173

POSTANOWIENIE

z dnia 30 grudnia 1999 r.

Sygn. SK 16/99

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Krzysztof Kolasiński - przewodniczący

Stefan J. Jaworski - sprawozdawca

Teresa Dębowska - Romanowska

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 30 grudnia 1999 r. wniosku Komisji Papierów Wartościowych i Giełd oraz Prokuratora Generalnego o umorzenie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej Miejskiego Domu Maklerskiego S.A. w W. o stwierdzenie:

zgodności § 6a Zarządzenia Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych z dnia 17 marca 1994r. w sprawie określenia minimalnej wartości środków własnych oraz maksymalnej wysokości kredytów przeznaczonych na uruchomienie działalności maklerskiej (MP Nr 21, poz.169 ze zm.) z art. 7, art. 22, art. 32 i art. 93 pkt 2 i 3 Konstytucji RP, z art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz.U. Nr 118, poz.754 ze zm.) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz.643)

p o s t a n o w i ł:

umorzyć postępowanie w sprawie.

Uzasadnienie:

I

1.W skardze konstytucyjnej z 3 listopada 1998 r. Miejski Dom Maklerski S.A. w W. zarzuca niezgodność § 6a zarządzenia Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych z dnia 17 marca 1994 r. w sprawie określenia minimalnej wartości środków własnych oraz maksymalnej wysokości kredytów przeznaczonych na uruchomienie działalności maklerskiej (MP Nr 21, poz. 169, ze zm.) z art. 7, art. 22, art. 32 i art. 93 pkt 2 i 3 Konstytucji RP oraz z art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz.U. Nr 118, poz.754 ze zm.).

Skarżący zarzuca wadliwość ostatecznej decyzji zawartej w uchwale KPWiG w sprawie cofnięcia w całości zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej wydanej z powodu naruszenia przepisów prawa oraz naruszenia interesów zleceniodawcy w związku z sytuacją finansową wykazywaną w przesłanych do Komisji Papierów Wartościowych raportach okresowych, a w szczególności za naruszenie § 6a zarządzenia PKPW z 17 marca 1994 r. stanowiącego, iż podmiot prowadzący przedsiębiorstwo maklerskie zobowiązany jest do wyliczenia raz w miesiącu według stanu na ostatni dzień roboczy danego miesiąca, stopy bezpieczeństwa nie mogącej być mniejszą niż 1,1. Zdaniem skarżącego określony w § 6a zarządzenia wskaźnik bezpieczeństwa nie może być podstawą wydania tej uchwały, gdyż jest sprzeczny z art. 7, art. 22, art. 32 i 93 pkt 2 i 3 konstytucji. W chwili wydania decyzji brak było przepisów art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. [skarżący błędnie podał datę 3 października 1997 r.] - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, stanowiącego delegację do określenia w drodze rozporządzenia minimalnej wielkości środków własnych domu maklerskiego oraz maksymalną wysokość kredytów, pożyczek i wyemitowanych papierów wartościowych w stosunku do środków własnych.

Skarżący podnosi, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 października 1998 r. oddalił jego skargę na decyzję KPWiG wydaną w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na działalność maklerską.

2. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd w piśmie z 17 sierpnia 1999 r. wyraziła pogląd, iż postępowanie wszczęte ze skargi konstytucyjnej Miejskiego Domu Maklerskiego S.A. w W. powinno być umorzone na skutek utraty mocy obowiązującej kwestionowanego zarządzenia Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych. Stosownie do § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie określenia minimalnej wielkości środków własnych przeznaczonych na prowadzenie przez bank działalności maklerskiej oraz rachunków papierów wartościowych (Dz.U. Nr 163, poz. 1157) zarządzenie PKPW z 17 marca 1994 r. przestało obowiązywać z dniem 1 stycznia 1999 roku. Zdaniem KPWiG okoliczność ta stanowi uzasadniającą przesłankę do umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd ustosunkowała się także do pozostałych zarzutów skarżącego. Stwierdziła, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 32 § 1a ustawy z dnia 22 marca 1991 r. (Dz.U. Nr 35, poz. 155 ze zm.) upoważniła Przewodniczącego KPW do zdefiniowania środków własnych w sposób dowolny - w granicach wymogów poprawnego języka i terminologii fachowej. Granice te nie zostały przekroczone, gdyż określony w zaskarżonym przepisie § 6a zarządzenia wskaźnik stopy bezpieczeństwa, zdefiniowany jako stosunek kapitału (funduszu) własnego do kwoty stanowiącej sumę nie pokrytej straty z lat ubiegłych i straty z bieżącej działalności, wynika bezpośrednio z posiadanej wielkości środków własnych podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo maklerskie. Określenie wielkości tego wskaźnika w akcie wykonawczym mieści się całkowicie w granicach upoważnienia ustawowego, wymienionego już wyżej art. 32 § 1a ustawy z 22 marca 1991 roku.

3. Prokurator Generalny w stanowisku z 8 września 1999 r. przedstawił pogląd, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie podlega umorzeniu na skutek utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r.). W analizie stanu faktycznego sprawy, Prokurator Generalny zauważył, iż decyzja KPWiG z 16 stycznia 1998 r. cofnęła w całości zezwolenie Miejskiemu Domowi Maklerskiemu S.A. na prowadzenie przedsiębiorstwa maklerskiego. Podstawą cofnięcia było ustalenie, że Dom Maklerski naruszył stopę bezpieczeństwa określoną w przepisie § 6a zarządzenia, co było równoznaczne z naruszeniem interesów zleceniodawców (klientów). Zła sytuacja finansowa Domu Maklerskiego wykazywana w raportach okresowych przekazywanych Komisji - nie gwarantowała pełnego bezpieczeństwa aktywów powierzonych temu przedsiębiorstwu. Te występujące łącznie przyczyny zadecydowały o podjęciu decyzji o cofnięciu w całości zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę konstytucyjną należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu utraty mocy obowiązującej § 6a zarządzenia z 17 marca 1994 r. , który był podstawą podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, a w związku z tym umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał ma bowiem obowiązek umorzenia postępowania na posiedzeniu niejawnym, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia.

Stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie praw skarżącego zarządzenie Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych z dnia 17 marca 1994 r. w sprawie określenia minimalnej wartości środków własnych oraz maksymalnej wysokości kredytów przeznaczonych na uruchomienie działalności maklerskiej (MP Nr 21, poz. 169 ze zm.) utraciło niewątpliwie moc z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie wyraźnego przepisu derogującego § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie określenia minimalnej wysokości środków własnych przeznaczonych na prowadzenie przez bank działalności maklerskiej oraz rachunków papierów wartościowych (Dz.U. Nr 163, poz.1157). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 60 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz.U. Nr 118, poz. 754 ze zm.), która wyraźnie derogowała (art. 191) ustawę z 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Nowa ustawa weszła w życie z dniem 3 stycznia 1998 r., a zatem obowiązywała w chwili podejmowania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej. Ustawa w art. 190 odnosi się wyraźnie do przepisów wykonawczych wydanych pod rządami poprzedniej ustawy stanowiąc, że “Do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, pozostają w mocy przepisy wydane na podstawie ustawy, o której mowa w art. 191 (czyli ustawy z 22 marca 1991 r. - przyp. S.J.J), o ile nie są sprzeczne z niniejszą ustawą”. Wynika z tego, że nowa ustawa zastosowała technikę przedłużenia mocy wszystkich przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień poprzedniej ustawy, pod warunkiem ich niesprzeczności z ustawą nową. Ocena zgodności, bądź sprzeczności tych przepisów należy do organów stosujących prawo, a w rozpoznawanej sprawie należała do Komisji Papierów Wartościowych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i oba te organy dokonały takiej oceny kwestionowanego zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się także do zarzutu Miejskiego Domu Maklerskiego S.A. bezpośredniej derogacji zarządzeń, jako aktów prawa powszechnie obowiązującego, z chwilą wejścia w życie Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 października 1998 r. stwierdził: “W ocenie Sądu treść § 6 a zarządzenia Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych z dnia 17.03. 1994 r. (MP Nr 21, poz. 169) w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 8 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych z dnia 17 stycznia1997 r. (MP Nr 5, poz. 40) nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 32 § 1a ustawy z 22 marca 1991 roku. Art. 32 § 1a ustawy upoważniał Przewodniczącego Komisji do określenia w drodze zarządzenia, minimalnej wartości środków własnych w zależności od zakresu zezwolenia oraz rozmiarów działalności podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo maklerskie. Zawarty w § 6a powołanego wyżej zarządzenia wskaźnik stopy bezpieczeństwa pozostaje w ścisłym związku z wysokością środków własnych podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo maklerskie. Świadczy o tym sposób obliczania stopy zabezpieczenia stanowiący załącznik Nr 1 do zarządzenia Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych. Co się tyczy sprzeczności zaskarżonego zarządzenia z treścią art. 93 ust. 2 i 3 Konstytucji RP to słusznie Komisja Papierów Wartościowych i Giełd podniosła w odpowiedzi na skargę, że w konstytucji brak jest przepisów wprost derogujących poszczególne ustawy lub zawarte w nich przepisy upoważniające do wydania aktów wykonawczych w “niekonstytucyjnej” formie zarządzeń, jak również brak generalnej klauzuli uchylającej co najmniej poszczególne przepisy ustaw niezgodne z konstytucją.”.

Trybunał Konstytucyjny w całości podziela tę argumentację, a w szczególności końcowy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., tj. z dniem 17 października 1997 r. nie nastąpiła automatyczna derogacja przedkonstytucyjnego porządku prawnego. Wręcz przeciwnie, mocą jej przepisu przejściowego (art. 241 ust. 6) wyznaczono Radzie Ministrów dwuletni termin na dostosowanie podustawowego systemu aktów prawnych (uchwał i zarządzeń Rady Ministrów, ministrów oraz innych organów administracji rządowej podjętych lub wydanych przed wejściem w życie konstytucji) do warunków nowego systemu źródeł prawa, określonych w art. 87 ust. 1 i 92 Konstytucji RP. Kwestionowane zarządzenie przewodniczącego KPWiG niewątpliwie było częścią tej kategorii systemu źródeł prawa, a zatem nie utraciło automatycznie charakteru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego.

Jak już wyżej powiedziano sam ustawodawca zadecydował w art. 190 powołanej wyżej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (która weszła w życie z dniem 3 stycznia 1998 r., a więc po wejściu w życie konstytucji), że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w tej ustawie, zachowują moc nie dłużej niż przez rok przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy dotychczasowej, pod warunkiem ich niesprzeczności z ustawą nową.

Jak już wyżej podkreślono, dokonujący oceny legalności tego zarządzenia Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby naruszało ono nowy ustawowy lub konstytucyjny porządek prawny. Skoro kwestionowany przepis § 6a zarządzenia nie utracił bezpośrednio mocy obowiązującej zarówno z dniem wejścia w życie konstytucji, jak też wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r., przeto istniała podstawa do jego zastosowania w postępowaniu o cofnięciu zezwolenia na działalność maklerską, o którym szerzej była już wyżej mowa (por. wyrok z dnia 6 października 1998 r., sygn. K. 36/97, OTK ZU Nr 5/1998, s. 417). Moc swą utracił dopiero na podstawie wyraźnego przepisu derogującego (§ 14), powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 1998 r., które weszło w życie z dniem 1 stycznia 1999 roku. Materia objęta dotychczas tym zarządzeniem została natomiast uregulowana w całości, na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi) rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie określenia minimalnej wielkości środków własnych domu maklerskiego oraz maksymalnej wysokości kredytów, pożyczek i wyemitowanych dłużnych papierów wartościowych w stosunku do środków własnych (Dz.U. Nr 163, poz. 1156), które także weszło w życie z dniem 1 stycznia 1999 roku.

Pozostaje w związku z tym otwarta kwestia skutków prawnych tej derogacji, a mianowicie, czy uchylenie przepisu prawnego podlegającego kontroli jego konstytucyjności stanowi wystarczającą podstawę, dla uznania, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej tego przepisu, a w konsekwencji zaistnienia przesłanki umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W orzecznictwie TK sformułowano już dość dawno pogląd, że samo uchylenie przepisu, który jest przedmiotem kontroli nie stanowi przesłanki wystarczającej dla uznania, że wystąpiła utrata mocy obowiązującej tego przepisu. Uchylony przepis należy bowiem traktować jako jeszcze (częściowo) obowiązujący, jeżeli “nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (orzeczenie z dnia 26 września 1995 r., sygn. K. 5/95, OTK ZU z 1995, część II, s. 18 i inne liczne późniejsze orzeczenia). Aktualność tego poglądu została potwierdzona już na gruncie obowiązywania Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (por. wyrok z 5 stycznia 1998, sygn. P. 2/97, OTK ZU Nr 1/1998 r., poz.1, s. 6-7 i wyrok z 18 listopada 1998, sygn. SK 1/98, OTK ZU Nr 7/1998 r., poz. 120, s. 677).

Trybunał Konstytucyjny badając niniejszą skargę konstytucyjną zwraca uwagę na potrzebę interpretowania pojęcia “utraty mocy obowiązującej” w kontekście funkcjonowania skargi konstytucyjnej. W trybie art. 79 ust. 1 konstytucji skargę do Trybunału wnosi się po wykorzystaniu wszystkich innych środków prawnych, które pozostają w dyspozycji skarżącego. Zrealizowanie wymogów prawnych w trybie postępowania skargowego wymaga pewnego upływu czasu zanim sprawa będzie mogła być rozpatrzona przez Trybunał. Wobec małej stabilności prawa, przepis będący podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sądowego lub administracyjnego może być w międzyczasie zmieniony lub uchylony. Przyjęcie, iż taka zmiana przepisu prawnego (aktu prawnego) lub jego uchylenie zawsze musi skutkować umorzeniem postępowania mogłaby wypaczać sens skargi konstytucyjnej. Bowiem istotą skargi jest cenzurowanie naruszeń hierarchii źródeł prawa, jakimi został dotknięty skarżący. W postępowaniu nad skargami konstytucyjnymi należy więc rozróżniać uchylenie przepisu i ostateczną utratę mocy obowiązującej przez ten przepis. Jeżeli w sądach nastąpi wznowienie postępowania na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wówczas uchylony przepis traci moc obowiązującą (por. wyrok TK z dnia 19 października 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU Nr 6/1999, poz. 119).

Trybunał Konstytucyjny podziela w całości stanowisko Prokuratora Generalnego, że kwestionowany przez skarżącego przepis § 6a zarządzenia nie może być już stosowany z następujących względów.

Po pierwsze, w sprawach dotychczas regulowanych tym zarządzeniem, to jest stopy bezpieczeństwa domu maklerskiego mają zastosowanie przepisy wydanego na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 1998 roku, które w sposób symetryczny regulują materię objętą zarządzeniem przewodniczącego KPWiG.

Po drugie, stosownie do postanowień art. 93 ust. 2 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP zarządzenia nie będące aktami powszechnie obowiązującego prawa i mające charakter wewnętrzny - nie mogą już obecnie stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (por. wyrok z dnia 1 grudnia 1998r., sygn. K. 21/98, OTK ZU Nr 7/1998r., poz. 116, s.645).

Pozostaje do rozważenia kwestia ostatnia, a mianowicie, czy mimo uchylenia całego zarządzenia, w tym i przepisu § 6a zarządzenia i niemożności zastosowania go “ do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości”, dopuszczalna jest ocena konstytucyjności przepisu nowego, zawierającego identyczną lub podobną treść normatywną - w danym wypadku § 3 w związku z § 11 rozporządzenia z 22 grudnia 1998 r., który nie został zaskarżony przez Miejski Dom Maklerski S.A. i który w niczym nie naruszył dotychczasowych praw i wolności skarżącego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przeszkody umorzenia okoliczność, że kwestionowana norma prawna została powtórzona w nowym akcie normatywnym (por. postanowienie z dnia 13 października 1998 r., sygn. SK 3/98, OTK ZU z 1998 r., Nr 5, poz. 69, s. 435).

Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym wprowadziła zasadę rozporządzalności, wedle której, wszczęcie postępowania przed Trybunałem następuje tylko na podstawie wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej uprawnionego podmiotu (art. 31 ust. 1). Trybunał Konstytucyjny jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi (art. 66), a jego orzeczenie może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do poszczególnych jego przepisów (art. 69). Stosownie do treści art. 47 ust. 1 ustawy granice skargi konstytucyjnej wyznacza dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w konstytucji oraz wskazanie jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone.

W badanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że przepis będący podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia zezwolenia na działalność maklerską został wraz z całym aktem normatywnym usunięty z systemu prawnego, natomiast nowy przepis (§ 3 w związku z § 11 rozporządzenia) powtarzający w zmienionym brzmieniu treść przepisu uchylonego, nie był dotychczas zastosowany wobec skarżącego. Kontrola konstytucyjności przepisu § 3 w zw. z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 1998 r. nie jest zatem dopuszczalna.

Skoro w postępowaniu ze skargi konstytucyjnej, przed wydaniem wyroku co do konstytucyjności przepisu, zaskarżony przepis normatywny został całkowicie usunięty z systemu prawnego i nie może być zastosowany do sytuacji skarżącego, przeto należało umorzyć postępowanie przed Trybunałem na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Z tych względów pozostawiono bez rozpoznania wniosek o wydanie zarządzenia tymczasowego wstrzymującego wykonanie decyzji Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z 5 marca 1998 r. oraz z 16 stycznia 1998 r. w sprawie cofnięcia zezwolenia na działalność maklerską.