124

POSTANOWIENIE

z dnia 21 kwietnia 2004 r.

Sygn. akt Ts 62/03

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Wyrzykowski - przewodniczący

Janusz Niemcewicz - sprawozdawca

Jerzy Stępień,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), zażalenia z dnia 7 października 2003 r. na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 września 2003 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Zbigniewa Podolskiego,

p o s t a n a w i a:

uwzględnić zażalenie.

UZASADNIENIE:

W skardze konstytucyjnej Zbigniewa Podolskiego z 7 kwietnia 2003 r. zakwestionowano zgodność:

1) art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 30 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 70 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

3) art. 148 zd. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) w związku z § 35 ust. 3a tiret czwarte Regulaminu studiów na Uniwersytecie Warszawskim z art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

4) § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz. U. Nr 84, poz. 380 ze zm.) z art. 2 oraz art. 70 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wskazał, iż decyzją Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego z 23 stycznia 2002 r. (nr WP.A/SD/102/02) został skreślony z listy studentów z uwagi na niewniesienie opłaty za VII semestr studiów wieczorowych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Prorektora Uniwersytetu Warszawskiego z 8 maja 2002 r. (Nr St-4411-69-2002). Skargę na tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 17 grudnia 2002 r. (sygn. akt I SA 1646/02).

Zdaniem skarżącego istniejące opłaty za studia ustalane są w sposób arbitralny i dowolny, zaś ochrona sądowa w przypadku skreślenia z listy studentów z uwagi na nieuiszczenie opłaty ma charakter pozorny. Brak jest także wzorców umożliwiających sądową kontrolę wysokości opłat żądanych przez uczelnię, w szczególności zaś ocenę, czy nie przekracza ona kosztów ponoszonych przez uczelnię w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia działalności dydaktycznej. Pozbawia to skarżącego realnej, merytorycznej i skutecznej kontroli sądowej, stanowiąc tym samym naruszenie prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Skarżący zarzucił ponadto, iż art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym dokonuje wyłączenia konstytucyjnej zasady bezpłatności nauki ze względu na sam tryb studiów (inny niż studia dzienne), a nie z powodu braku pokrycia w środkach publicznych niezbędnego kosztu tych studiów, co jest sprzeczne z art. 70 ust. 2 Konstytucji. Skarżący podkreślił, iż podstawa pobierania opłat narusza konstytucyjny wymóg ustawowego określenia, bowiem art. 30 ustawy o szkolnictwie wyższym poprzez - pozbawione jakichkolwiek wytycznych - blankietowe upoważnienie, przekazał wybór i określenie tej podstawy władzy wykonawczej. Korzystając z niego Rada Ministrów wydała zakwestionowane w skardze konstytucyjnej rozporządzenie z 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni, którego § 9 ust. 1 także nie spełnia konstytucyjnych wymogów z uwagi na swoją niejasność. Przepis ten przewiduje, iż podstawę ustalenia odpłatności za studia stanowi planowany koszt zajęć dydaktycznych, brak jest jednak określenia sposobu szacowania kosztów, konstrukcji i zakresu przedmiotowego i podmiotowego planu. Zdaniem skarżącego stwarza to niekontrolowane możliwości konstruowania opłat dowolnych i arbitralnych.

Kwestionując zgodność z Konstytucją art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym skarżący zarzucił ponadto temu przepisowi, iż nie określa wyraźnie adresata przewidzianych w nim obciążeń finansowych związanych ze studiami, a także nie precyzuje formy prawnej, w jakiej następuje nałożenie obowiązku opłaty (indywidualna decyzja administracyjna, umowa cywilna).

Zdaniem skarżącego, art. 148 zd. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) w związku z § 35 ust. 3a tiret czwarte Regulaminu studiów na Uniwersytecie Warszawskim, w zakresie, w jakim przewiduje skreślenie z listy studentów w wyniku nieuiszczenia przez studenta opłaty za odpłatne zajęcia, pobieranej w zakresie przekraczającym koszt uruchomienia i prowadzenia tych zajęć narusza art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przepis ten upoważnia bowiem bez jakichkolwiek ograniczeń materialnoprawnych do zupełnie swobodnego określenia przypadków podjęcia decyzji o skreśleniu z listy studentów z uwagi na nieuiszczenie wymaganej opłaty, chociażby opłata ta przekraczała koszt uruchomienia i prowadzenia zajęć dydaktycznych.

Postanowieniem z 26 września 2003 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, uznając, iż wyłączną podstawę wydania wymienionych w skardze konstytucyjnej orzeczeń stanowił art. 148 zd. 1 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego orzeczenia te nie odwoływały się w swojej treści ani do art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, ani do art. 30 tejże ustawy, ani też do § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni. Zarzuty odniesione w treści skargi konstytucyjnej do wyżej wymienionych przepisów nie mogły więc stanowić przedmiotu merytorycznego rozpoznania.

Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, iż zbędnym jest ponowne orzekanie w przedmiocie zarzutów odniesionych w skardze konstytucyjnej do treści art. 148 zd. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, bowiem są one tożsame z zarzutami, które Trybunał oceniał już w sprawie zakończonej wyrokiem z 8 listopada 2000 r. (sygn. SK 18/99, OTK ZU nr 7(37)/2000, poz. 258). W tymże wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, iż akty wewnętrzne uczelni, stanowiące jedynie aktualizację czy konkretyzację przepisów powszechnie obowiązujących nie mają samoistnego charakteru, a tym samym nie można im przypisać cech aktu normatywnego objętego kognicją Trybunału Konstytucyjnego. Podtrzymując to stanowisko Trybunał Konstytucyjny uznał, iż niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej w zakresie dotyczącym § 35 ust. 3a tiret czwarte Regulaminu studiów na Uniwersytecie Warszawskim, przewidującego skreślenie z listy studentów w przypadku nieuiszczenia opłaty za odpłatne zajęcia.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, w którym stwierdził, iż art. 148 ustawy o szkolnictwie wyższym ma charakter blankietowy, odsyłający do regulaminu studiów. W decyzji o skreśleniu z listy studentów wyraźnie powołano się na przesłankę „nieuiszczenia opłaty” za studia, zaś obowiązek uiszczenia owej opłaty wyraźnie wynika z art. 23 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ustawy o szkolnictwie wyższym, a także § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni. Zdaniem skarżącego, gdyby nie obowiązywały wspomniane wyżej przepisy, to brak byłoby podstawy prawnej do skreślenia skarżącego z listy studentów. Co prawda art. 148 ustawy o szkolnictwie wyższym odsyła do regulaminu studiów, tym niemniej merytoryczną przesłanką skreślenia skarżącego z listy studentów było niewywiązywanie się z obowiązku uiszczenia opłaty za studia. Normatywną podstawę nakładania takiego obowiązku stanowi zaś art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym.

Skarżący podniósł także, iż niezasadna była ocena Trybunału Konstytucyjnego co do zbędności merytorycznego rozpoznawania zarzutów skarżącego dotyczących treści art. 148 zd. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zdaniem skarżącego praktyka orzecznicza sądów wskazuje, iż nie czują się one związane wyrokiem interpretacyjnym Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2000 r., jaki zapadł w sprawie o sygnaturze akt SK 18/99, zaś sposób ustalenia wysokości opłat za studia w dalszym ciągu pozostaje poza sferą kontroli sądowej. Ponadto podniesiony w skardze konstytucyjnej zarzut naruszenia prawa do merytorycznej kontroli sądowej w ogóle nie był przedmiotem badania w sprawie o sygnaturze akt SK 18/99.

Odnosząc się do stwierdzenia Trybunału Konstytucyjnego, iż regulamin studiów na Uniwersytecie Warszawskim nie ma charakteru aktu normatywnego, skarżący wskazał, że kwestia ta nie jest jednoznaczna i nie powinna być rozstrzygana w trakcie badania formalnych warunków, jakie spełniać powinna skarga konstytucyjna.

Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący podniósł, iż sędzia Trybunału Konstytucyjnego wydający postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej uczestniczył jako profesor Uniwersytetu Warszawskiego i prorektor tej uczelni w wydaniu zakwestionowanego regulaminu. Ponadto sprawował on funkcję Wiceministra Edukacji Narodowej, a więc resortu sprawującego nadzór nad szkolnictwem wyższym. Zdaniem skarżącego budzi to wątpliwości co do bezstronności sędziego, uzasadniające zarzut nieważności przeprowadzonego rozpoznania wstępnego skargi konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do kwestii zbędności orzekania w przedmiocie zarzutów dotyczących treści art. 148 ustawy o szkolnictwie wyższym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż w skardze konstytucyjnej nie zakwestionowano zgodności tego przepisu z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Chybiony jest więc zarzut skarżącego, jakoby wskazany przez niego w treści skargi wzorzec konstytucyjny nie był brany pod uwagę przy wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2000 r. Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji skarżący powiązał natomiast z treścią art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) Trybunał związany jest granicami skargi konstytucyjnej. Trybunał oceniał więc kwestię zbędności ponownego orzekania o konstytucyjności art. 148 zd. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym wyłącznie w granicach zarzutów, jakie podniesiono w treści skargi konstytucyjnej. Zarzuty te nie obejmowały naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Należy natomiast uznać za zasadny zarzut skarżącego, iż wykluczone jest przyjęcie zbędności orzekania wówczas, gdy praktyka stosowania regulacji prawnej będącej przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego o charakterze interpretacyjnym, odbiega od przyjętego w wyroku Trybunału sposobu wykładni. Powołane przez skarżącego argumenty uzasadniają takie przekonanie w zakresie przepisów objętych skargą konstytucyjną, w szczególności w odniesieniu art. 148 ustawy o szkolnictwie wyższym.

Należy także podzielić przekonanie skarżącego, iż art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym w sposób pośredni określa zakres stosowania art. 148 ustawy o szkolnictwie wyższym. Wskazał na to sam Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99, stwierdzając, iż z uwagi na swoją blankietowość art. 148 ustawy o szkolnictwie wyższym nie może być rozpoznawany samoistnie, lecz jedynie w związku z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy. Dotyczy to odpowiednio art. 30 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz. U. Nr 84, poz. 380 ze zm.). W takiej sytuacji można uznać wspomniane wyżej przepisy za pośrednią podstawę wydania wobec skarżącego decyzji o skreśleniu go z listy studentów.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uwzględnić zażalenie skarżącego, co czyniło zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów sformułowanych w zażaleniu. W szczególności, z uwagi na przyjęcie w tej fazie postępowania, iż nie zachodzą przesłanki wykluczające dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej w zakresie dotyczącym art. 148 zd. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, nie ma znaczenia kwestia charakteru normatywnego regulaminów studiów na Uniwersytecie Warszawskim. Regulamin ten nie stanowi bowiem samodzielnego przedmiotu skargi konstytucyjnej. W sytuacji, w której doszło do uwzględnienia zażalenia skarżącego na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej zbędnym jest także odrębne badanie zarzutu „nieważności rozpoznania wstępnego”. Trybunał Konstytucyjny wydając orzeczenie w trybie zażalenia na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej samodzielnie bowiem ocenia, czy spełnione zostały przesłanki warunkujące dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej.

4