14

POSTANOWIENIE

z dnia 10 marca 1998 r.

Sygn. K. 30/97

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jadwiga Skórzewska-Łosiak - przewodnicząca

Teresa Dębowska-Romanowska

Stefan J. Jaworski

Wiesław Johann

Wojciech Sokolewicz - sprawozdawca

po rozpoznaniu 10 marca 1998 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności:

art. 22 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1997 z dnia 21 lutego 1997 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 106; zm.: Nr 80, poz. 510) z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488):

postanowił:

umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213, z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367) w związku z art. 90 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643).

Uzasadnienie

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich 4 września 1997 r. wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 22 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1997 z dnia 21 lutego 1997 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 106, zm.: Nr 80, poz. 510) z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488). Inspiracją dla Rzecznika Praw Obywatelskich do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie były napływające do niego skargi od właścicieli prawnych budynków, członków wspólnot mieszkaniowych, członków spółdzielni, o których mowa w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299) oraz w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433; zm.: z 1996 r. Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 6, poz. 31, Nr 80, poz. 506, Nr 106, poz. 678), którzy wedle swojej oceny - bez uzasadnionego powodu - zostali wyłączeni z możliwości dofinansowania kosztów remontu zasobów mieszkaniowych. Dotacje na dofinansowanie kosztów remontu przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 marca 1997 r. w sprawie sposobu podziału oraz szczegółowych zasad udzielania i sposobu rozliczania dotacji dla spółdzielni mieszkaniowych w 1997 r. (Dz.U. Nr 27, poz. 144). Regulacje przyjęte w rozporządzeniu dotyczą tylko spółdzielni mieszkaniowych i są konsekwencją art. 22 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1997, który ustalił dotacje na usuwanie wad technologicznych i instalację urządzeń do pomiaru i regulacji zużycia ciepła i wody w spółdzielczych zasobach mieszkaniowych jedynie dla spółdzielni mieszkaniowych. Regulacja ta funkcjonuje od wielu lat, ale uprzednio, zdaniem wnioskodawcy, miała uzasadnienie w obowiązującym systemie prawa. Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509; zm.: z 1995 r. Nr 86, poz. 433, Nr 133, poz. 654; z 1996 r. Nr 56, poz. 257; z 1997 r. Nr 43, poz. 272) oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz. 388; zm.: z 1997 r. Nr 106, poz. 682, Nr 115, poz. 741) system ten, w ocenie wnioskodawcy, uległ dezintegracji. Przepisy te pozbawiły bowiem wyżej wymienione kategorie dysponentów zasobów mieszkaniowych jakichkolwiek form dotacji na pokrycie kosztów remontów i modernizacji budynków mieszkalnych. Okoliczność ta nie była uwzględniana w treści ustaw budżetowych, w tym w zaskarżonym przepisie art. 22 ust. 1 ustawy budżetowej na 1997 r. W ocenie wnioskodawcy, ustawodawca dyskryminuje pewne grupy dysponentów w zakresie możliwości uzyskania dotacji stosując nieznany już polskiemu prawodawstwu podział na formy własności. W efekcie tego, konkluduje wnioskodawca, doszło do naruszenia zasady równości, w myśl której podmioty znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować jednakowo. Dlatego, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przepis ten narusza zasadę równości sformułowaną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, a z uwagi na ścisły związek z zasadą sprawiedliwości - także tę zasadę.

Analogiczna sytuacja występuje także, stwierdza wnioskodawca, odnośnie dotacji dla spółdzielni mieszkaniowych na dopłaty do centralnego ogrzewania i ciepłej wody.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 13 października 1997 r. nie podzielił stanowiska wnioskodawcy uznając, iż przepis art. 22 ust. 1 ustawy budżetowej na 1997 r. nie jest niezgodny ani z art. 1, ani z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Zauważa przy tym, iż ustawa budżetowa jest ustawą szczególną w stosunku do innych ustaw, zarówno ze względu na sposób jej przygotowania i uchwalenia, jak i na specyficzną treść i zasięg czasowy jej obowiązywania. Ustawa ta składa się z części normatywnej i rachunkowej, określającej dochody i wydatki na poszczególne cele. Moc zaskarżonego przepisu wygasa 31 grudnia 1997 r. wraz z całą ustawą, gdyby więc nawet Trybunał uwzględnił wniosek, zmiana tego przepisu, w ocenie Prokuratora Generalnego, nie mogłaby być dokonana jeszcze w 1997 roku zwłaszcza, że na ustawodawcy ciąży obowiązek uchwalenia w zasadzie do końca tego samego roku ustawy budżetowej na 1998 r. Ponadto powtarzalność od 1994 r. zaskarżonego przepisu świadczy w ocenie Prokuratora Generalnego o trwałości poglądów ustawodawcy w tym zakresie wynikających, jak należy zakładać, z uwzględnienia istotnych celów społecznych i gospodarczych. W wykonaniu zaskarżonego przepisu Rada Ministrów 11 marca 1997 r. wydała rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu podziału oraz szczegółowych zasad udzielania i sposobu rozliczania dotacji dla spółdzielni mieszkaniowych w 1997 r. W myśl tego rozporządzenia, zwraca uwagę Prokurator Generalny, do spółdzielni mieszkaniowych zaliczono także spółdzielnie powołane na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299) i na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Wbrew sugestiom wnioskodawcy, pojęcie spółdzielni określono szerzej, w ocenie Prokuratora, zaliczając do niego wszystkie spółdzielnie, których podstawowym celem jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych członków. Mimo zniesienia różnych form własności nadal występują specyficzne cechy własności indywidualnej, samorządowej i państwowej. Z tego powodu, zdaniem Prokuratora Generalnego, dotowanie własności indywidualnej z budżetu Państwa może występować tylko w wyjątkowych przypadkach. W tej sytuacji, w ocenie Prokuratora Generalnego, znaczny stopień uspołecznienia spółdzielczości mieszkaniowej oraz jej wieloletnie uzależnienie od polityki gospodarczej państwa i przekazywanych jej funduszy na cele mieszkaniowe z jednoczesnym określeniem technologii tego budownictwa oraz inny status prawny członków spółdzielni uzasadnia pogląd o braku relewantności między tą grupą podmiotów a właścicielami prywatnymi, wspólnotami mieszkaniowymi i innymi spółdzielniami, nie mającymi charakteru spółdzielni mieszkaniowych. Z tych powodów, zdaniem Prokuratora Generalnego, brak jest przesłanek do przyjęcia, że zaskarżonym przepisem naruszono zasadę równości wynikającą z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Z uwagi na fakt, że z ustawą wiąże się domniemanie jej konstytucyjności i racjonalności oraz, że w zakresie stanowienia prawa ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze przedmiotu i sposobu regulacji prawnej, w ramach obowiązującego porządku konstytucyjnego Prokurator uważa, że zaskarżony przepis nie narusza też art. 1 przepisów konstytucyjnych. Z zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 1 przepisów konstytucyjnych nie wynika obowiązek jednakowego potraktowania wszystkich podmiotów (osób) korzystających z mieszkań. Wspólnoty mieszkaniowe są nieporównywalną instytucją prawną, powołaną przez ustawę z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, są to więc zasadniczo inne podmioty prawne niż spółdzielnie mieszkaniowe. Zdaniem Prokuratora Generalnego nie jest więc uzasadniony postulat dotowania osób fizycznych lub ich przedstawicielstw z funduszy Skarbu Państwa, czyli podatników. Godziłoby to, w ocenie Prokuratora, w zasady gospodarki wolnorynkowej kreowane przez art. 20 nowej Konstytucji RP.

3. Minister Finansów w piśmie z 24 listopada 1997 r. przedstawił stanowisko uznające zgodność zaskarżonego przepisu ustawy budżetowej z przepisami konstytucyjnymi, popierając przedstawione w piśmie Prokuratora Generalnego przesłanki braku relewantności między spółdzielcami a innymi dysponentami mieszkań. Ponadto zauważa, iż kierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich skargi właścicieli prywatnych budynków mieszkalnych i wspólnot mieszkaniowych o wyłączenie ich z dotacji na dofinansowanie kosztów niektórych remontów oraz dopłat do ciepłej wody i centralnego ogrzewania są nieuzasadnione w świetle postanowień art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344) który przewiduje, że zamieszczenie w budżecie państwa wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań prawnych wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa. Następnie Minister przedstawił w ujęciu historycznym okoliczności leżące u podstaw odmiennego traktowania przez ustawodawcę różnych gestorów mieszkań w interesie, których występuje Rzecznik Praw Obywatelskich. Jeśli chodzi o wady technologiczne, to jest to pozostałość po wadliwej technologii budowy mieszkań w latach siedemdziesiątych z tzw. wielkiej płyty, która stosowana była tylko w spółdzielczości mieszkaniowej, a decyzje o jej stosowaniu zapadały poza spółdzielczością, w organach administracji państwowej. W związku z tym koszty usuwania tych wad przejął budżet Państwa, w formie dotacji dla spółdzielczości mieszkaniowej.

Odnośnie instalacji urządzeń służących do pomiaru zużycia energii cieplnej dostarczanej na cele bytowe to związana była ona z koniecznością przeprowadzenia eksperymentu, polegającego na instalowaniu tego rodzaju urządzeń mających na celu kontrolowanie przez użytkowników mieszkań zużycia ilości ciepła i wnoszonych z tego tytułu opłat. Wyniki tego eksperymentu posłużyły do opracowania harmonogramu dochodzenia do cen urzędowych, aż do całkowitego zaprzestania ich stosowania z początkiem 1998 r.

Po wejściu w życie ustaw o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych oraz o własności lokali, uruchomiony został system pomocy w formie dodatków mieszkaniowych, którymi objęci zostali wszyscy najsłabsi ekonomicznie użytkownicy mieszkań, bez względu na charakter tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Do wydatków stanowiących podstawę ustalenia wysokości dodatków mieszkaniowych wliczane są wydatki na remont i bieżącą konserwację budynków. W ocenie Ministra Finansów pozwala to na stwierdzenie, że prawa własności lokali mieszkalnych odpowiadają prawom użytków lokali w spółdzielczych zasobach mieszkaniowych.

W zakresie dofinansowania dostaw energii cieplnej na cele bytowe Minister Finansów stwierdza, że uprawnienia do wnoszenia opłat za energie cieplną według cen urzędowych przysługują wszystkim użytkownikom mieszkań, bez względu na podstawę prawną do zajmowanego lokalu, co wynika z ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz.U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1995 r. w sprawie określenia wykazu towarów i usług, na które ustala się ceny urzędowe (Dz.U. Nr 100, poz. 492; zm.: z 1996 r. Nr 8, poz. 48; z 1997 r. Nr 143, poz. 954, Nr 162, poz. 1115). Różne natomiast są źródła dotacji na wyrównanie różnicy pomiędzy ceną umowną a urzędową. Podstawę do wywiązywania się z zobowiązań w tym zakresie budżet państwa realizuje poprzez kwestionowany przez wnioskodawcę przepis art. 22 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1997.

Ponadto Minister Finansów informuje, że w projekcie budżetu na 1998 r. nie przewidziano już dotacji na te cele.

II

Na wstępie Trybunał Konstytucyjny ustalił, iż wniosek złożony został 4 września 1997 r., zatem podanym w nim kryterium konstytucyjnym badania jest art. 1 i art. 67 ust. 2 obowiązujących wówczas przepisów konstytucyjnych, które utraciły moc wraz z wejściem w życie w dniu 17 października 1997 r. Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). W obecnym stanie prawnym konstytucyjne zasady, których naruszenie zarzuca wnioskodawca, tj. zasada równości - wyrażona poprzednio w art. 67 ust. 2 zawarta jest w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., a zasadę sprawiedliwości społecznej wynikającą poprzednio w art. 1 wyraża art. 2 konstytucji. Z tego samego powodu na podstawie art. 90 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy proceduralne obowiązujące w dniu jej wszczęcia.

III

Działanie zaskarżonej ustawy było ograniczone w czasie do roku 1997. Obowiązująca w momencie uchwalenia kwestionowanych przepisów Ustawa Konstytucyjna z 17 października 1992 r. stanowiła, że dochody i wydatki Państwa na rok kalendarzowy określa ustawa budżetowa (art. 20 zd. pierwsze), co w zmienionej stylistyce powtarza Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. w art. 219 ust. 1. Oznacza to, iż z zakończeniem 1997 r. ustawa ta utraciła moc i zostanie zastąpiona ustawą budżetową na rok 1998. W szczególności uległ skonsumowaniu zakwestionowany przez wnioskodawcę art. 22 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1997. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał orzeka o zgodności z konstytucją aktów normatywnych obowiązujących w dniu wydania orzeczenia przez Trybunał, stosownie zaś do art. 4 ust. 2 tejże ustawy Trybunał umarza postępowanie w sprawie przepisu, który skutkiem uchylenia (wygaśnięcia) nie może być obecnie zastosowany. Trybunał Konstytucyjny dawał temu wielokrotnie wyraz w swoich orzeczeniach: Uw. 6/88; P. 2/88; (OTK z 1988 r. poz. 3 i poz. 7); U. 9/93 (OTK z 1994 r. cz. II, poz. 30); U. 4/94 (OTK z 1994 r. cz. II, poz. 31). W orzeczeniu Uw. 6/88 z dnia 20 września 1988 r. (OTK z 1988 r., poz. 3), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje na wskutek uchylenia tego aktu albo upływu czasu, na który został ustanowiony. Utrata mocy obowiązującej całego aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje z reguły umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Taka sytuacja - upływu czasu, na który ustawa została wydana - występuje w niniejszej sprawie. Wobec tego, iż termin obowiązywania ustawy upłynął przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i w dniu wydania niniejszego postanowienia utraciła ona moc prawną, została spełniona przesłanka umorzenia postępowania, określona w art. 4 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Także nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. w art. 39 ust. 1 pkt 3 jako obligatoryjną podstawę umorzenia postępowania przez Trybunał Konstytucyjny przewiduje utratę mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt przed wydaniem przez Trybunał orzeczenia.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.