286

POSTANOWIENIE

z dnia 24 listopada 2004 r.

Sygn. akt Ts 17/04

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Mączyński - przewodniczący

Marek Safjan - sprawozdawca

Teresa Dębowska-Romanowska,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2004 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej BRSPMSA „Mikronika” w zakresie dotyczącym art. 19 ust. 4 oraz art. 50 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.),

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE:

W skardze konstytucyjnej Badawczo Rozwojowej Spółdzielni Pracy Mikroprocesorowych Systemów Automatyki z 3 lutego 2004 r. zarzucono, iż art. 19 ust. 4 oraz art. 50 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, zaś art. 92c ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) jest niezgodny z art. 78 oraz art. 176 Konstytucji.

Skarżąca wskazała, iż wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z 11 września 2003 r. (sygn. akt Ca 1434/03) oddalono jej skargę na wyrok Zespołu Arbitrów z 11 czerwca 2003 r. (sygn. akt UZP/ZO/O-693/03), dotyczący jej protestu związanego z domniemanym naruszeniem art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych, polegającym na braku powiadomienia skarżącej o wyborze oferty przez składającego zamówienie.

Decyzją składającego zamówienie publiczne, skarżąca została wykluczona z ubiegania się o to zamówienie na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy o zamówieniach publicznych. Rozstrzygnięcie to nie zostało zakwestionowane ani przez Zespół Arbitrów, ani też przez Sąd Okręgowy, który wyrokiem z 6 lutego 2003 r. (sygn. akt V Ca 19/03) oddalił skargę na wyrok Zespołu Arbitrów.

Zgodnie z art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych o wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający jest zobowiązany zawiadomić wszystkich dostawców lub wykonawców biorących udział w postępowaniu, wskazując imię i nazwisko (firmę) oraz adres (siedzibę) tego dostawcy lub wykonawcy, którego ofertę wybrano oraz cenę. Informacje te wysyła się także niezwłocznie do uczestników postępowania. Skarżąca podniosła, iż w myśl przyjętej przez organy orzekające interpretacji art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych, obowiązek zawiadomienia nie dotyczy tych uczestników postępowania, których wykluczono z ubiegania się o zamówienie publiczne na mocy art. 19 tejże ustawy. Powoduje to, iż nie mogą oni następnie skutecznie podnosić zarzutów naruszenia prawa w związku z konkretnym postępowaniem w sprawie zamówienia publicznego, w szczególności zaś nie mogą oprotestować niezgodnych z prawem działań zamawiającego (art. 79 w związku z art. 80 ustawy).

Zdaniem skarżącej, żaden przepis ustawy o zamówieniach publicznych nie precyzuje, kto jest uczestnikiem postępowania ani też, w którym momencie traci ten status. Jest to istotne, ponieważ utrata statusu uczestnika postępowania pozbawia prawa do zaskarżania czynności podejmowanych przez zamawiającego, zwłaszcza zaś możliwości oprotestowania wyboru najkorzystniejszej oferty. W przypadku skarżącej chodziło o oprotestowanie wyboru oferty podmiotu, który również podlegał wykluczeniu na podstawie art. 19 ustawy o zamówieniach publicznych, czego z niewiadomych przyczyn nie uczyniono. Tym samym, według skarżącej, art. 19 ustawy o zamówieniach publicznych stworzył nierówną sytuację prawną podmiotom, które faktycznie znajdują się w podobnej sytuacji. Obydwa bowiem powinny zostać wykluczone z postępowania na takiej samej podstawie prawnej. Podmiot niewykluczony będzie korzystał z pełni przysługujących mu praw, natomiast podmiot wykluczony tego prawa został pozbawiony. Stanowi to, zdaniem skarżącej, naruszenie art. 2 oraz art. 32 Konstytucji.

Skarżąca zarzuciła ponadto, iż zakwestionowany przez nią art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych ma niejednoznaczną treść i budzi wątpliwości interpretacyjne. Skutkuje to także naruszeniem zasady równości.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji skarżąca wskazała, iż art. 92c w związku z art. 92h ustawy o zamówieniach publicznych wyklucza możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o kosztach sprawy przed sądem rozpoznającym skargę na wyrok Zespołu Arbitrów. Sąd jest bowiem wówczas pierwszą instancją ustalającą koszty postępowania i od jego orzeczenia w tej sprawie nie przysługuje już środek zaskarżenia.

Zdaniem skarżącej, przyjęcie w art. 92c, iż w postępowaniu przez sądem orzekającym w sprawie skargi od wyroku Zespołu Arbitrów, stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego w sprawie apelacji, sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjnego postępowania sądowego.

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 19 maja 2004 r. odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, wskazując, iż kwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) nie stanowił podstawy wydania wskazanych w tej skardze orzeczeń organów władzy publicznej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zarzuty skarżącej dotyczące art. 50 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) mają oczywiście bezzasadny charakter. W szczególności Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż skarżąca nie wykazała występowania w praktyce rozbieżności w wykładni tego przepisu, co mogłoby być efektem naruszenia zasady dostatecznej ustawowej określoności, uzasadniając jednocześnie zarzut naruszenia zasady równości.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, iż zasadność samej instytucji wykluczenia z ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego, określonej w art. 19 ustawy o zamówieniach publicznych, skarżąca mogła kwestionować wówczas, gdy zapadły w stosunku do niej ostateczne orzeczenia wydane na podstawie art. 19 ustawy. Podnoszona zaś przez skarżącą okoliczność, iż w konkretnym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, nie został wykluczony inny uczestnik tego postępowania, który również spełniał przesłanki określone w art. 19 ustawy, ma charakter zarzutu dotyczącego prawidłowości tego postępowania, nie odnosi się natomiast do treści przepisów prawnych. Tym samym jednak zarzut taki wykracza poza granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skarżąca złożyła zażalenie, w którym podkreśliła, iż została pozbawiona możliwości wniesienia środka odwoławczego prowadzącego do wykazania, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać unieważnione na podstawie art. 27b ustawy o zamówieniach publicznych. Unieważnienie tego postępowania stworzyłoby skarżącej możliwość ponownego ubiegania się o udzielenie przedmiotowego zamówienia publicznego. Przedmiotem sporu, który stał się źródłem wniesionej skargi konstytucyjnej, jest art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych. Skarżąca uważa, że choć wykluczona, powinna zostać powiadomiona na podstawie art. 50 ust. 1 o wynikach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Niepowiadomienie skarżącej narusza jej interes faktyczny i prawny w ubieganiu się o zamówienie publiczne w ponownym postępowaniu, które powinno zostać przeprowadzone przez zamawiającego, wobec niemożliwości jego udzielenia zgodnie z prawem w postępowaniu, z którego skarżąca została wykluczona.

Zdaniem skarżącej kwestionowany przez nią przepis dopuszcza różne interpretacje. W szczególności art. 19 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych określa, w jakich przypadkach oferent podlega wykluczeniu z ubiegania się o zamówienie. Nie wynika z niego wcale, że oferent jest wykluczony z postępowania, bowiem wykluczenie z ubiegania się o zamówienie nie jest jednoznaczne z wykluczeniem z toczącego się postępowania. Wykluczenie z postępowania w następstwie wykluczenia z ubiegania się wynika dopiero z treści art. 19 ust. 4, albowiem ten właśnie artykuł, wprowadza pojęcie wykluczenia z postępowania, utożsamiając je z wykluczeniem z ubiegania się o zamówienie. Art. 19 ust. 4 ogranicza więc prawo do uczestnictwa w postępowaniu przetargowym, pomimo istnienia interesu faktycznego i prawnego.

Skarżąca podkreśliła, iż wyrok stanowiący podstawę wniesienia przedmiotowej skargi oparty został na przedstawionej powyżej interpretacji art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych. Z uzasadnienia odrzucenia protestu oraz wyroku zespołu arbitrów, jak i samego wyroku Sądu Okręgowego, wynika w sposób oczywisty, że podstawą odrzucenia odwołania od rozstrzygnięcia protestu był właśnie art. 19 ustawy o zamówieniach publicznych, albowiem z treści tego artykułu wywodzono brak konieczności powiadomienia skarżącej - zgodnie z art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych (ust. 1) wobec ograniczenia podmiotowego zastosowania art. 50 w związku z art. 19, które wynikać miało z faktu wcześniejszego wykluczenia skarżącej z ubiegania się o zamówienie publiczne.

Skarżąca nie kwestionuje art. 19 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych, który stanowił podstawę jej wykluczenia, tylko art. 19 ust. 4, który stanowi zdaniem organów orzekających podstawę ograniczenia stosowania art. 50 ust. 1 ustawy. Brak literalnego wymienienia kwestionowanego przepisu (art. 19) z nazwy w wyroku, stanowiącym podstawę wniesienia skargi konstytucyjnej, nie stwarza przesłanki do stwierdzenia, że przepis ten nie stanowił podstawy jego wydania. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzeczeniach Trybunału. W tej sytuacji nie ma więc podstaw, aby uznać, że art. 19 ust. 4 nie stanowił podstawy wydania ostatecznego orzeczenia i na tej podstawie odmówić nadania dalszego biegu sprawie.

Skarżąca zarzuciła także, iż uznanie za oczywiście bezzasadny zarzutu co do art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych nie znajduje oparcia w treści skargi i przedstawionej przez TK argumentacji odrzucenia skargi. Skarżąca załączyła bowiem do skargi opinię filologiczną dotyczącą zakresu podmiotowego stosowania art. 50, sporządzoną przez kompetentną jednostkę naukową - Instytut Filologii Polskiej Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu. Opinia ta zawiera argumentację w pełni popierającą stanowisko skarżącej w interpretacji treści art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych. Stwierdza się w niej na podstawie analizy treści całej ustawy o zamówieniach publicznych, iż na podstawie art. 50 ust. 1 należy powiadomić również tych oferentów, którzy w postępowaniu zostali wykluczeni.

Brak możliwości powzięcia wiadomości o wyborze najkorzystniejszej oferty, istotnej dla interesu skarżącej, wskutek uznania, że obowiązek powiadomienia określony w art. 50 ust. 1 nie dotyczy podmiotów wcześniej wykluczonych, musi prowadzić do wniosku, iż naruszony został art. 2, a ponadto art. 32 Konstytucji, albowiem wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ponieważ nierówne traktowanie podmiotów wykluczonych w zakresie udzielenia informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty nie znajduje ewentualnego uzasadnienia w art. 31 Konstytucji, należy stwierdzić, że art. 19 ust. 4 w zakresie, w jakim ustala pojęcie „wykluczenia” ponad określenie wynikające z art. 19 ust. 1 lub art. 50 w zakresie, w jakim odmawia prawa do powiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty oferentów wcześniej wykluczonych - narusza art. 32 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Trybunał Konstytucyjny podziela zdanie skarżącej, że art. 19 ust. 4 ustawy o zamówieniach publicznych może być traktowany jako podstawa orzeczeń przyjętych za podstawę skargi konstytucyjnej. Przesądził on bowiem w sensie normatywnym o statusie skarżącej w dalszym postępowaniu. Tym samym w sposób pośredni wpłynął na treść tych orzeczeń. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego pojęcie „podstawa prawna” ma autonomiczne znaczenie na gruncie przepisów konstytucyjnych regulujących instytucję skargi konstytucyjnej. „O tym, że zaskarżony akt normatywny był w znaczeniu konstytucyjnym podstawą ostatecznego orzeczenia można generalnie mówić wtedy, gdy dane rozstrzygnięcie - przy tym samym przedmiocie i zakresie sprawy - byłoby lub mogłoby być inne w przypadku nieobowiązywania normy prawnej kwestionowanej przez skarżącego. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący zakończoną sprawę powołał kwestionowany przez skarżącego przepis explicite, czy też przepis ten był merytoryczną przesłanką zastosowania prawa w danej sprawie” (postanowienie TK z 9 listopada 1999 r., sygn. Ts 19/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 181).

Konstatacja powyższa nie zmienia jednakże oceny Trybunału Konstytucyjnego co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze konstytucyjnej. Zarówno zarzut naruszenia przez art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i zarzut naruszenia przez art. 19 ust. 4 tej ustawy art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji należy bowiem uznać za oczywiście bezzasadny.

Należy się zgodzić z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego, że art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych nie narusza zasady równości wobec prawa, ani też wymogu dostatecznej określoności. Przepis ten jednoznacznie precyzuje zobowiązanie zamawiającego do zawiadomienia wszystkich dostawców lub wykonawców biorących udział w postępowaniu o zamówienie o wyborze najkorzystniejszej oferty. Z istoty instytucji wykluczenia przewidzianej w art. 19 ustawy o zamówieniach publicznych wynika, że osoba wykluczona z postępowania na podstawie tego przepisu nie należy do kręgu osób zawiadamianych przez zamawiającego o wyborze najkorzystniejszej oferty, nie można jej bowiem przypisać przymiotu dostawcy lub wykonawcy biorącego udział w postępowaniu o zamówienia, czy też uczestnika postępowania. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych oferta dostawcy lub wykonawcy, który został wykluczony z postępowania nie jest rozpatrywana, a on sam jest wykluczony z ubiegania się o udzielenie zamówienia, tym samym traci status uczestnika postępowania o zamówienia. Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniami skarżącej co do ewentualnych różnic interpretacyjnych w odniesieniu do treści art. 50 ustawy o zamówieniach publicznych.

Instytucja wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia, unormowana w art. 19 ustawy o zamówieniach publicznych, ma przede wszystkim na celu ochronę interesu publicznego. Pozwala na weryfikację przez zamawiającego oferentów pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 19 ustawy, m.in. wykluczenie osób, które prawomocnie zostały skazane za przestępstwo popełnione w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia. Utrata statusu uczestnika postępowania pozbawia oczywiście prawa do zaskarżania czynności podejmowanych przez zamawiającego, zwłaszcza zaś możliwości oprotestowania wyboru najkorzystniejszej oferty (art. 79 w związku z art. 80 ustawy). Nie sposób uznać, że osoba spełniająca negatywne przesłanki wskazane w art. 19 ustawy, wykluczona z postępowania o udzielenie zamówienia, nie będąca uczestnikiem postępowania, ma interes prawny uzasadniający przyznanie jej środków prawnym pozwalających na kwestionowanie wyniku postępowania o zamówienia. Nie istnieje bowiem prawna możliwość udzielenia zamówienia publicznego w danym postępowaniu podmiotowi, który został z niego zgodnie z ustawą wykluczony. Tym samym nie istnieje po stronie wykluczonego interes prawny, który mógłby doznać uszczerbku. Interes prawny danego podmiotu należy rozumieć ściśle w związku z postępowaniem o zamówienie publiczne i możnością uzyskania zamówienia, przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych.

Ponadto, twierdzenie skarżącej o naruszeniu zasady równości nie odnosi się w istocie do kwestionowanych przepisów, ale dotyczy sytuacji, w której może się zdarzyć dopuszczenie do postępowania o zamówienie publiczne podmiotów, które powinny być wcześniej z niego wyłączone, na podstawie jednej z przesłanek art. 19 ustawy.

Sam fakt istnienia różnic w ukształtowaniu obecnej i dotychczasowej regulacji wyłączenia podmiotów z postępowania o zamówienia publiczne, a także przysługujących im środków prawnym pozwalających na kwestionowanie wyniku tego postępowania, nie świadczy jeszcze o niekonstytucyjności dotychczasowych przepisów. Ustawodawca ma bowiem swobodę w kształtowaniu nowych rozwiązań prawnych. Nie można jednak uznać, że każda zmiana stanu prawnego uzasadnia stwierdzenie o niekonstytucyjności poprzednio obowiązujących regulacji.

Zarzuty naruszenia przez art. 50 i art. 19 ust. 4 ustawy o zamówieniach publicznych art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji należy zatem uznać za oczywiście bezzasadne.

W tym stanie rzeczy należało orzec, jak w sentencji.

5