64/1/B/2012

POSTANOWIENIE

z dnia 9 lutego 2012 r.

Sygn. akt Ts 38/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz - przewodnicząca

Stanisław Rymar - sprawozdawca

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 października 2011 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Michała K.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 12 lutego 2010 r. skarżący zarzucił art. 23 w zw. z art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) - który wydłużył okres przedawnienia należności z 5 do 10 lat, bez zastrzeżenia, że dotyczy to należności, które stały się wymagalne po dniu jego wejścia w życie - sprzeczność z art. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji.

Decyzją z 15 października 2008 r. (znak 560000/411/V/2008/60/DDR) Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązał skarżącego do zapłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Odwołanie wniesione od powyższej decyzji Sąd Okręgowy w Toruniu - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił wyrokiem z 15 stycznia 2009 r. (sygn. akt VU 1792/08). Sąd Apelacyjny - III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku wyrokiem z 23 września 2009 r. (sygn. akt III AUa 266/09) oddalił apelację wniesioną od orzeczenia sądu I instancji.

Skarżący ze wskazanymi powyżej orzeczeniami wiąże naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, do którego doszło przez wydanie aktu prawnego sprzecznego z zasadą niedziałania prawa wstecz, oraz naruszenie zasady ochrony praw nabytych, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis przedłużył termin przedawnienia należności z tytułu składek z 5 do 10 lat. Okoliczność, że zmiana ta znalazła zastosowanie także do już wymagalnych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uzasadnia - w ocenie skarżącego - naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Skarżący w dalszej części uzasadnienia naruszenia konstytucyjnych praw odwołał się do rozumienia zasady niedziałania prawa wstecz na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a także omówił przypadki, w których dopuszczalne jest jej naruszenie. Wskazał, że złamanie zasad wynikających z art. 2, takich jak: poczucie pewności prawa, swoboda w dysponowaniu swoim majątkiem, czy zaufanie do organów administracji publicznej, wynika - w sprawie będącej przedmiotem skargi konstytucyjnej - nie tylko z samego braku stosownych regulacji intertemporalnych, ale i z jego konsekwencji. Ten brak wymusił bowiem na organach stosujących prawo dokonanie odpowiedniej wykładni kwestionowanej regulacji, w efekcie której przyjęto, że zaskarżony przepis znajduje zastosowanie do należności powstałych przed datą wejścia w życie ustawy, a jeszcze nieprzedawnionych. W jego ocenie nie ma żadnego uzasadnienia dla naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, jako że nie ma żadnych praw lub wolności konstytucyjnych, których ochrona przemawia za ich naruszeniem. Głównym celem wprowadzenia zaskarżonego przepisu było - zdaniem skarżącego - poprawienie „skuteczności ściągalności składek na system ubezpieczenia społecznego”. Brak tej skuteczności wynika - jak wywodzi dalej skarżący - nie z powodu okoliczności niezależnych od podmiotów odpowiedzialnych za ustalenie i egzekucję składek, ale z nienależytego wykonywania przez ZUS nałożonych nań mocą ustawy obowiązków. Wydłużenie zaś do 10 lat okresu przedawnienia składek prowadzi do zmniejszenia pewności obrotu prawnego, tym bardziej że - co raz jeszcze podkreśla skarżący - zastosowanie kwestionowanej regulacji do sytuacji prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie było konsekwencją nie wyraźnego brzmienia przepisów intertemporalnych, ale wykładni dokonanej przez Sąd Najwyższy.

Skarżący wskazuje także na naruszenie prawa podmiotowego wynikającego z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jego zdaniem, w dniu wymagalności roszczenia nabył on prawo do uchylania się od obowiązku spełnienia świadczenia po upływie 5 lat. Jak dalej wywodzi: „Pozostając w uzasadnionym przypuszczeniu, że należność przedawniła się po upływie 5 lat, skarżący nie uwzględnił obowiązku jej uiszczenia w swoim budżecie. W ten sposób powstało po jego stronie przysporzenie nabyte zgodnie z prawem”.

Skarżący wskazuje raz jeszcze na fakt, że w przepisach wprowadzających wydłużenie okresu przedawnienia nie uregulowano kwestii intertemporalnych dotyczących przedawnienia należności składek. W jego ocenie dokonanie ograniczenia prawa powinno nastąpić w sposób jasny i precyzyjny, niebudzący wątpliwości. Zdaniem skarżącego szerokie rozumienie terminu „mienie”, którego ochrony każdy ma prawo się domagać, daje podstawy do traktowania jako mienie również usprawiedliwionego oczekiwania skarżącego co do istnienia możliwości uchylenia się od realizacji wierzytelności.

Postanowieniem z 13 października 2011 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej, wskazując w uzasadnieniu na brak naruszenia konstytucyjnego prawa o charakterze podmiotowym. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego nie istnieje w polskim systemie prawnym konstytucyjne prawo do przedawnienia roszczeń, na którego naruszenie powołuje się skarżący.

W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji przez jego błędną wykładnię, której konsekwencją było nieuwzględnienie zarzutu naruszenia zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak też naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący odwołał się do wykładni zasady zaufania obywatela do państwa i prawa dokonywanej w kontekście zasady praw słusznie nabytych; omówił przesłanki dopuszczalności naruszenia zasady działania prawa wstecz wypracowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie skarżącego przedłużenie okresu przedawnienia - w sytuacji braku jakichkolwiek regulacji intertemporalnych - pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą lex retro non agit. Skarżący podkreślił przy tym, że nie ma żadnego „usprawiedliwienia” w konstytucyjnych prawach lub wolnościach wydłużenie okresu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wywodził - odwołując się do art. 64 ust. 2 Konstytucji - że treścią tego przepisu objęte są takie prawa podmiotowe, które mają realizować określony interes majątkowy, przy czym - jak podkreślał - chodzi tutaj także o tzw. publiczne prawa majątkowe.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zażalenie na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej powinno dotyczyć podstaw, na których była ona oparta. Przedmiotem postępowania zażaleniowego jest bowiem ustalenie prawidłowości podstaw tej odmowy.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazał, że prawo do przedawnienia roszczeń nie ma charakteru konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego źródłem miałby być art. 64 ust. 2 Konstytucji. To ustalenie stanowiło podstawę odmowy nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i zasada ochrony praw nabytych, czy też zasada lex retro non agit - wszystkie wynikające z art. 2 Konstytucji - mają charakter zasad przedmiotowych, a zatem ich naruszenie nie może uzasadniać przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki skargi konstytucyjnej.

Należy przypomnieć utrwaloną w tym zakresie linię orzeczniczą, ustaloną przez wydane w pełnym składzie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygnaturze Ts 105/00 (por. postanowienia z 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r. OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i 60). Badając dopuszczalność powoływania się na art. 2 Konstytucji, jako na źródło konstytucyjnych praw lub wolności, których naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny wskazał w pierwszej kolejności na konieczność precyzyjnego określenia wolności lub prawa podmiotowego, których naruszenie uzasadnić ma legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej, podkreślając przy tym, że chodzi tu tylko o prawa lub wolności przyjmujące normatywną postać praw podmiotowych. Oznacza to, że ich adresatem jest obywatel (lub inny podmiot prawa), kształtują one jego sytuację prawną, adresat ten ma zaś możność wyboru zachowania się, tj. spełnienia lub niespełnienia normy prawnej. Nie stanowi natomiast podstawy do wniesienia skargi - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - powołanie się przez skarżącego na naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji norm prawnych, które ze względu na charakter zasad przedmiotowych adresowane są przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczają sposób, w jaki normowane być powinny poszczególne dziedziny życia publicznego. Odwołanie się do tych zasad może mieć znaczenie tylko w sytuacji, w której skarżący wskaże równocześnie wolność lub prawo podmiotowe mające swoje źródło w przepisie Konstytucji, które doznały uszczerbku na skutek naruszenia powyższych zasad (zob. także postanowienia z: 19 grudnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272; 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53).

Na marginesie należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się co do zasadności zarzutu naruszenia zasad przedmiotowych wynikających z art. 2 Konstytucji, dlatego że z punktu widzenia skargi konstytucyjnej relewantne jest naruszenie tych zasad o tyle tylko, o ile doprowadzi ono do uszczerbku w konstytucyjnie chronionym prawie podmiotowym lub w konstytucyjnej wolności. Takie prawo we wniesionej skardze nie zostało wskazane.

We wniesionym zażaleniu skarżący nie ustosunkował się do argumentów podniesionych przez Trybunał Konstytucyjny dla uzasadnienia tezy, że nie istnieje konstytucyjne prawo podmiotowe do przedawnienia. Skarżący ograniczył się do stwierdzenia, że art. 64 ust. 2 Konstytucji wprowadza konstytucyjną ochronę praw majątkowych (także tzw. publicznych praw majątkowych); stosownie do tego przepisu - zdaniem skarżącego - gwarancją konstytucyjną objęte są takie prawa podmiotowe, które mają realizować określony interes majątkowy. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Trybunału z 19 grudnia 2002 r. (K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). Przypomnieć jednak należy, że wyrok ten nie dotyczył prawa do przedawnienia, lecz tzw. prawa zaliczania (wartości mienia pozostawionego poza powojennymi granicami Polski, na poczet ceny kupna nieruchomości albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego). Stwierdzono w nim, że ma ono szczególny charakter jako samodzielne prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym, stanowiące swoisty surogat prawa własności. Przyjęto tym samym, że korzysta ono z konstytucyjnie gwarantowanej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw - nie wskazał ich także skarżący we wniesionym zażaleniu - aby ustalenia dokonane w cytowanym orzeczeniu TK odnieść bezpośrednio do prawa do przedawnienia. Publicznoprawny charakter obu kategorii instytucji nie uzasadnia jeszcze przyjęcia ich tożsamego charakteru. Raz jeszcze należy też podkreślić, że skarżący nie odniósł się do argumentów podniesionych w zaskarżonym postanowieniu, wykazujących - z odwołaniem się do orzecznictwa TK dotyczącego bezpośrednio prawa do przedawniania - że prawo to nie stanowi konstytucyjnego prawa podmiotowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał za w pełni uzasadnione postanowienie z 13 października 2011 r. o odmowie nadania dalszego biegu niniejszej skardze i nie uwzględnił zażalenia złożonego na to postanowienie.

2