129/3B/2005

POSTANOWIENIE

z dnia 30 maja 2005 r.

Sygn. akt Ts 149/04

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jerzy Ciemniewski - przewodniczący

Marian Grzybowski - sprawozdawca

Ewa Łętowska,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 2004 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE:

W skardze konstytucyjnej wniesiono o zbadanie zgodności art. 479⁶⁴ w zw. z art. 479⁶⁶ i art. 479⁶⁷ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) z art. 78 w zw. z art. 176 oraz art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te uniemożliwiają właściwą kontrolę instancyjną w stosunku do orzeczeń Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, rozstrzygających zażalenia na postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezesa UOKiK) wydane w postępowaniach w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty, a w szczególności w sprawach dotyczących ustalenia znaczącej pozycji rynkowej operatora (art. 57 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800; dalej: prawo telekomunikacyjne), pozbawiając stronę zwyczajnego sądowego środka odwoławczego od tych orzeczeń sądowych. Wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania cywilnego uniemożliwiają skarżącej złożenie zażalenia na postanowienie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 2 czerwca 2004 r. (sygn. akt XVII Amz 21/04). Postanowieniem tym Sąd oddalił zażalenie PTC na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes UOKiK) z 22 grudnia 2003 r. (OOI-2-53/29/2003/BC). Prezes UOKiK stwierdził, że PTC jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku połączeń międzyoperatorskich, w tym połączeń wewnątrzsieciowych. Podstawą wydania tego orzeczenia były w szczególności przepisy art. 57 prawa telekomunikacyjnego).

Kwestionowane przepisy kodeksu postępowania cywilnego, wyłączając możliwość wniesienia zwyczajnego sądowego środka odwoławczego od postanowienia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: SOKiK) rozstrzygającego zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, o którym mowa w art. 57 ust. 1 ustawy - prawo telekomunikacyjne naruszają art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji. Ponadto kwestionowane przepisy nie wprowadzając harmonijnego, spójnego i nie budzącego wątpliwości trybu postępowania sądowego, z precyzyjnie określonymi zasadami odwoławczymi i zakresem zastosowania przepisów części ogólnej kodeksu postępowania cywilnego, naruszają zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa, stanowiącą część składową zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Postanowienie Prezesa UOKiK wydawane na podstawie art. 57 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego oraz art. 106 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i stanowi w istocie decyzję administracyjną przybraną w formę postanowienia. Uznać należy, iż wymaga ono zapewnienia sądowej kontroli nad tego rodzaju aktami organów administracyjnych. Postulat ten tylko w części realizuje art. 57 ust. 7 prawa telekomunikacyjnego wskazujący na możliwość wniesienia do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK. Jak już jednak wcześniej zostało powiedziane, postępowanie sądowe w tego rodzaju sprawach jest jednak jednoinstancyjne, tj. od postanowienia SOKiK wydanego na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK nie przysługuje środek zaskarżenia, a w szczególności zażalenie do Sądu Apelacyjnego lub kasacja do Sądu Najwyższego.

Stan ten wyraźnie kontrastuje przy tym z analogicznymi rozwiązaniami przyjętymi w ramach ogólnego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Po pierwsze, na postanowienie organu administracyjnego wydawane w ramach współdziałania organów przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 106 § 5 k.p.a.). Po drugie, postanowienie to podlega sądowej kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrujący skargi wnoszone w tego rodzaju sprawach (art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 13 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Po trzecie, od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje stronie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaznaczyć należy, że postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawach telekomunikacji i poczty, w tym w sprawach zażaleń na postanowienie Prezesa UOKiK wydawane na podstawie art. 57 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym. Wskazuje na to chociażby fakt, iż w postępowaniu tym Prezes UOKiK jest stroną (por. art. 479⁶¹ § 1 w zw. z art. 479⁶⁶ k.p.c.). Nadto w postępowaniu przed SOKiK przepisy art. 387 i art. 388 k.p.c. stosuje się nie wprost, ale odpowiednio (art. 479⁶⁷ § 1 k.p.c.). Taka konstrukcja przepisów byłaby niecelowa w sytuacji, gdyby SOKiK orzekał jako sąd drugiej instancji (por. np. postanowienie SN z 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000, nr 3, poz. 47 oraz wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU nr 4A/2002, poz. 42).

Brak możliwości wniesienia przez stronę zwyczajnego sądowego środka odwoławczego od orzeczenia SOKiK, wydanego na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK, narusza przede wszystkim art. 78 Konstytucji. Przepis ten gwarantuje stronie prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji. Ewentualne odstępstwa od tej zasady powinny być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiłyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego.

W sprawie niniejszej, zdaniem strony skarżącej, tego rodzaju okoliczności szczególne w przypadku kwestionowanych przepisów nie zachodzą. Postanowienia Prezesa UOKiK są z materialnoprawnego punktu widzenia decyzjami. Nie mają one zatem charakteru postanowień o charakterze wyłącznie proceduralnym. Postanowienia te stanowią zatem element podstawy prawnej przyszłej decyzji Prezesa URTiP, wydawanej na podstawie art. 57 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, determinując treść tego rodzaju rozstrzygnięcia. Nie jest możliwa sądowa kontrola postanowień Prezesa UOKiK w ramach postępowania odwoławczego i kasacyjnego, dotyczącego decyzji Prezesa URTiP. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpatrujący odwołanie od tego rodzaju decyzji Prezesa URTiP lub Sąd Najwyższy rozpatrujący kasację od wyroku SOKiK w sprawie odwołania nie może badać ponownie legalności wydanego wcześniej prawomocnego już postanowienia Prezesa UOKiK.

Brak możliwości skierowania środka zaskarżenia przeciwko orzeczeniu SOKiK, wydanemu w sprawie zażalenia na postanowienie UOKiK, narusza również zasadę dwuinstancyjności postępowania. Art. 176 ust. 1 Konstytucji stanowi bowiem, że „postępowanie sądowe jest, co najmniej dwuinstancyjne”. Choć zasada ta nie stanowi elementu gwarancji prawa do sądu, to „wzmacnia ona jednak to prawo, gwarantując proceduralną kontrolę postępowania sądowego” (wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., P 13/01; zob. także powołane tam wcześniejsze orzeczenia TK). Pozwala bowiem korygować pomyłki i arbitralne rozstrzygnięcia organów pierwszej instancji.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że zakwestionowane w niniejszej skardze konstytucyjnej przepisy art. 479⁶⁴ w zw. z art. 479⁶⁶ i art. 479⁶⁷ k.p.c. są sprzeczne z art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji. Mając na uwadze pierwszoinstancyjny charakter postępowania przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz brak jakiejkolwiek możliwości zaskarżenia orzeczeń Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozstrzygających zażalenia na postanowienia Prezesa UOKiK wydawane w ramach współdziałania z Prezesem URTiP w sprawach, o których mowa w art. 57 prawa telekomunikacyjnego, w sposób oczywisty naruszone zostało konstytucyjne prawo do sądu w powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz zasadą sprawiedliwości proceduralnej.

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 16 listopada 2004 r. odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., że art. 479⁶⁴ i art. 479⁶⁶ k.p.c. nie odnoszą się do kwestii zaskarżania postanowień Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Dlatego też nie można z nimi wiązać zarzutu naruszenia prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Zarzut naruszenia prawa do zaskarżenia orzeczeń sądowych mógłby być, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skierowany przeciwko art. 479⁶⁷ k.p.c. Jednakże przepis ten nie był podstawą dla wydanych w sprawie orzeczeń. Przede wszystkim art. 479⁶⁷ nie stanowił podstawy wydania postanowienia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 2 czerwca 2004 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o merytoryczne zbadanie skargi konstytucyjnej zarzucając, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie jest zasadne. Skarżąca podkreśla, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 czerwca 2002 r., P 13/01 stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 479³¹ k.p.c. stwierdzając, że przepis ten prowadzi do pozbawienia strony zwyczajowego środka odwoławczego, ustala bowiem katalog rozstrzygnięć zawierających zarówno cechy postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego, uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną. Powoduje to niezgodność wskazanego przepisu z art. 78, art. 176 i art. 2 Konstytucji. Skarżąca wskazuje, że art. 479⁶⁴ regulujący postępowanie w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty stanowi odpowiednik art. 479³¹ k.p.c. Stąd też wynika, że skarżąca prawidłowo zidentyfikowała normy, które uniemożliwiły jej poddanie orzeczenia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kontroli instancyjnej.

Zdaniem skarżącej, podobnie należy ocenić stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego, że w skardze nie wskazano konstytucyjnych praw podmiotowych wynikających z art. 2 Konstytucji. Skarżąca podnosi, że wskazując te prawa odwołała się do cytowanego wyżej wyroku w sprawie P 13/01, w którym wskazano, że zakwestionowane przepisy nie wprowadzają harmonijnego, spójnego i nie budzącego wątpliwości trybu postępowania sądowego z precyzyjnie określonymi zasadami odwoławczymi. Skarżąca wskazała też na naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa przez art. 479⁶⁴ k.p.c. Podkreśliła, że analogiczne naruszenie w stosunku do art. 479³¹ k.p.c. zostało stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 13/01. Zdaniem skarżącej, służy jej publiczne prawo podmiotowe domagania się od właściwych organów władzy, by skierowane do niej przepisy były precyzyjnie sformułowane oraz by pozwalały na ustalenie ich znaczenia oraz skutków.

Skarżąca zakwestionowała również twierdzenie, że art. 479⁶⁷ k.p.c. nie stanowił podstawy dla wskazanych w skardze orzeczeń. Artykuł ten nakazuje odpowiednie stosowanie wybranych przepisów dotyczących postępowania apelacyjnego, co oznacza że postępowanie w sprawie z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty toczące się przed sądem ma charakter pierwszoinstancyjny.

Wskazanie, w paragrafie 2 zaskarżonego przepisu, że od wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przysługuje kasacja do Sądu Najwyższego potwierdza, że w stosunku do postanowień niedopuszczalne jest wniesienie zwykłego środka zaskarżenia. Tak więc wskazany przepis zamyka drogę do rozpoznania środka zaskarżenia przez sąd.

Równocześnie skarżąca wskazuje, że sformułowany w art. 79 ust. 1 Konstytucji wymóg w myśl, którego zaskarżony przepis ma być podstawą konkretno-indywidualnego rozstrzygnięcia nie może być rozumiany restryktywnie. Świadczy o tym sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca. Zaskarżony przepis pozbawiający ją zwyczajowego środka zaskarżenia zasadniczo nigdy nie będzie podstawą wydania orzeczenia, od którego środek taki nie przysługuje. Wąskie rozumienie powyższego wymogu prowadzi więc do pozbawienia prawa do wniesienia skargi konstytucyjnej.

Niezasadne byłoby też żądanie, aby skarżąca środek taki wnosiła, a dopiero w następnej kolejności występowała ze skargą konstytucyjną u podstaw której leżałoby jego odrzucenie. Skarżąca nie może bowiem, w państwie prawa, być stawiana w sytuacji, w której przyznanie jej ochrony prawnej zależy od podjęcia działań sprzecznych z ustawą. Dlatego też analizowany wymóg należy rozumieć w ten sposób, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia mieszczą się również te przepisy, które decydują o pozbawieniu strony środka zaskarżenia. Przepisy te wyznaczają charakter wydanego orzeczenia jako kończącego postępowanie sądowe w sprawie i niepodlegającego zaskarżeniu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W sprawie P 13/01 podstawowy zarzut zawarty w pytaniu prawnym sądu związany był z brakiem możliwości domagania się przez stronę wnoszącą odwołanie do sądu uchylenia w całości decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W braku takiej możliwości sąd upatrywał naruszenia Konstytucji przez art. 479³¹ k.p.c. Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność tego przepisu podzielił wskazany tu pogląd stwierdzając równocześnie, że niekonstytucyjność postępowania sądowego wynika również z ukształtowania sądowego postępowania odwoławczego jako postępowania kasacyjnego, w sytuacji braku możliwości uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd I instancji. W niniejszej sprawie art. 479⁶⁴ dopuszcza uchylenie postanowienia, które jest przedmiotem kontroli sądu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie mamy więc do czynienia z tak samo brzmiącymi przepisami. Trudno też mówić o analogii w formułowaniu zarzutów względem obu przepisów kodeksu postępowania cywilnego.

Z wskazanych wyżej względów nieuzasadnione jest również odwołanie się do powyższej analogii w zakresie drugiego zarzutu, czyli naruszenia publicznego prawa podmiotowego skarżącej do przyzwoitej legislacji. Abstrahując w tym miejscu od tego, czy prawo takie może stanowić samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej, należy stwierdzić, że z przedstawionych w sprawie argumentów wynika, iż skarżąca naruszenie tego prawa wiąże ściśle z pozbawieniem jej możliwości zaskarżenia postanowienia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, oddalającego zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Brak możliwości zaskarżenia postanowienia sądu nie budzi wątpliwości. Powstaje natomiast pytanie, czy wskazana niemożność zaskarżenia nie narusza prawa skarżącej, o którym mowa w art. 78 Konstytucji.

Na tak sformułowane pytanie odpowiedzi udzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 stycznia 2005 r., SK 27/03. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.: „Konstytucyjne prawo skarżącej do sądu oraz do korzystania ze środka odwoławczego od orzeczenia wydanego w I instancji doznały uszczerbku przede wszystkim przez unormowanie art. 479²⁸ § 3 k.p.c. To ten przepis w istocie rzeczy ograniczył pełną merytoryczną kontrolę sądową decyzji wydanej przez Prezesa UOKiK. Ustawowe wyłączenie zażalenia na postanowienie sądu odrzucające wniesione odwołanie stanowiło natomiast procesową konsekwencję przyjętego w nim zawężenia zakresu wnoszonego odwołania. (...) Systematyka Konstytucji i umiejscowienie w niej tych dwóch odrębnych zasad nie jest przypadkowe i powinno być brane pod uwagę przy ustalaniu ich wykładni. Treść art. 176 ust. 1 Konstytucji wyraża zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego, ale - ponieważ przepis ten został umieszczony w rozdziale o sądach, dotyczy tylko spraw przekazanych ustawami do właściwości sądów, tzn. rozpoznawanych przez sądy od początku do końca˝ (zob. wyrok TK z 8 grudnia 1998 r., K 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117).

W niniejszym przypadku, wobec przyjętego „hybrydowego” modelu postępowania w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów, z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia. W konkluzji trzeba więc uznać, że w zakresie zakwestionowanego art. 479³⁵ § 2 k.p.c. skarga konstytucyjna nie spełnia ustawowego wymogu wskazania sposobu, w jaki zaskarżone unormowanie naruszyło określone przez skarżącą konstytucyjne prawa i wolności (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Trybunał Konstytucyjny w sprawach P 13/01 i SK 27/03 za niezgodny z Konstytucją uznał brak możliwości żądania uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej przy równoczesnym braku zwyczajowego środka zaskarżenia orzeczenia sądu badającego zgodność tej decyzji z prawem.

Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jednak zarzut braku możliwości uchylenia przez sąd zaskarżonego postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sam zarzut braku możliwości zaskarżenia postanowienia sądu też nie może stanowić podstawy skargi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej orzeczeniu stwierdził, że w postępowaniu hybrydowym prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wyrażone w art. 78 Konstytucji realizuje się przez możliwość zaskarżania decyzji administracyjnych. Oparcie skargi na zarzucie, braku dwuinstancyjnego postępowania i braku samej możliwości zaskarżenia orzeczeń Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie znajduje dostatecznego oparcia w treści art. 78. W tym zakresie skarga konstytucyjna nie spełnia ustawowego wymogu wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw.

W niniejszej sprawie niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej spowodowana jest przede wszystkim niespełnieniem wymogu sformułowanego w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Z artykułu tego wynika, że zaskarżone przepisy mogą być przedmiotem skargi konstytucyjnej, o ile ich treść normatywna jest źródłem naruszenia konstytucyjnych praw oraz o ile stanowiły podstawę prawną orzeczenia o prawach skarżącej.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że art. 479⁶⁷ k.p.c. interpretowany a contrario może wyrażać zakaz wniesienia środka odwoławczego od postanowienia sądu. W tym zakresie stwierdzenie Trybunału wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i uznające brak związku normatywnego między tym przepisem a wspomnianym zakazem jest niezasadne. Trafnie natomiast Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony przepis nie był podstawą orzeczenia o prawach skarżącej.

Skarżąca postuluje rozszerzającą interpretację określenia „podstawa orzeczenia”, celem realizacji funkcji ochronnej skargi konstytucyjnej. Taka interpretacja jest oczywiście pożądana, znajduje ona też odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Jednak jej granice wyznaczają językowe reguły wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji. W przypadku sformułowania „ostatecznie orzekł” granice te należy rozumieć w ten sposób, że przepis stanowi podstawę orzeczenia, o ile kształtuje wyrażoną w nim konkretno-indywidualną normę postępowania. Orzeczenie, o którym mówi art. 79 ust. 1, stanowić ma w istocie bezpośrednie źródło naruszenia tych praw, niejako konkretyzację i indywidualizację owego naruszenia. Można wręcz stwierdzić, iż wydanie orzeczenia w ogóle uzasadnia możliwość skorzystania z instytucji skargi konstytucyjnej. W świetle powyższego nie można przyjąć, że orzeczenie sądu pierwszej instancji rozstrzyga w jakikolwiek sposób o możliwości złożenia przez skarżącego środka zaskarżenia. Ukształtowanie w ten sposób wymogów dopuszczalności rozpoznania skargi konstytucyjnej może w pewnych sytuacjach prowadzić do niemożności rozpoznania sformułowanych w niej zarzutów. Ograniczenie to wynika jednak wprost z przepisu Konstytucji i nie może być usunięte przez jego wykładnię contra legem.

Mając powyższe na względzie, należało orzec jak na wstępie.