13

Postanowienie

z dnia 3 października 1990 r.

(K. 4/90)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Remigiusz Orzechowski

Sędziowie TK: Kazimierz Działocha (sprawozdawca)

Antoni Filcek

Wojciech Łączkowski

Andrzej Zoll

po rozpoznaniu w dniu 3 października 1990 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 20 lutego 1990 r. o stwierdzenie, że ubezpieczenie ustawowe mienia ruchomego związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jak również mienia ruchomego posiadaczy budynków na działkach o powierzchni do 0,5 ha - od ognia, huraganu, powodzi i innych zdarzeń losowych na mocy art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych (Dz. U. Nr 45, poz. 242 ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 17 maja 1989 r. - Dz. U. Nr 30, poz. 160) - narusza zasadę całkowitej ochrony własności osobistej gwarantowanej przez art. 7 Konstytucji RP, oraz że zasadę tę naruszają postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 1989 r. w sprawie ubezpieczenia ustawowego budynków i mienia w gospodarstwach rolnych oraz na działkach nie wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 68, poz. 412) w części dot. ubezpieczenia mienia ruchomego (postanowienia § 1 ust. 1 i 2, § 2, § 4, § 5, § 19-22, § 42 ust. 3 i 4)

postanowił:

umorzyć postępowanie w sprawie.

UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywa1elskich pominął fakt, że w ustawie z dnia 20 września 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 maja 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych (Dz. U. Nr 30, poz. 160), kwestionowany we wniosku art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 września 1984 r. został zmieniony w ten sposób, że wyrazy “o powierzchni do 0,5 ha” zastąpiono wyrazami “nie wchodzących w skład gospodarstwa rolnego”. Nie zmienia to jednak zasadniczo przedmiotu zaskarżenia we wniosku, tj. ustawowego ubezpieczenia mienia ruchomego posiadaczy budynków na działkach określonych w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, ani też podstawy prawnej zaskarżenia, tj. naruszenia art. 7 Konstytucji.

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na następujące względy prawne i doktrynalne.

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wychodzi z założenia - zgodnego, jak pisze, z doktryną prawa - że ubezpieczenia ustawowe mogą być wprowadzone przez Państwo tylko w przypadkach, kiedy wymaga tego oczywisty interes społeczny. Interes taki istnieje - w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - w ubezpieczeniach budynków od ognia, huraganu, powodzi i innych zdarzeń losowych (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy). Klęski żywiołowe powodujące szkody w zabudowaniach są tak znacznych rozmiarów, że odbudowa przerasta możliwości finansowe ich posiadaczy. W takich przypadkach odbudowę musi wspomagać finansowo Państwo, a więc praktycznie ciężar taki spada na cale społeczeństwo. Ubezpieczenie ustawowe budynków (ubezpieczenie ogniowe) rozwiązuje zatem ten problem w interesie całego społeczeństwa. Podobna sytuacja występuje zdaniem Rzecznika przy klęskach żywiołowych, niszczących uprawy zbóż, roślin okopowych bądź pastewnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Natomiast gdy chodzi o mienie ruchome związane z prowadzeniem gospodarstwa, to decyzja o ubezpieczeniu (i zakres takiego ubezpieczenia) powinna być pozostawiona właścicielowi tego mienia. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich występuje tu brak interesu ogólnospołecznego, przemawiającego za ograniczeniem praw obywatela.

2. Celem prawa (cywilnego) jest z jego istoty ochrona praw podmiotowych jednostki lub innego podmiotu, a do praw podmiotowych należy niewątpliwie prawo dysponowania (korzystania i rozporządzania) swoją własnością. Własność w rozumieniu art. 7 Konstytucji jest synonimem mienia, oznacza bowiem nie tylko podstawową formę korzystania z rzeczy (prawo własności), ale także wszelkie inne prawa majątkowe. Ustanowienie przez Państwo ubezpieczenia ex lege i, co za tym idzie, obowiązku zapłacenia składki za to ubezpieczenie, a więc ograniczenie własności osobistej w imię interesu wyższego rzędu może być w dziedzinie prawa cywilnego tylko czymś wyjątkowo dopuszczalnym i wynikać z wyraźnego przepisu ustawy i w granicach sprecyzowanych w samej ustawie. Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc zatem, aby Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawowe ubezpieczenie mienia ruchomego narusza zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, czyni tak dlatego, że ubezpieczenie to w treści, jaką nadaje mu dodatkowo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 68, poz. 412) - szczególnie ostro i bezwzględnie wkracza w prawa obywateli do dysponowania swoją własnością osobistą. Podstawową wartością dla każdego obywatela jest poczucie istnienia realnej ochrony zapewnianej przez Państwo-zarówno jego osoby, jak i jego praw, zwłaszcza zaś prawa własności. Działania Państwa na tym obszarze stanowią o wiarygodności Państwa i jego organów wobec obywateli. Określenie zawarte w art. 7 Konstytucji RP o “ochronie całkowitej własności osobistej” sygnalizuje, że chodzi tu większy zakres (większą intensywność) ochrony niż ten, jaki stwarzają “obowiązujące ustawy”. Jedyną przesłanką naruszenia tej ochrony całkowitej może być uzasadniony i niewątpliwy interes ogółu, wymagający poświęcenia interesu jednostkowego. Z tych motywów Rzecznik Praw Obywatelskich dowodzi, że wprowadzenie ustawowego ubezpieczenia mienia ruchomego związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jak również mienia ruchomego posiadaczy budynków na działkach do 0,5 ha, obejmującego własność osobistą obywateli i przymuszającego do płacenia składek na takie ubezpieczenie niezależnie od woli właściciela tego mienia - narusza konstytucyjne prawo własności osobistej zagwarantowane w art. 7 Konstytucji RP.

Ubezpieczenie mienia ruchomego z istoty swej jest ubezpieczeniem własności osobistej. Prawo do decydowania o tym, czy i jak intensywnie ma być własność osobista chroniona m. in. poprzez ochronę ubezpieczeniową - to prawo podmiotowe właściciela tego mienia.

Rzecznik Praw Obywatelskich prezentuje pogląd, że sama istota ubezpieczenia mienia ruchomego wyklucza możliwość wprowadzenia przez Państwo takiego ubezpieczenia jako ubezpieczenia ustawowego.

Niedopuszczalne staje się narzucanie przez ustawę określonego rygorystycznego postępowania z własnością osobistą w sytuacji, gdy taką ochronę własności każdy właściciel mienia powinien uzyskać, jeżeli uzna taką potrzebę, działając z własnej woli - przez zawarcie dobrowolnie umowy cywilnoprawnej.

3. Ustawowe ubezpieczenie mienia ruchomego, zwłaszcza treść kwestionowanego zarządzenia Rady Ministrów z 5 grudnia 1989 r. wskazuje wyraźnie, że u podstaw tego ubezpieczenia leży przede wszystkim cel fiskalny, a nie ogólny interes społeczny. Ten cel fiskalny - na co skarżą się posiadacze budynków i gospodarstw rolnych oraz budynków na działkach - wyraża rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 grudnia 1989 r. w sprawie taryfy składek za ubezpieczenie ustawowe budynków i mienia w gospodarstwach rolnych oraz na działkach nie wchodzących w skład gospodarstw rolnych... (Dz. U. Nr 72, poz. 428), które przy ustalaniu składki za ubezpieczenie mienia ruchomego nie bierze pod uwagę rzeczywistej wartości tego mienia czy też wartości przez ubezpieczającego deklarowanej. Składka za to ubezpieczenie jest naliczana mechanicznie według podanych w tym rozporządzeniu tablic, odmiennie niż przy wymiarze składki za ubezpieczenie budynku, gdy rozporządzenie bierze pod uwagę miejsce dyslokacji budynku, jego budowę itp. Składka za to ubezpieczenie nie jest przy tym wydzielona. Składkę wylicza się łącznie za ubezpieczenie mienia ruchomego, upraw oraz ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej (§ 5 ust. 1) wg obszaru użytków rolnych. “Obszar użytków rolnych” nie ma odniesienia do wartości mienia ruchomego. W ubezpieczeniu ustawowym mienia wszystkie warunki, a wraz z nimi stawka, zostały właścicielowi tego mienia narzucone, nie licząc się z jego prawami gwarantowanymi przez Konstytucję RP.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 28 marca 1990 r. zajął stanowisko w sprawie, opowiadając się za poglądem Rzecznika Praw Obywatelskich, że przepisy objęte wnioskiem są niezgodne z art. 7 Konstytucji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Generalny powołał się na następujące argumenty:

1. Z doktryny prawa cywilnego wynika, że ubezpieczenia ustawowe mogą być wprowadzone przez Państwo tylko w przypadku, kiedy wymaga tego oczywisty interes społeczny, który - jak należy sądzić na podstawie treści pisma - tutaj nie ma miejsca. Jeśli chodzi o mienie ruchome związane z prowadzeniem gospodarstwa, to decyzja o ubezpieczeniu i jego zakresie winna należeć do właściciela.

2. Ochrona własności przewidziana w art. 7 Konstytucji - to nie tylko korzystanie, ale także swobodne rozporządzanie tą własnością. Wszelkie ograniczenia w tej mierze stanowią niewątpliwie o uszczupleniu tego konstytucyjnego prawa. Za takie ograniczenie trzeba uznać wprowadzenie obowiązku opłacania składek, które mają charakter fiskalny i są obciążeniem dla ubezpieczonego.

3. Artykuł 7 Konstytucji stanowi normę nakazującą ustawodawcy zwykłemu pozytywne kształtowanie treści prawa własności osobistej, w sposób zabezpieczający aktualny stan i dalszy rozwój. Ograniczenie tego prawa dozwolone jest jedynie w razie wyraźnego zezwolenia Konstytucji i nie może wynikać z ustawy zwykłej.

Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów, działając z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, w piśmie z dnia 5 kwietnia 1990 r. wypowiedział się wyłącznie w sprawie tej części wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, która dotyczy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 1989 r. w sprawie ubezpieczenia ustawowego budynków i mienia w gospodarstwach rolnych oraz na działkach nie wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

1. Ubezpieczenie mienia ruchomego w zakresie określonym tym rozporządzeniem od lat 50-tych stanowiło integralną część ubezpieczeń budynków, co uzasadniane było strukturą zabudowy wsi, szczególnym narażeniem na masowe zdarzenia losowe o charakterze klęskowym (ogień, huragan, powódź), jak i słabością ekonomiczną rozdrobnionych gospodarstw rolnych.

2. Obowiązujące obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 1989 r. w sprawie ubezpieczenia ustawowego budynków i mienia w gospodarstwach rolnych oraz na działkach nie wchodzących w skład gospodarstw rolnych jest jedynie konsekwencją uregulowań ustawowych.

3. Rozporządzeniu Rady Ministrów nie postawiono odrębnego zarzutu niezgodności z Konstytucją, uznać zatem należy, że zarzut ten najpierw dotyczy ustawy o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych. Wobec tego, że rozporządzenie wykonuje obligatoryjne upoważnienie ustawowe, zarzut niezgodności z Konstytucją może przejść na rozporządzenie, o ile okaże się zasadny w stosunku do ustawy.

Ponadto Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów poinformował w piśmie, że w dniu 23 marca 1990 r. do Sejmu przekazany został rządowy projekt ustawy, przewidujący daleko idące zmiany w ustawodawstwie ubezpieczeniowym. Stwierdził także, że wychodzą one naprzeciw żądaniom wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Fakt wpłynięcia takiego projektu potwierdził następnie Marszałek Sejmu w piśmie z dnia 6 kwietnia 1990 r. do Trybunału Konstytucyjnego.

W dniu 28 lipca 1990 r. Sejm uchwalił ustawę o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 59, poz. 344), która weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. 28 sierpnia 1990 r. Art. 8 tej ustawy, który określa zakres (rodzaje) ubezpieczeń obowiązkowych, nie zalicza do nich ubezpieczenia mienia ruchomego związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jak również mienia ruchomego posiadaczy budynków na działkach nie wchodzących w skład gospodarstw rolnych, a więc ubezpieczenia, o którym traktował art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych, objęty wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich.

Art. 98 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej utrzymywał wprawdzie moc obowiązującą art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych, jednak tylko do dnia 30 września 1990 r.

W następstwie powyższego uregulowania straciły moc obowiązującą także przepisy powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 1989 r. w sprawie ubezpieczenia ustawowego budynków i mienia w gospodarstwach rolnych - w części dotyczącej ubezpieczenia mienia ruchomego, objętej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich.

W tym stanie rzeczy postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć na zasadzie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.