28

POSTANOWIENIE

z dnia 29 kwietnia 1997 r.

Sygn. akt W. 5/96

w sprawie odmowy ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 ust. 3 w związku z art. 23 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. Nr 141, poz. 692)

Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:

Janusz Trzciński - przewodniczący

Tomasz Dybowski

Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Lech Garlicki

Stefan J. Jaworski

Wojciech Łączkowski

Ferdynand Rymarz

Jadwiga Skórzewska-Łosiak - sprawozdawca

Wojciech Sokolewicz

Błażej Wierzbowski

po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 29 kwietnia 1997 r. w trybie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367) wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o:

ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 ust. 3 w związku z art. 23 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. z 1995 r. Nr 141, poz. 692)

postanowił:

odmówić ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni.

Uzasadnienie:

1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 ust. 3 w związku z art. 23 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. z 1995 r., Nr 141, poz. 692), a w szczególności przez wyjaśnienie czy wraz z przekazaniem gminom na mocy art. 2 ust. 3 zadań w zakresie utrzymania i ochrony dróg wymienionych w art. 19 pkt 3 lit.a, pkt 4 lit.a i art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz komunalizacją mienia służącego do wykonywania zadań związanych z utrzymaniem oraz ochroną dróg na mocy poddawanych wykładni przepisów, dokonana została także komunalizacja dróg, których utrzymanie i ochrona zostały powierzone gminom jako zadania własne.

Uzasadniając konieczność rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez Trybunał Konstytucyjny wnioskodawca stwierdził, że art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych przekazał gminom jako zadania własne prowadzenie:

1) domów opieki społecznej i ośrodków opiekuńczych;

2) zakładów opieki zdrowotnej z wyłączeniem specjalistycznych zakładów opieki zdrowotnej;

3) instytucji kultury, wpisanych do rejestru prowadzonego przez wojewodę;

4) zadań w zakresie utrzymania i ochrony dróg wymienionych w art. 19 ust. 1 pkt 3 lit.a, pkt 4 lit.a i art. 22 ust. 1 pkt 1.

Art. 23 tej ustawy stanowi podstawę materialno-prawną do komunalizacji mienia służącego wykonywaniu zadań określonych w art. 2 ust. 2 i 3. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu, z dniem wejścia w życie ustawy, na rzecz gminy przechodzą środki służące wykonywaniu powierzonych zadań. o zakresie komunalizacji mającej zapewnić środki do wykonywania zadań powierzonych przez ustawę z 24 listopada 1995 r. decyduje, zdaniem wnioskodawcy, zakres zadań przekazanych gminom o statusie miejskim, jako zadań własnych. Wnioskodawca stwierdził, że nie budzi żadnych wątpliwości fakt przekazania wraz z zadaniami związanymi z prowadzeniem szkół różnych stopni i specjalności oraz placówek zdrowia, pomocy społecznej i instytucji kultury, obiektów związanych z działalnością tych placówek na rzecz gminy. Z chwilą przekazania gminie określonych zadań jako zadań własnych, ustawodawca przesądził o przeniesieniu własności wszystkich składników majątkowych związanych z ich realizacją. Takie rozumienie woli ustawodawcy wynika bezpośrednio z brzmienia art. 23 ustawy oraz z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 1993 r. w sprawie przekazywania składników majątkowych szkół podstawowych, których prowadzenie przechodzi do obowiązkowych zadań własnych gmin (Dz.U. Nr 99, poz. 450). Wątpliwości co do zakresu komunalizacji pojawiają się natomiast w związku z brzmieniem art. 2 ust. 3 ustawy, stanowiącym, że do zadań własnych gmin należą zadania związane z utrzymaniem i ochroną dróg wymienionych szczegółowo w tym przepisie, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Zdaniem wnioskodawcy w tej sferze możliwe jest wyodrębnienie mienia służącego do utrzymania i ochrony dróg oraz mienia składającego się z samych dróg, których utrzymanie i ochrona należy do zadań własnych gmin. Rozróżnienie tych dwóch kategorii mienia otwiera problem, czy gminy mają wykonywać zadania własnymi środkami na własnych obiektach, a więc czy komunalizacja ma pełny zakres i obejmuje przekazanie na rzecz gmin zarówno samych dróg, jak i mienia służącego do ich utrzymania oraz ochrony, czy też gminy zobowiązane są wykonywać zadania w zakresie utrzymania i ochrony dróg własnymi środkami na drogach stanowiących własność Skarbu Państwa, a więc że komunalizacja obejmuje jedynie środki służące do utrzymania i ochrony dróg, nie obejmując własności samych dróg, które pozostają w gestii Skarbu Państwa. Zdaniem wnioskodawcy, zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 3 ustawy, przekazaniu na rzecz gmin podlegają funkcje związane z utrzymaniem i ochroną dróg wraz z mieniem ściśle związanym z tymi funkcjami. Oznacza to, iż mienie to niekoniecznie musi obejmować same drogi, jako przedmiot w stosunku do którego określone są w tej sferze zadania własne gmin. Przepis ten zdaje się nawiązywać do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60), który dzieli drogi według spełnianych funkcji, nie zaś według przynależności własnościowej do różnych podmiotów. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy pojawia się problem czy ustawodawca w ustawie z 24 listopada 1995 r. odstąpił od zasady niepodzielności dróg publicznych według kryterium własnościowego i obok dróg stanowiących własność Skarbu Państwa wyróżnił drogi stanowiące własność samorządową.

Za wąskim rozumieniem przepisu komunalizującego mienie służące do utrzymania i ochrony dróg, a więc w sposób wykluczający komunalizację samych dróg, przemawia zdaniem wnioskodawcy odmienne ujęcie treści art. 2 ust. 2 pkt 1-3 w porównaniu z ust. 3 tego przepisu. W pierwszym przypadku przepis wyraźnie mówi o całości obiektów majątkowych stanowiących jednostki organizacyjne, które podlegają przejęciu własnościowemu przez gminy. W drugim wypadku pojawia się zawężone rozumienie mienia, ograniczone jedynie do mienia związanego z utrzymaniem i ochroną dróg. Takie brzmienie tego przepisu ma swoje oparcie w ustawie o drogach publicznych, w której przyjęto koncepcje niepodzielnej własności dróg publicznych, z wyjątkiem dróg powstałych z podziału nieruchomości na wniosek ich właścicieli. Natomiast przeciwko wąskiemu rozumieniu przepisu art. 2 ust. 3 ustawy przemawia zasada, że każde mienie służące do wykonywania zadań własnych gmin staje się własnością komunalną, a wyłączenie spod komunalizacji jednostek organizacyjnych oraz dróg i ich odcinków nie podlegających przejęciu przez gminy zostało przekazane do regulacji o randze podustawowej. Rozporządzenie Rady Ministrów z 12 grudnia 1995 r. w sprawie jednostek organizacyjnych oraz dróg nie podlegających przejęciu przez gminy o statusie miasta wyraźnie określa jednostki organizacyjne oraz drogi i ich odcinki nie podlegające przejęciu przez gminy. Sformułowanie tych podustawowych przepisów wskazuje, że nie wymienione w zawartym w nich wyłączeniu drogi i ich odcinki, niezależnie od konstrukcji ustawy o drogach publicznych, podlegają komunalizacji. Wnioskodawca podnosi zarazem wątpliwości w tym zakresie związane z treścią art. 23 ustawy z 24 listopada 1995 r., którego ust. 1 odnosi się do mienia służącego wykonywaniu zadań własnych gmin i które to mienie staje się z mocy prawa mieniem gmin, natomiast ust. 2 oraz rozporządzenie wykonawcze posługują się pojęciem przekazania mienia gminom.

W ocenie wnioskodawcy problem wykładni objętych wnioskiem przepisów ma doniosłe znaczenie praktyczne, ponieważ gminy o statusie miasta podjęły już pracochłonne i kosztowne prace inwentaryzacyjne mienia podlegającego komunalizacji na podstawie ustawy z 24 listopada 1995 r. Dodać należy, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działająca jako organ odwoławczy od decyzji wojewodów w sprawach komunalizacji ma obowiązek zbadania z urzędu, czy określona kategoria mienia podlega komunalizacji, czy też została spod niej na mocy postanowień ustawodawcy wyłączona. Z tych powodów, zdaniem wnioskodawcy, dokonanie powszechnie obowiązującej wykładni przytoczonych we wniosku przepisów jest w pełni uzasadnione.

2. Prokurator Generalny przedstawiając stanowisko w niniejszej sprawie stwierdził, że w świetle art. 2 ust. 3 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, drogi, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 3 lit.a oraz w pkt 4 lit.a, a także w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) wraz z mieniem służącym do utrzymania i ochrony tych dróg, stają się z mocy prawa własnością gmin.

W uzasadnieniu przedstawionego stanowiska Prokurator Generalny podniósł, że ustawodawca przekazując gminom o statusie miasta oraz gminom warszawskim (art. 1 ustawy) niektóre zadania wojewodów (art. 2 ust. 2 i 3) przekazał na własność wszelkie mienie ruchome jak i nieruchome, służące do wykonywania tych zadań (art. 23 ustawy). W ocenie Prokuratora Generalnego o takim właśnie zamierzeniu ustawodawcy świadczy treść art. 31 ustawy poddanej wykładni Trybunału Konstytucyjnego, który stanowi, że: Rada Ministrów może w terminie do dnia 15 grudnia 1995 r., a w odniesieniu do gmin warszawskich w terminie do dnia 30 czerwca 1996 r., określić w drodze rozporządzenia, jednostki organizacyjne oraz drogi lub ich odcinki, o których mowa w art. 2 ust. 1-3, art. 3, art. 5 pkt 2 i 3, nie podlegające przejęciu. Na podstawie tego przepisu Rada Ministrów wydała 12 grudnia 1995 r. rozporządzenie w sprawie jednostek organizacyjnych oraz dróg nie podlegających przejęciu przez gminy o statusie miasta. W § 4 tego rozporządzenia stwierdza się, że nie podlegają przejęciu przez gminy o statusie miasta, znajdujące się w granicach administracyjnych tych gmin, drogi krajowe określone w załączniku Nr 5 do rozporządzenia. Załącznik Nr 5 zawiera wykaz 53 dróg krajowych i wojewódzkich nie podlegających przejęciu przez gminy o statusie miasta. Oznacza to, że drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w załączniku Nr 5 podlegają komunalizacji wraz z mieniem służącym do ochrony i utrzymania dróg przekazanych gminom.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wniosek o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni ustawy dotyczy sytuacji, w której - według zasięgniętych przez Trybunał Konstytucyjny informacji - ani w Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, ani w Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie było jeszcze wpływu spraw z zakresu objętego ustawą z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych.

Pozwala to na stwierdzenie, że kwestia będąca przedmiotem wniosku nie była jeszcze wyjaśniona w toku zwykłego postępowania w sprawie, a więc, że znaczenie wykładni dla praktyki nie będzie miało takiego znaczenia, jakie przyjmuje się we wniosku.

Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powszechnie obowiązującą wykładnię ustawy ustala się w przypadkach występowania rozbieżności w sferze stosowania ustawy, braku wewnętrznej spójności poszczególnych jej przepisów, bądź sprzeczności z przepisami innej ustawy (postanowienie z 21 maja 1996 r., W. 10/95, OTK ZU Nr 3/1996, s. 229).

Z uwagi na związanie tą wykładnią wszystkich adresatów norm prawnych, w tym również sądów, Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 26 marca 1996 r. (W. 12/95, OTK ZU Nr 2/1996, s. 159) uznał, że podstawowe racje, dla których ustala się powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw, to usunięcie rozbieżności występujących przy stosowaniu prawa lub też ustalenie treści normy w sytuacji, gdy istnieje spór dotyczący zastosowania określonych reguł wykładni. Dokonywanie ustalania powszechnie obowiązującej wykładni powinno zależeć zawsze od konkretnego kontekstu funkcjonowania wykładanego przepisu, a także od sposobu rozumienia tego przepisu przez sądy, które go stosują przy rozstrzyganiu konkretnych spraw (postanowienie TK z 26 listopada 1996 r., W. 4/96, OTK ZU Nr 6/1996, poz. 58, s. 546) i ograniczać się w zasadzie do wypadków trudności interpretacyjnych szczególnie rażących i doniosłych dla praktyki, które wymagają ze względu na dobro społeczne pilnego rozstrzygnięcia i nie mogą czekać na ustalenie się wykładni, która kształtuje się w toku normalnego orzecznictwa organów stosujących prawo (uchwała z 7 marca 1995 r., W. 9/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 235). W postanowieniu z 26 listopada 1996 r. (W. 4/96, ibidem) Trybunał wskazał cztery sytuacje, w których ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni może okazać się potrzebne, zwłaszcza w świetle kompetencji TK do wypowiadania się w kwestiach konstytucyjnych. Mogą to być istotne rozbieżności w interpretacji przepisu ustawowego pomiędzy konstytucyjnymi organami państwa, a spór taki nie podlega właściwości sądów; konieczność szybkiego i jednolitego rozwiązania wątpliwości powstałych w procesie stosowania prawa, gdy wymaga tego interes państwa i nie ma możliwości wydania orzeczenia sądowego w danej kwestii; zasadnicza rozbieżność w interpretacji ustawy pomiędzy organami sądowymi, której nie można usunąć za pomocą procedur sądowych lub przewidzianych w ustawach o ustroju Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego; nierozwiązane problemy konstytucyjne pozostawione przez orzecznictwo sądowe w wykładni przepisu.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, żadna ze wskazanych sytuacji nie odnosi się do wniosku o ustalenie wykładni w niniejszej sprawie.

2. W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego wniosku o wykładnię wątpliwości, w ocenie wnioskodawcy, budzi przepis art. 2 ust. 3 w związku z art. 23 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych. Art. 2 ust. 3 stanowi, że gminy, o których mowa w art. 1, przejmują od wojewodów, do prowadzenia jako zadania własne, zadania określone w art. 19 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz pkt. 4 lit. a - w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg, a także w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Natomiast art. 23 tej ustawy, stwierdza w ust. 1, że mienie służące wykonywaniu zadań własnych, o których mowa w niniejszej ustawie, staje się z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, mieniem gmin, o których mowa w art. 1. Art. 23 ust. 2 określa tryb przekazania mienia, przez odesłanie w tym zakresie do przepisów art. 16 ust. 1 oraz art. 17-20 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W ocenie wnioskodawcy przytoczony wyżej przepis art. 2 ust. 3 w związku z art. 23 budzi wątpliwości co do zakresu komunalizacji mienia. Nie jest bowiem jednoznacznie określone w ustawie, czy komunalizacji podlegają zarówno środki służące do utrzymania i ochrony dróg, jak i same drogi, czy też drogi pozostają własnością Skarbu Państwa, natomiast komunalizacji podlega jedynie mienie służące do utrzymania i ochrony dróg. Źródłem wątpliwości jest użyte w przepisie art. 2 ust. 3 sformułowanie zadania (...) w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg... co nie oznacza wprost przejęcia samych dróg, jako odrębnego przedmiotu własności.

Wobec tak podniesionych wątpliwości należy zaznaczyć, iż często do dokonania prawidłowego odczytania normy wyrażonej w danym przepisie nie wystarcza odnieść się jedynie do jego treści, lecz konieczne jest powiązanie z innymi przepisami zawartym w danym akcie prawnym. Technika taka jest oczywista w przypadku wyodrębnienia w strukturze aktu prawnego tzw. części ogólnej oraz części szczególnej. Niemniej jednak nawet bez istnienia takiej wewnętrznej struktury aktu prawnego treść normy zawartej w danym przepisie jest często uzależniona od normatywnego kontekstu w jakim on występuje, od brzmienia innych zawartych w akcie prawnym przepisów.

W odniesieniu do sprawy stanowiącej przedmiot rozważań, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy odnieść się do art. 31 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych. Stanowi on, że Rada Ministrów może w terminie do 15 grudnia 1995 r., a w odniesieniu do gmin warszawskich w terminie do dnia 30 czerwca 1996 r., określić w drodze rozporządzenia, jednostki organizacyjne oraz drogi lub ich odcinki, o których mowa w art. 2 ust. 1 -3, art. 3, art. 5 pkt 2 i 3, nie podlegające przejęciu. Przepis ten w sposób zasadniczy rzutuje na interpretację art. 23 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy. Jest on bowiem normą kompetencyjną dla Rady Ministrów do dokonania przy pomocy rozporządzenia (aktu podustawowego) korekty generalnego postanowienia ustawodawcy dotyczącego przeniesienia własności dróg, ich odcinków oraz mienia służącego do ich utrzymania na rzecz gmin miejskich. Istnienie takiej normy ma sens jedynie wówczas, gdy stanowi ona wyjątek, uzupełnienie od strony negatywnej, generalnej regulacji wyrażonej w przepisach ustawowych. W istocie zatem zestawienie ze sobą przepisów art. 23, art. 2 ust. 3 i art. 31 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych prowadzi do jednoznacznego wskazania zakresu normy wyrażonej w art. 23 ustawy. Zawarta w tym przepisie norma powoduje przeniesienie z mocy samego prawa na własność gmin miejskich zarówno dróg wymienionych w przepisach art. 19 ust. 1 pkt 3 lit.a oraz pkt 4 lit.a i w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak i mienia służącego ich utrzymaniu i ochronie.

Niezależnie od treści rozporządzenia, która wyraźnie przesądza zakres skomunalizowania mienia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 powołanej ustawy z 24 listopada 1995 r., można podnieść jeszcze inne argumenty, które również w sposób niewątpliwy wskazują na taki zakres komunalizacji. Art. 2 tej ustawy wymaga stosowania takich samych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do całej zawartej w niej treści, bowiem o odmiennej konstrukcji legislacyjnej przepisu zadecydował jedynie przedmiot regulacji, a mianowicie to, że w ust. 2 chodzi o obiekty, czy struktury organizacyjne, natomiast w ust. 3 o zadania wymienione w innej ustawie.

Regulacja, o której mowa w art. 23 ustawy, że mienie służące do wykonania zadań własnych, o których mowa w ustawie, staje się z mocy prawa mieniem gmin, dotyczy każdego mienia, jest taka sama dla wszystkich wymienionych w ustawie przypadków. Ustęp 2 tego przepisu, odnoszący się do stosowania przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wyraźnie nie różnicuje rodzaju mienia, wskazując przy tym na przejęcie mienia nieruchomego oraz na fakt, że roszczenia cywilno-prawne gminy związane z nabyciem mienia komunalnego wynikają przede wszystkim z własności.

Rodzaj przekazanych zadań obejmujących utrzymanie i ochronę dróg tylko wtedy może być uznany za spójny element regulacji zawartych w tej ustawie, jeżeli jest powiązany z prawem własności, bowiem ustawa nie określa jakimi prawami gmina ma dysponować w stosunku do gruntów wykorzystywanych na drogi. Racjonalny ustawodawca wyłączając przekazanie gminom mienia na własność określiłby zakres uprawnień i obowiązków gmin, wskazując w jakim charakterze działa gmina w stosunku do osób trzecich. Gdyby jednak chodziło o zastosowanie takiej konstrukcji ustawa powinna mówić np. o użytkowaniu lub zarządzie.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności, wskazujących na potrzebę wstrzemięźliwego dokonywania ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, potrzeba podjęcia takiej wykładni w niniejszej sprawie nie potwierdza się.

3. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powołane we wniosku przepisy nie budzą wątpliwości. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie (clara non sunt interpretanda) nie zachodzą przesłanki uzasadniające dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny powszechnie obowiązującej wykładni ustawy. Ta wykładnia tym bardziej nie jest konieczna, że rozwiązanie sformułowanego przez wnioskodawcę zagadnienia może nastąpić w toku zwykłego postępowania i w konsekwencji także w drodze wykładni sądowej, w tym wypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny odmówił ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni.