W przypadku rad gmin i Rady m.st. Warszawy, o których mowa w zaskarżonym przepisie istotnymi cechami, w rozumieniu powyższym, są te które wypływają z art. 163, art. 164, art. 166 ust. 1 i 2 oraz art. 169 ust. 1 Konstytucji. Z tych i innych postanowień Konstytucji wynika po pierwsze, iż cel wniesienia wniosku musi nawiązywać do interesu publicznego związanego z lokalnym charakterem rady, jako reprezentacji terytorialnej wspólnoty samorządowej. Skoro tak, to rada gminy może wnieść wniosek w sprawach dotyczących interesu publicznego - dobra wspólnego, a nie w sprawach interesów indywidualnych. Interes publiczny powinien mieć zarazem znamiona lokalne, tak by można było odróżnić ograniczoną legitymację tych podmiotów od ogólnej legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Po wtóre chodzi o zbadanie zaskarżonego przepisu w związku z zakresem kompetencji rady, przesądzających o istocie samorządu. Jest to niezbędne by określić granice legitymacji organów stanowiących samorządu w relacji do ograniczonej legitymacji innych podmiotów takich jak: ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych.

Rada gminy, jako organ stanowiący podstawowej jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję i ustawy dla organów innych władz publicznych, m.in. poprzez stanowienie przepisów prawa miejscowego na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji). Tak więc przepisy ustawowe przesądzające o zakresie i sposobie stanowienia prawa lokalnego należą - w sposób naturalny - do spraw objętych zakresem działania tych rad w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji pod warunkiem wszakże, że dotyczą one, m.in. kompetencji prawotwórczych nakierowanych na zadania publiczne, w ich aspekcie lokalnym oraz związane z istotą zadań rady, jako reprezentacji lokalnej wspólnoty samorządowej.

2. Następnie Trybunał zbadał znaczenie zaskarżonego przepisu w całym systemie prawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, celem jej jest określenie warunków wykonywania krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju. Reguluje ona zatem pewien segment gospodarki rynkowej, jako ustawa szczególna w stosunku do ogólnej ustawy o działalności gospodarczej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego RP, iż przedmiotowa ustawa statuuje szczególny, a zarazem przejściowy “ład” gospodarczy w porównaniu z ustawą z 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, skoro na mocy art. 98 ust. 4 tej właśnie ustawy mają utracić, po upływie trzech lat od dnia jej wejścia w życie, moc obowiązującą przepisy ustanawiające możność wprowadzania zezwoleń i limitów wydawanych zezwoleń na podstawie zaskarżonej ustawy.

Celem regulacji zaskarżonej ustawy jest więc przede wszystkim zapewnienie odpowiednich warunków organizacyjnych, technicznych i administracyjnych dla zarobkowego przewozu osób samochodami., w skali kraju. Choć regulacja ta nie ma charakteru zupełnego, to niewątpliwie cel ten jest wyrażony przez wiele przepisów tej ustawy, a w szczególności przez instytucje zezwoleń (art. 4, art. 10, art. 13, art. 15), związane z tym instytucje cofnięcia zezwolenia (art. 12, art. 16) oraz kontroli działalności gospodarczej posiadacza zezwolenia.

Na podstawie zakwestionowanego art. 17 ustawy o warunkach wykonywania krajowego przewozu drogowego, ustawodawca upoważnił rady gmin oraz Radę m.st. Warszawy do wprowadzania na terenach objętych ich właściwością, która określona została w art. 13 tej ustawy, ograniczeń w wydawaniu nowych zezwoleń na zarobkowy przewóz osób taksówkami. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, określenie rocznego limitu wydawania nowych zezwoleń ma nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy oraz organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumentów.

Opinie te, pomimo iż uprzednie ich zasięgniecie ma charakter obligatoryjny, nie wpływają merytorycznie na decyzję polityczną właściwych rad gmin i m.st. Warszawy (por. wyrok NSA z 28 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1347/98, OSS 2000/3/81).

Zaskarżony przepis nie wskazuje przy tym żadnych kryteriów materialnych, którymi rady gminy winny się kierować przy podejmowaniu decyzji co do wprowadzenia limitu wydawania nowych zezwoleń i określania jego wysokości na dany rok.

Znaczenie tego przepisu łączyć należy także i z tym, iż w świetle art. 13 ust. 1 ustawy wymaganie uzyskania zezwolenia na zarobkowy przewóz osób taksówką jest ustanawiane fakultatywnie przez rady gmin, także bez jakichkolwiek ustawowych kryteriów materialnych, które pozwalałyby uznać, iż rada wydaje akt prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (wymaganie wynikające z art. 94 Konstytucji).

Tak więc zaskarżony przepis w związku z art. 13 ust. 1 ustawy statuuje jednolity w skali kraju porządek prawny reglamentacji działalności gospodarczej, co do tego, iż może istnieć wymaganie uzyskania zezwolenia na zarobkowy przewóz osób taksówkami, a następnie dodatkowo, iż może zostać wprowadzony limit roczny tych zezwoleń. Ze względu na to, iż ustawa nie zawiera żadnych kryteriów materialnych, od których zależy możność wprowadzenia tych ograniczeń działalności gospodarczej, uznać należy, że wprowadzenie zezwoleń i limitu tych zezwoleń jest nie tylko przedmiotem swobodnej decyzji rad, lecz także, że całkowita swoboda rad w tym zakresie jest cechą porządku prawnego w skali ogólnokrajowej.

Mamy bowiem do czynienia z całkowitym scedowaniem - jak to określa Prokurator Generalny RP - kompetencji w tym zakresie na rady gmin. Z punktu widzenia podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność lub noszących się z zamiarem jej rozpoczęcia, istotne jest to, iż zaskarżony przepis każe im liczyć się z taką sytuacją, w której w poszczególnych gminach, występować będzie zupełnie różny porządek prawny reglamentacji tej działalności gospodarczej.

Natomiast dla rad gmin, jako adresatów normy kompetencyjnej zawartej w art. 17 ustawy, istotne jest to, iż mogą one w ogóle nie wprowadzać limitu zezwoleń mimo wprowadzenia wymogu zezwoleń; mogą nie wprowadzać zezwoleń - co czyni decyzje w sprawie limitu bezprzedmiotową oraz że mogą wreszcie wprowadzić ów limit czyli skonsumować upoważnienie. Swój stosunek do tak zdefiniowanego ładu prawnego w skali ogólnokrajowej, mogą zatem wyrażać całkowicie swobodnie, kierując się samodzielnie ocenianym interesem lokalnym.

3. Na tle takich ustaleń Trybunał przeszedł do zbadania granic legitymacji do wniesienia wniosku.

Zauważyć należy, iż we wniosku Rada Miejska w Policach zarzuca zaskarżonemu przepisowi naruszenie wolności gospodarczej, wyrażonej przez art. 22 Konstytucji - wolność tę pojmując dwojako. Po pierwsze, jako wolność osobistą - prawo każdego do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej na równych prawach. Po drugie zaś chodzi jej o zasadę ustrojową wolności gospodarczej i co za tym idzie dopuszczalność wkraczania w sferę tej wolności, ze względu na lokalny interes publiczny.

Na takie dwojakie rozumienie treści art. 22 Konstytucji wskazuje to, iż z jednej strony zarzuca zaskarżonemu przepisowi ograniczenie wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, skutkujące naruszeniem art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz wymagań określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji; z drugiej zaś zarzuca mu naruszenie ustrojowej zasady wolności gospodarczej przez pozaustawowe ograniczenie wolności gospodarczej, bez wskazania ważnego interesu publicznego, ze względu na który ograniczenie to miałoby następować.

W świetle powyższego, dla oceny legitymacji Rady Miejskiej w Policach do wniesienia wniosku rozpatrywać należało odrębnie znaczenie zaskarżonego przepisu w relacji do art. 22 w zakresie wyrażającym wolność osobistą dostępu do wykonywania działalności gospodarczej w związku z art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, jako że wszystkie te wzorce odnoszą się do wolności osób podejmujących działalność gospodarczą.

Odrębnie natomiast rozpatrywać należało legitymację Rady do kwestionowania we wniosku konstytucyjności zaskarżonego przepisu ze względu na naruszenie ustrojowej zasady wolności działalności gospodarczej.

4. Przechodząc do pierwszej kwestii Trybunał stwierdził, co następuje:

Nie jest widoczny związek żądań wniosku w zakresie zbadania zgodności art. 17 ustawy z art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz art. 22 (w aspekcie wolności osobistej) ze sprawami objętymi zakresem działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Choć przedmiotowa ustawa niewątpliwie wkracza reglamentacyjnie w sferę wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, to jednak sprawy te nie dotyczą zakresu działania organów stanowiących samorządu terytorialnego. Chodzi tutaj bowiem o ten aspekt ograniczeń wynikających z art. 17, który dotyczy relacji, jakie zachodzą pomiędzy osobami wykonującymi zawód taksówkarza a ubiegającymi się o wykonywanie tego zawodu, z punktu widzenia dostępności do tego zawodu. Ten aspekt regulacji ustawowej dotyczyć zatem może wyłącznie ograniczenia konkurencji. Sprawy ograniczenia dostępu do wykonywania zawodu w drodze reglamentacji ustawowej nie należą do zadań samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji, samorząd jest powoływany dla zaspokajania potrzeb lokalnej wspólnoty samorządowej. Oddziaływanie kształtujące na rynek w zakresie dostępności do wykonywania zawodu ma natomiast z natury rzeczy wymiar ogólnokrajowy (na co zresztą wskazuje sama nazwa ustawy mówiąca o warunkach krajowego przewozu drogowego osób).

Stąd też przyjąć należy, iż w pierwszym rzędzie podmiotami właściwymi do wniesienia wniosku w tym zakresie są ogólnokrajowe organy związków zawodowych, ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. W przypadku organów stanowiących samorządu terytorialnego wykazanie, iż sprawy uregulowane tym przepisem są zarazem sprawami objętymi zakresem działania rad gmin, wymagałoby uzasadnienia we wniosku, iż chodzi o takie aspekty reglamentacji dostępności do wykonywania zawodu taksówkarza, które dotyczą zadań publicznych o charakterze lokalnym, przypisanych gminie (art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK).

Skoro zatem sprawy wolnego dostępu do wykonywania zawodu taksówkarza są sprawami, które objęte są zakresem działania innych podmiotów uprawnionych do wniesienia wniosku, zaś Rada Miejska w Policach w żadnej mierze nie wykazała, o jakie aspekty lokalne interesu publicznego dotyczącego wykonywania zawodu taksówkarza chodzi, to uznać należało, iż wniosek ten w zakresie zbadania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 65 ust. 1 wykracza poza legitymację wynikającą z art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Z tych względów oraz działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r., Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070), Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie zbadania zgodności art. 17 ustawy z art. 65 ust. 1 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Z tych samych względów Trybunał postanowił także umorzyć postępowanie w zakresie zbadania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jak wynika bowiem z wniosku, zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji sformułowany został w związku z zarzutem naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji i tego aspektu zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), który przekłada się na prawo jednostki do wolnego (nieskrępowanego) dostępu do wykonywania tej działalności. Rada upatruje w tym przepisie takiego ograniczenia wolności wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, które narusza warunki sformułowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Niedopuszczalne jest rozpoznawanie wniosku organu stanowiącego samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim uznaje on, iż ma prawo żądać badania konstytucyjności kształtowania się dostępu do wykonywania zawodu i prowadzenia działalności gospodarczej w skali całego kraju nie wykazując przy tym, o jakie aspekty lokalne interesu publicznego chodzi. W tym bowiem zakresie Konstytucja daje pierwszeństwo prawu do wniesienia wniosku ogólnokrajowym organom związków zawodowych, ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców i organizacji zawodowych.

5. Odrębnego omówienia wymaga ta część wniosku, w której kwestionowana jest zgodność zaskarżonego przepisu z art. 22 Konstytucji w zakresie, w jakim zawiera on zasadę ustrojową wolności gospodarczej, która ograniczana być może tylko w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Jak to już wskazano wyżej z zaskarżonego przepisu wynika, iż ustawa pozostawia radzie gminy całkowitą swobodę oceny politycznej konieczności wprowadzania limitu zezwoleń. Może ona bowiem swobodnie nie podejmować żadnej inicjatywy w tym zakresie, uznając że żadne względy nie przemawiają za taką reglamentacją. Ma prawo samodzielnego zdefiniowania ważnego interesu publicznego, przemawiającego za wprowadzeniem reglamentacji - w jego aspektach lokalnych - oraz samodzielnej oceny, czy interes ten w sytuacji gminy przemawia za wprowadzeniem limitu. Bezprzedmiotowe więc byłoby żądanie gminy kwestionującej konstytucyjność możności dokonywania wyboru, skoro sama - bez wniesienia wniosku - może dać wyraz temu, jakie wartości preferuje z punktu widzenia jej oceny postępowania zgodnego z Konstytucją.

Tak więc, jako przedmiot wniosku pozostają tylko te treści zaskarżonego przepisu, które odnoszą się do ładu gospodarczego w skali ogólnokrajowej. Powstaje pytanie, czy rada gminy uprawniona jest w świetle art. 191 ust. 2 do kwestionowania ogólnokrajowych unormowań, zakładających różnorodność porządków prawnych w tym zakresie w poszczególnych gminach - skoro sama może swobodnie decydować o potrzebie i stopniu ograniczeń, samodzielnie zarazem decydując o rozwiązaniach, które jej zdaniem pozostają w zgodzie z wartościami preferowanymi przez Konstytucję.

W świetle wskazanych wyżej kryteriów materialnoprawnych ograniczonej legitymacji do wniesienia wniosku, o których mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji uznać należało, iż Rada Miejska w Policach nie była uprawniona do wniesienia wniosku o zbadanie zgodności art. 17 ustawy z ustrojowa zasadą wolności gospodarczej, wyrażona przez art. 22 Konstytucji.

Należało zatem umorzyć postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Z tych wszystkich względów Trybunał postanowił jak wyżej.