64

POSTANOWIENIE

z dnia 8 marca 2000 r.

Sygn. K. 32/98

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Krzysztof Kolasiński - przewodniczący

Jerzy Ciemniewski

Andrzej Mączyński - sprawozdawca

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Jerzy Stępień

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 8 marca 2000 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że:

art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368; zm.: Nr 104, poz. 515; z 1997 r. Nr 75, poz. 471; Nr 106, poz. 679, Nr 114, poz. 739, Nr 144, poz. 971; z 1998 r. Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 2, poz. 5) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483)

p o s t a n a w i a:

umorzyć postępowanie z powodu cofnięcia wniosku.

Uzasadnienie:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.: dalej: ustawa o NSA) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 konstytucji.

Uzasadnienie zarzutów wniosku opiera się na następujących argumentach:

Prawo do sądu jest fundamentalnym prawem obywateli, stanowiącym gwarancję ochrony pozostałych wolności i praw obywatelskich. Oznacza to, że “zakres właściwości sądów musi być ukształtowany w taki sposób, aby zawsze jakiś sąd był właściwy do rozpatrzenia sprawy dotyczącej wolności i praw obywatelskich”. “Ten, kto swoje prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd opiera na art. 45 ust. 1 konstytucji, musi wykazać, że spór dotyka jego wolności i praw osobistych - jego sytuacji prawnej jako jednostki ludzkiej i obywatela”.

Słuszność tezy o braku prawa do sądu w sprawach sporów pomiędzy organami administracji nie wyklucza konieczności respektowania tego prawa w sferze spraw dyscyplinarnych. Złożony charakter odpowiedzialności dyscyplinarnej uniemożliwia zakwalifikowanie jej en bloc jako odpowiedzialności administracyjnej ani tym bardziej traktowanie jej jako nierozerwalnie związanej ze stosunkami nadrzędności i podporządkowania. Sprawy dyscyplinarne mogą mieć bowiem charakter:

- spraw cywilnych - jeżeli orzeczenie kary dyscyplinarnej prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia prawa wykonywania zawodu,

- spraw karnych - jeżeli orzeczona kara dyscyplinarna stanowi substytut kary kryminalnej lub środka karnego,

- spraw administracyjnych - jeżeli kara dyscyplinarna rzutuje na treść stosunku administracyjnoprawnego między jednostką a organem administracji.

Przedstawione tezy można zobrazować powołując niektóre przepisy szczególne regulujące tryb postępowania dyscyplinarnego, wyłączające drogę sądową, a mianowicie przepisy: ustawy z dnia 12 listopada 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 3, poz. 19 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 ze zm.). Trzeba podkreślić, że orzeczenia organów dyscyplinarnych mogą dotyczyć wolności i praw konstytucyjnych.

Nowa konstytucja w art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tylko przy spełnieniu ściśle określonych warunków. Jeżeli zatem dopuszczalnym jest ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 31 ust. 3 konstytucji, to wyłączenie prawa do sadu w sprawach dyscyplinarnych przez art. 19 pkt 3 ustawy o NSA nie spełnia kryteriów wymienionych we wskazanym przepisie konstytucji. Ograniczenie to nie jest konieczne w demokratycznym państwie, o czym świadczy orzecznictwo Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie stwierdzał - orzekając na podstawie art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, że prawo do sądu zagwarantowane przez konwencję przysługuje również w sprawach dyscyplinarnych.

Orzecznictwo dyscyplinarne jest sprawowane przez sądy dyscyplinarne lub komisje dyscyplinarne na niejednolitych zasadach i w różnym zakresie, przy czym kontrola sądowa jest raczej wyjątkiem niż regułą. Tymczasem konstytucja do sprawowania wymiaru sprawiedliwości uprawniła jedynie sądy wskazane w art. 175. W związku z równoczesnym zagwarantowaniem prawa do sądu konieczne stało się poddanie orzecznictwa sądów dyscyplinarnych i komisji dyscyplinarnych nadzorowi sądów wskazanych ogólnie w art. 175 konstytucji.

Orzeczenie o ukaraniu karą dyscyplinarną wywołuje skutki w ramach stosunków prawnych o zróżnicowanym charakterze, a zatem wyłączenie kognicji NSA w sprawach dyscyplinarnych dotyczy również tych orzeczeń dyscyplinarnych, które stanowią sprawę administracyjną w rozumieniu art. 20 ust. 3 ustawy o NSA i z tego powodu nie mogą być przedmiotem postępowania przed innymi sądami. Prowadzi to do niezgodnego z konstytucją uniemożliwienia osobom, których dotyczy takie orzeczenie dyscyplinarne, przedstawienia swej sprawy sądowi.

2. Prokurator Generalny stwierdził, że art. 19 pkt 3 ustawy o NSA jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 konstytucji.

Uzasadnienie stanowiska Prokuratora Generalnego opiera się na następujących argumentach:

Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu jest każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Natomiast pojęcie “sprawa”, jako przedmiot konstytucyjnego prawa do sądu, obejmuje zarówno sprawy o charakterze karnym, cywilnym jak i sprawy administracyjne.

Sprawy dyscyplinarne nie mają jednolitego charakteru. Różnorodność uregulowań ustawowych dotyczących postępowań dyscyplinarnych utrudnia ocenę, czy wszystkie sprawy dyscyplinarne stanowią “sprawę” w rozumieniu art. 45 ust. 1 konstytucji. Rodzi to w konsekwencji problem w ustaleniu, czy i jakie konstytucyjne prawa lub wolności jednostki zostały naruszone przez wyłączenie kontroli orzeczeń dyscyplinarnych z zakresu jurysdykcji NSA. Sprawą dyscyplinarną jest bowiem zarówno sprawa o naruszenie dyscypliny pracy (formalnej), w której orzeczono karę upomnienia, jak i sprawa o takie naruszenie obowiązków, za które orzeczono karę przeniesienia na inne stanowisko służbowe, wydalenie ze służby, czy pozbawienie prawa wykonywania zawodu.

Powstaje zatem pytanie czy jest możliwe stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu określającego zakres jurysdykcji NSA z tego powodu, że zamyka on drogę do tego sądu, w sytuacji kiedy postępowanie dyscyplinarne nie zawsze ma charakter “sprawy” administracyjnej. Obowiązek rozpatrzenia sprawy przez sąd jest korelatem prawa uprawnionego do inicjowania postępowania przed sądem. Właściwość sądu “jest jedynie wypadkową określonego rodzaju sprawy, przy czym do legislatywy należy określenie sądu, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznania danego rodzaju spraw”. Tym samym ustawodawca nie musi powierzać kontroli orzeczeń dyscyplinarnych NSA. Jednak orzeczenia dyscyplinarne w sprawach ze stosunku służbowego nie zostały poddane kontroli żadnego innego sądu. Zakwestionowany przepis zamyka drogę sądową w tych sprawach, skoro żaden inny przepis nie przewiduje możliwości zaskarżenia takich orzeczeń do innego sądu.

Przynajmniej niektóre ze spraw dyscyplinarnych mają charakter spraw w rozumieniu art. 45 ust. 1 konstytucji. Także w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, prawo do sądu gwarantowane w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przysługuje również w sprawach dyscyplinarnych (Rolf Gustafson v. Sweden, Orzecznictwo strasburskie. Zbiór orzeczeń ETPCz. 1990-1997, Toruń 1998, tom I, s. 200).

Wyłączenie z zakresu kognicji NSA spraw dyscyplinarnych, przy braku możliwości kontroli orzeczeń dyscyplinarnych przez jakikolwiek inny sąd, nie “daje się uzasadnić istnieniem warunku konieczności w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, wymaganego przez art. 31 ust. 3 konstytucji...”.

Zarzut wnioskodawcy dotyczący niezgodności art. 19 pkt 3 ustawy o NSA z art. 77 ust. 2 konstytucji nie może być rozpatrywany przede wszystkim ze względu na to, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie wykazał jakie prawa i wolności konstytucyjne zostały naruszone przez zakwestionowany przepis.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ustawa zasadnicza wprowadza domniemanie drogi sądowej, ale nie oznacza to, że wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki są niedopuszczalne. Można tu przytoczyć wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z którą zakres dopuszczalnych ograniczeń jest wyznaczony także przez art. 77 ust. 2 konstytucji, którego znaczenie polega na wyłączeniu możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że także prawo międzynarodowe dopuszcza pewne ograniczenia prawa do sądu: “Zakres przedmiotowy prawa do sadu obejmuje sprawy cywilne i karne w rozumieniu tych umów. Poza jego zakresem pozostają natomiast różnego rodzaju sprawy dotyczące praw o typowo publicznoprawnym charakterze (...) pewne ograniczenia występują (...) zwłaszcza w sprawach administracyjnych” (K. 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50).

Nie można stwierdzić, wyłącznie w oparciu o treść zakwestionowanej normy prawnej - czy przepis art. 19 pkt 3 ustawy o NSA zamyka drogę sądową dochodzenia naruszanych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Wnioskodawca nie wykazał, że kwestionowany przepis narusza art. 77 ust. 2 konstytucji, a zatem zarzut ten jest nieuzasadniony.

3. Stanowiska w sprawie zajął Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołał następujące argumenty:

Niedopuszczalność drogi sądowej (przed NSA) w sprawach dyscyplinarnych była powodem, dla którego składy orzekające nie występowały do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie określonym w art. 193 konstytucji oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Skoro sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą tylko wówczas, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, to owa możliwość zadania pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu istnieje tylko w ramach sprawy należącej do właściwości tego sądu. Sąd będąc związany ustawą, jest związany także ustawowym wyłączeniem jego kognicji i w tym zakresie nie może samodzielnie oceniać konstytucyjności tego ustawowego wyłączenia.

Sprawy dyscyplinarne cechują się pewną specyfiką. W większości przypadków podstawę postępowania dyscyplinarnego stanowi takie zachowanie obywatela, które wyczerpuje znamiona wykroczenia (nawet z pogranicza przestępstwa). Dla wymierzenia kary dyscyplinarnej konieczne jest zazwyczaj rozstrzygnięcie o winie, często z odpowiednim zastosowaniem przepisów kodeksu postępowania karnego.

Zgodnie z art. 21 ustawy o NSA, Sąd ten sprawuje (co jest zasadą) kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skoro zakres kontroli NSA został ograniczony do sfery legalności, to powstaje wątpliwość, czy poddanie orzecznictwa dyscyplinarnego kontroli NSA (przy takich jak obecnie jego kompetencjach) stanowiłoby realizację prawa obywatela do tego, by jego sprawa była rozpatrzona przez właściwy sąd (art. 45 ust. 1 konstytucji). Na gruncie obecnych kompetencji NSA (przy założeniu, że NSA byłby właściwy w sprawach dyscyplinarnych) sprawa dyscyplinarna o charakterze karnym byłaby bowiem rozstrzygana tylko przez organ orzekający, a kontrola tego rozstrzygnięcia przez NSA sprowadzałaby się w zasadzie do oceny jego legalności.

Można mówić o potrzebie poddania spraw dyscyplinarnych (właśnie ze względu na ich specyfikę) kontroli sądów powszechnych. Należy zwrócić uwagę, że np. zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882 ze zm.) od orzeczeń komisji dyscyplinarnej stronom przysługuje odwołanie do sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Nie wydaje się zatem konieczne, czy nawet usprawiedliwione, by sprawy dyscyplinarne były poddane różnym reżimom prawnym i w związku z tym niejednakowej kontroli ze strony organów wymiaru sprawiedliwości.

Zdaniem Prezesa NSA można mówić o ewentualnej niezgodności art. 19 pkt 3 ustawy o NSA z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 konstytucji, ale tylko w odniesieniu do tych spraw dyscyplinarnych, które są obecnie sprawami administracyjnymi sensu stricto i jako takie zostały wyłączone spod kontroli NSA.

II

W trakcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym weszła w życie ustawa z dnia 23 września 1999 r. o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 2000 r. Nr 2, poz. 5; dalej: ustawa nowelizująca). Art. 2 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 19 ust. 3 ustawy o NSA. Obecnie przepis ten ma treść następującą: “[Naczelny] Sąd [Administracyjny] nie jest właściwy w sprawach dyscyplinarnych, chyba że ustawa stanowi inaczej”.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska w kwestii wpływu ustawy nowelizującej na wniosek w przedmiotowej sprawie.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 15 lutego 2000 r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. W petitum pisma jako podstawę umorzenia wskazał art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

W uzasadnieniu stwierdził, że obecnie ewentualne wyłączenie spraw dyscyplinarnych spod kognicji NSA nie wynika z art. 19 pkt 3 ustawy o NSA, ale z przepisów ustaw normujących zasady i tryb odpowiedzialności dyscyplinarnej, które nadając sprawom dyscyplinarnym charakter spraw administracyjnych, nie wskazują równocześnie na właściwość sądu administracyjnego lub sądu powszechnego do rozpatrywania skarg na rozstrzygnięcia organów dyscyplinarnych. Wobec tego badanie konstytucyjności art. 19 ust. 3 ustawy o NSA jest zbędne.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym opiera się na zasadzie dyspozycyjności. Jednym z przejawów tej zasady jest możliwość wycofania wniosku do rozpoczęcia rozprawy (art. 31 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku o umorzenie postępowania uznał za zbędne badanie konstytucyjności art. 19 ust. 3 ustawy o NSA, rezygnując z popierania postawionych uprzednio zarzutów. Z tego względu pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z 15 lutego 2000 r. należy traktować jako cofnięcie wniosku.

Zważywszy powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny na podstawie i w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) postanowił jak wyżej.