219

POSTANOWIENIE

z dnia 8 października 2001 r.

Sygn. K. 25/00

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jerzy Ciemniewski - przewodniczący

Zdzisław Czeszejko-Sochacki - sprawozdawca

Teresa Dębowska-Romanowska

Jerzy Stępień

Marian Zdyb

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 8 października 2001 r. sprawy z wniosku Związku Pracodawców Przemysłu Hutniczego o stwierdzenie niezgodności art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 ze zm.) z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

p o s t a n a w i a :

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie, bowiem powołana we wniosku ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592; zm.: z 1997 r. Nr 88, poz. 554; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 101, poz. 1178; z 2000 r. Nr 12, poz.136, Nr 22, poz. 272, Nr 89, poz. 991, Nr 109, poz. 1157) utraciła moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.

Uzasadnienie:

I

1. Związek Pracodawców Przemysłu Hutniczego wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 ze zm.) z art. 22 Konstytucji, polegającej na tym, że określenie górnej rocznej granicy czasowej gromadzenia odpadów przeznaczonych do wykorzystywania stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej, za którym nie przemawia ważny interes publiczny.

Powołując się na przepisy art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 49, poz. 196 ze zm.), w ich pierwotnym brzmieniu, wnioskodawca stwierdza, że ustawodawca przyjął wówczas zasadę bezwzględnego priorytetu gospodarczego wykorzystania odpadów przed ich składowaniem. Składowane mogły być tylko takie odpady, których nie można było wykorzystać gospodarczo oraz, że istniał absolutny zakaz wyznaczenia składowiska, jeżeli istniała możliwość ich gospodarczego wykorzystania. Pojęcie gospodarczego wykorzystania odpadów było kategorią prawną zdefiniowaną, jako ich wykorzystanie do celów produkcyjnych, rekultywacji, zagospodarowania terenu lub nawożenia gleby albo też do likwidacji obecnych i przyszłych szkód górniczych w programach ochrony terenów górniczych. Instrumentem ekonomicznym były opłaty za składowanie odpadów. Zdaniem wnioskodawcy, było i jest oczywiste, że skoro opłaty ponosi się za składowanie odpadów, to tym samym nie ponosi się ich za gospodarcze wykorzystywanie.

W ocenie wnioskodawcy, w aktualnym stanie prawnym, obowiązującym w dniu złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, pojawił się istotny problem: jak należy prawnie oceniać postępowanie podmiotu gospodarującego, który odpady nadające się do wykorzystania gospodarczego gromadzi (zbiera, magazynuje itp.) na czas dzielący wytworzenie odpadów od ich wykorzystania. W intencji podmiotu to nie było “składowanie”, prawnie zaś to nawet nie mogło być “składowanie”, gdyż obowiązywał zakaz składowania odpadów nadających się do wykorzystania gospodarczego. Na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiła się koncepcja uzasadnienia technologicznego czy też ciągu technologicznego, która polegała na tym, że jeżeli odpady nadające się do wykorzystania gospodarczego są przez jakiś czas gromadzone w celu późniejszego wykorzystania, to takie postępowanie - o ile ma uzasadnienie technologiczne - nie jest traktowane jako składowanie ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami, czyli brakiem obowiązku uzyskania decyzji o wyznaczeniu składowiska oraz brakiem opłat za składowanie. Czas pomiędzy wytworzeniem odpadów a wykorzystaniem odpadów może być nawet dłuższy, ale jeżeli ma on uzasadnienie technologiczne, to nie można twierdzić aby w takich wypadkach odpady były składowane. Pojęcie - “ciągu technologicznego” znalazło odzwierciedlenie w art. 21 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 ze zm.). Składowanie odpadów może odbywać się wyłącznie w miejscu do tego wyznaczonym (art. 21 ust. 1) oraz pociąga za sobą konsekwencje finansowe w postaci obowiązku ponoszenia opłat za umieszczanie odpadów na składowisku odpadów oraz za czas ich składowania (art. 26). Za odpady wykorzystane opłat nie ma.

Wnioskodawca dokonując analizy art. 21 ust. 6 i 7, wskazał na szereg nowelizacji zaskarżonego przepisu. Ostania zmiana art. 21 ust. 6 nastąpiła ustawą z dnia 3 marca 2000 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 22, poz. 272). Wprowadzony został wówczas pkt 2 ust. 6 art. 21, który jest przedmiotem zaskarżenia. Zmiana ta wprowadziła granicę czasową “jednakże nie dłuższych niż jeden rok”. Zdaniem wnioskodawcy, działanie ustawodawcy ma na celu zastąpienie “uzasadnienia technologicznego bądź organizacyjnego” arbitralnie narzuconym, pozbawionym jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia maksymalnym terminem rocznym. Jeżeli gromadzenie odpadów przeznaczonych do wykorzystywania lub unieszkodliwiania (innego niż składowanie) ma trwać powyżej roku, to będzie to już składowanie wymagające wyznaczenia składowiska i ponoszenia z tego tytułu opłat.

Takiemu rozwiązaniu Związek Pracodawców Przemysłu Hutniczego stawia zarzut sprzeczności z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej, a w szczególności z art. 22 Konstytucji. Wprawdzie ograniczenie nastąpiło w drodze ustawy, ale zdaniem wnioskodawcy brak jest ważnego interesu publicznego, który takie ograniczenie mógłby uzasadniać. Wnioskodawca zauważa, że przedsiębiorca zobowiązany jest spełniać warunki określone m.in. w przepisach dotyczących ochrony środowiska. Okazuje się, że technologicznie uzasadnione gromadzenie odpadów w celu ich wykorzystania przez okres dłuższy niż rok nie odpowiada warunkom określonym w art. 21 tej ustawy, lecz musi być uznane za składowanie i obciążone obowiązkiem opłat.

Zdaniem wnioskodawcy wprowadzenie rocznego terminu stymuluje wytwarzających lub odbiorców odpadów do nieracjonalnych zachowań, czyli przyspieszenia wbrew uzasadnieniu technologicznemu lub organizacyjnemu, które niekiedy wymaga gromadzenia odpadów przez okres przekraczający jeden rok. Jest to więc niedopuszczalne ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Nowelizacja zaskarżonego przepisu stwarza “antybodziec” do podejmowania starań o wykorzystanie odpadów, a to nie leży w interesie ochrony środowiska, lecz dokładnie odwrotnie - jest z tym interesem sprzeczne. W ważnym interesie publicznym nie leży wcale to, aby na fundusze ochronne wpływały pieniądze, lecz to, aby odpady nadające się do wykorzystania były faktycznie wykorzystywane. Działanie ustawodawcy, które praktycznie odwraca tę wynikającą z ustawy o odpadach hierarchię celów, nie znajduje oparcia w ważnym interesie publicznym, lecz jest z nim sprzeczne.

2. Do wniosku Związku Pracodawców Przemysłu Hutniczego ustosunkował się Prokurator Generalny, który w piśmie z 9 listopada 2000 r. stwierdził, iż zaskarżony przepis art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 ze zm.) nie jest niezgodny z art. 22 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora Generalnego zaskarżony przepis ustawy spełnia warunek formalno-prawny, wynikający z art. 22 Konstytucji, ponieważ to ustawodawca wskazał termin oraz określone obowiązki po stronie składającego odpady. Odnosząc się do kwestii czy omawiana regulacja realizuje ważny interes publiczny, Prokurator Generalny stwierdza, iż nie ulega wątpliwości, że prawidłowa gospodarka odpadami ściśle wiąże się z ochroną środowiska. Kryterium wyodrębnienia ma charakter przedmiotowy, jednak interpretacja przepisów ustawy o odpadach nie może być prowadzona w oderwaniu od postanowień takich ustaw jak: o ochronie środowiska i ochronie przyrody, o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o lasach, o zagospodarowaniu przestrzennym itp.

Na treść ustawy o odpadach miały również wpływ postanowienia podpisanego w 1991 r. w Brukseli Układu Europejskiego ustanawiającego Stowarzyszenie między RP a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi (Dz.U. z 1992 r. Nr 60, poz. 302), które w zakresie ochrony środowiska przed odpadami nawiązują do “Strategii gospodarowania odpadami”. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wnioskodawcy nie kwestionują konieczności ponoszenia opłat, co wynika m.in. z wymogów międzynarodowych; ich zastrzeżenia budzi natomiast czasokres gromadzenia odpadów, o których mowa w zakwestionowanym przepisie. Jednakże “gromadzenie odpadów” wymaga również zgody właściwych organów, z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 22 ustawy o odpadach. A więc treścią decyzji dotyczącej “gromadzenia odpadów” (niezależnie od czasu ich “gromadzenia”) są te same zagadnienia, które reguluje się w pozwoleniu na budowę składowiska (w zakresie uregulowanym w art. 22 ustawy o odpadach).

W odniesieniu do tzw. opłat ekologicznych, pełnią one co najmniej dwie funkcje - prewencyjną oraz redystrybucyjną (fiskalną). Dlatego też nie może budzić zastrzeżeń postanowienie ustawodawcy, że oddziaływanie odpadów na środowisko przez dłuższy okres czasu, choćby odpady te były przeznaczone do wykorzystania lub unieszkodliwienia, powoduje obowiązek wnoszenia opłat.

Prokurator Generalny przywołuje również art. 74 Konstytucji, zgodnie z którym ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które mają prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłemu pokoleniu oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym niejednokrotnie wskazywano, że w uregulowaniu wolności działalności gospodarczej ustawodawcy przysługuje szeroki zakres swobody, a potrzeba ochrony interesu publicznego rysuje się silniej niż wobec praw i wolności obywatelskich. Zatem do ustawodawcy należy wybór odpowiedniego środka do osiągnięcia założonego celu, który wynika z obowiązków określonych w art.74 Konstytucji.

3. Pismem z 18 grudnia 2000 r. Przewodniczący Zarządu Związku Pracodawców Przemysłu Hutniczego został wezwany do wyjaśnienia czy i w jakim trybie powzięta została uchwała o wystąpieniu przez Związek do Trybunału Konstytucyjnego.

W wyjaśnieniu z 27 grudnia 2000 r. podano, iż wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego nastąpiło na podstawie uchwały Zarządu Związku z 13 czerwca 2000 r. podjętej na wniosek członka zarządu Huty im. T. Sendzimira S.A. (uchwałę oraz statut załączono).

4. Na podstawie art. 44 ustawy z dnia 1 sierpnia 1999 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz.643 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 3 zd. 2 Konstytucji, Prezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do Rady Ministrów o wydanie przewidzianej w tym przepisie opinii.

W piśmie z 12 stycznia 2001 r. Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż w przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją, Rada Ministrów nie przewiduje wywołania skutków wiążących się bezpośrednio z nakładami finansowymi ze środków budżetu państwa. Opłaty za składowanie odpadów nie stanowią dochodu budżetu państwa. Skutki finansowe mogą natomiast powstać w stosunku do funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, co wpłynie na niewykonanie planowanych dochodów i jednocześnie wydatków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

5. Stanowisko w sprawie przedstawił również Marszałek Sejmu w piśmie z 31 stycznia 2001 r., który stwierdza, iż nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zaskarżonym przepisem art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o odpadach a art. 22 Konstytucji. Ograniczenie wprowadzone ze względu na ochronę środowiska spełnia przesłanki “ważnego interesu publicznego” wskazane w art. 22 Konstytucji.

Marszałek Sejmu podnosi również, iż problem postawiony przez wnioskodawcę powinien być rozwiązany po ukończeniu prac nad nową ustawą o odpadach, w której oprócz składowania, wprowadza się pojęcie magazynowania, które jest dopuszczalne przez okres 3 lat. Zgodnie z przedstawionym przez Marszałka Sejmu założeniem nowa regulacja winna być wprowadzona w życie z dniem 1 lipca 2001 r.

II

W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w niniejszej sprawie, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej zakończył ostatecznie prace legislacyjne nad nową ustawą o odpadach oraz ustawą o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw. W Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Nr 62 z 20 czerwca 2001 r. pod poz. 628 została ogłoszona ustawa z 27 kwietnia 2001 r. - o odpadach, która zgodnie z art. 80 “wchodzi w życie w terminie i na zasadach określonych w odrębnej ustawie.” Ustawa o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, do której odsyła art. 80 ustawy o odpadach, uchwalona została 27 lipca 2001 r. oraz ogłoszona została w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Nr 100 z 18 września 2001 r. pod poz. 1085. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628), weszła w życie z dniem 1 października 2001 r. i na podstawie art. 2 pkt 2 w całości uchyliła moc obowiązującą ustawy z 27 czerwca 1997 r. o odpadach.

W tych warunkach wobec utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu i dlatego Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.