52

POSTANOWIENIE

z dnia 11 lutego 2003 r.

Sygn. akt Ts 90/02

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Mączyński - przewodniczący

Ewa Łętowska - sprawozdawca

Marian Zdyb,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 9 października 2002 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Mariana Rżanego,

p o s t a n a w i a:

uwzględnić zażalenie.

UZASADNIENIE:

Skarżący, Marian Rżany, złożył zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 9 października 2002 r. syg. Ts 90/02, mocą którego odmówiono nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej złożonej przez wnioskodawcę.

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału 11 lipca 2002 r. zarzucono, iż § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 42, poz. 421) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wskazał, że postanowieniem z 7 marca 2002 r. (syg. akt Ds./Rz. -143/02) Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Sprawiedliwości odmówił wniesienia wniosku o ukaranie Mariana Rżanego - Prezesa Sądu Rejonowego w Mielcu. Składający skargę, jako prezes Sądu Rejonowego w Mielcu, zapłacił wymagalne należności sądu, związane z jego funkcjonowaniem (koszty wynagrodzeń biegłych, rekompensaty dla ławników, ryczałty kuratorów, zwrot kosztów przejazdu ławników, biegłych, świadków, opłaty za pocztę i telefon, ogrzewanie i energię, wynagrodzenia dla adwokatów z urzędu), co oznaczało przekroczenie planowanego budżetu będącego w dyspozycji sądu. Skarżący zawiadomił Prezesa Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu o przekroczeniach planu wydatków budżetowych. W konsekwencji tego zawiadomienia Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wszczął postępowanie o ukaranie wobec księgowej sądu, natomiast w odniesieniu do M. Rżanego odmówił wniesienia wniosku o ukaranie. Odmowa ta nastąpiła przez wskazanie negatywnej materialnoprawnej przesłanki uniemożliwiającej wszczęcie postępowania (art. 10 § 1 pkt 3 kodeksu prawa o wykroczeniach, ponieważ M. Rżany jako sędzia korzysta z immunitetu). Jednocześnie jednak w uzasadnieniu postanowienia o odmowie znalazły się stwierdzenia przesądzające o samym fakcie naruszenia przez M. Rżanego dyscypliny finansowej. Na tę odmowę M. Rżany złożył środek odwoławczy (zażalenie) do Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Zaskarżeniem była objęta część postanowienia z 7 marca 2002 r. dotycząca prawnej podstawy odmowy wniesienia wniosku o ukaranie oraz w części dotyczącej uzasadnienia postanowienia. Postanowieniem z 9 maja 2002 r. (sygn. DF-622/DRF-252-LL/02) Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i pouczył M. Rżanego, że na postanowienie Głównego Rzecznika nie przysługuje środek odwoławczy. W uzasadnieniu postanowienia wyrażono pogląd, iż czyn skarżącego zawiera znamiona wykroczenia i powtórzono, iż na treść rozstrzygnięcia ma wpływ istnienie immunitetu sędziowskiego po stronie skarżącego.

Zdaniem skarżącego treść § 56 powołanego wyżej rozporządzenia RM z 27 kwietnia 1999 r., zgodnie z którym rozstrzygnięcia wydane w wyniku rozpoznania środka odwoławczego w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansowej są prawomocne - zamyka skarżącemu dochodzenie naruszonych praw i wolności na drodze postępowania sądowego. Skarżący podkreślił, że nawet na wypadek wszczęcia postępowania dyscyplinarnego (co w sprawie nie miało miejsca) możliwość ewentualnego skorzystania z sądowej kontroli w takim postępowaniu także byłaby wątpliwa, a to dlatego, że ustawa o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r. (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) nie przewiduje skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje organów orzekających w sprawie naruszenia dyscypliny finansowej. Zgodnie zaś z art. 19 pkt 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA Sąd ten jest tylko o tyle właściwy w sprawach dyscyplinarnych, o ile ustanowi o tym ustawa.

Skarżący podkreślił, że w postanowieniach kolejnych Rzeczników Dyscypliny Finansów Publicznych stwierdzono, iż dopuścił się on naruszenia dyscypliny finansowej, nie przewidując zarazem sądowej kontroli tego typu orzeczeń. Skarżący wskazał, że przed wejściem w życie zakwestionowanej regulacji brak było przepisu o prawomocnym charakterze orzeczeń organów dyscypliny finansowej orzekających w ramach postępowania odwoławczego, tj, odpowiednika zaskarżonego § 56 rozporządzenia. W konsekwencji - po pewnych wahaniach, wyrażonych w orzeczeniu składu powiększonego NSA z 17 czerwca 1997 r. FPS 1/97 uznano dopuszczalność skargi do NSA na orzeczenia wydane w postępowaniu na naruszenie dyscypliny finansowej. Zdaniem skarżącego na gruncie przepisów obecnie obowiązujących pogląd ten nie ma już zastosowania, wobec brzmienia wskazanego w skardze jako niekonstytucyjny § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 kwietnia 1999 r.

Trybunał Konstytucyjny w ramach wstępnej oceny dopuszczalności skargi konstytucyjnej odmówił nadania jej dalszego biegu. Nastąpiło to w postanowieniu z 9 października 2002 r. Jako motywy rozstrzygnięcia podano, że wskazany przez M. Rżanego § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 1999 r. nie może być uznany za wymaganą - zgodnie z art. 79 Konstytucji - „prawną podstawę wydania przez organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia o prawach lub wolnościach konstytucyjnych” ponieważ „zakwestionowana w skardze regulacja prawna nie stanowiła ... podstawy prawnej tych rozstrzygnięć, w sensie normatywnym nie determinowana bowiem w żadnym zakresie ich treści”. Zaskarżony przepis nie wyraża więc podstawy normatywnej dla wydania przez organ dyscypliny finansowej konkretnego orzeczenia wydanego po rozpoznaniu środka odwoławczego. Ponadto w postanowieniu stwierdzono, że „skarżący nie wskazał... na żadne orzeczenie sądowe wydane w jego sprawie, w którym odmowa kontroli, a tym samym zamknięcie drogi sądowej motywowane by było treścią § 56 rozporządzenia...” Nadto w postanowieniu podniesiono, iż, w trybie postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego możliwe jest ustalenie, czy faktycznie doszło do zawinionego naruszenia przez skarżącego dyscypliny budżetowej.

Na postanowienie to (doręczone skarżącemu 14 października 2002 r.) M. Rżany złożył zażalenie (nadane 21 października 2002 r., a więc w terminie).

W zażaleniu podniósł:

- iż zgodnie z art. 79 Konstytucji brak jest podstaw, aby do przesłanek skargi konstytucyjnej zaliczać konieczność uzyskania wyroku sądowego, którym zamknięto by mu drogę sądową. Przepis konstytucji wymaga natomiast, aby orzeczenie kończące postępowanie w sprawie było niezaskarżalne. Tej przesłance odpowiada zdaniem skarżącego postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, któremu z mocy zaskarżonego w skardze § 56 rozporządzenia RM przysługuje cecha prawomocności;

- postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych zamknęło skarżącemu drogę do sądu a tym samym możliwość rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd, iż wydano je jako prawomocne (który to skutek dla podobnego orzeczenia przewiduje § 56 rozporządzenia) a to wyklucza skargę do sądu;

- postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w uzasadnieniu postanowienia utrzymującego wydaną w I instancji odmowę wniesienia wniosku o ukaranie jednocześnie stwierdzało, iż skarżący ponosi winę za spowodowanie przekroczenia dyscypliny budżetowej. Winę natomiast można stwierdzić tylko w postępowaniu podlegającym kontroli sądowej. Brak możliwości odwołania się do sądu przy kończącym sprawę utrzymaniu postanowienia o odmowie wniesienia wniosku o ukaranie, przy jednoczesnym stwierdzeniu w uzasadnieniu expressis verbis (bez jakiegokolwiek postępowania), iż skarżący naruszył dyscyplinę dopuszczając się wykroczenia - jest naruszeniem konstytucyjnych praw skarżącego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Postanowienie o odmowie nadania biegu skardze konstytucyjnej opiera się na założeniu, iż zaskarżona prawna podstawa, którą rozstrzygnięto o prawach lub wolnościach konstytucyjnych, a której zarzuca się niekonstytucyjność (art. 79 Konstytucji), musi dotyczyć przepisu, który ukształtował treść rozstrzygnięcia. Tego rodzaju zwężenie przesłanki prawnej podstawy rozstrzygnięcia zdaniem składu orzekającego nie ma podstaw w samym tekście Konstytucji. Artykuł 79 mówi o akcie „na podstawie którego sąd lub organ administracji orzekł ostatecznie...” Nie ulega wątpliwości, że postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie o odmowę ukarania M. Rżanego. Reżim prawny takich postanowień jest kształtowany nie tylko przez przepisy materialnoprawne określające ich treść, ale i te przepisy prawa pozytywnego, które je kwalifikują w określony sposób, wiążąc z tego typu orzeczeniem pewną cechę lub właściwość. W tym wypadku § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 1999 r. przypisujący tego typu postanowieniom atrybut prawomocności powoduje, że każde orzeczenie będące rozstrzygnięciem środka odwoławczego w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansowej - będzie miało cechę prawomocności. Dlatego § 56 rozporządzenia jest przepisem kształtującym treść sytuacji prawnej w jakiej znajduje się adresat takiego postanowienia, jakkolwiek nie jest to ujawnione werbalnie w treści samego postanowienia.

W skardze sformułowano zarzut naruszenia prawa do sądu przez pozbawienie możliwości wniesienia sprawy do sądu. W wypadku naruszenia w postaci pozbawienia możliwości odwołania się do sądu, zamknięcie drogi sądowej jest typowo i z zasady wynikiem istnienia nie przepisów materialno-prawnych, określających treść niezaskarżalnego rozstrzygnięcia, lecz właśnie istnienia innych przepisów: proceduralnych i określających normatywne następstwa lub cechy takiego rozstrzygnięcia. A to łącznie kształtuje sytuację, w jakiej znajduje się adresat rozstrzygnięcia.

Interpretacja prawnej podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia, wymaganej przez art. 79 Konstytucji dokonana w sposób ścieśniający, tak, jak tego dokonano w postanowieniu odmawiającym nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej - doprowadziłaby w praktyce do zaostrzenia przesłanek związanych ze skargą konstytucyjną na zamknięcie drogi sądowej.

Drugi zarzut zażalenia dotyczy tezy wyrażonej w postanowieniu odmawiającym nadania biegu skardze konstytucyjnej, iż w sprawie brak jest orzeczenia sądowego, w jakim orzeczono by o odmowie. Należy zgodzić się z zarzutem zażalenia, że po pierwsze, art. 79 Konstytucji nie przewiduje, iż skargę konstytucyjną można składać tylko na ostateczne rozstrzygnięcia (takie od których nie służy dalszy tryb odwołania) jedynie przybierające postać rozstrzygnięcia sądowego. Świadczą o tym verba legis art. 79, mówiącego wyraźnie o orzeczeniu „przez sąd lub organ administracji”. Po drugie, przesłanki skargi konstytucyjnej dotyczą tego konkretnego postępowania, w którym doszło do wydania niezaskarżalnego rozstrzygnięcia i jednoczesnego naruszenia prawa konstytucyjnego. Nie jest natomiast wymagane wypróbowanie przez zainteresowanego różnych lub innych postępowań, formalnie odrębnych, ewentualnie prowadzących do sytuacji, w której skarżący nie dozna uszczerbku dla swego konstytucyjnego interesu. Dlatego nie można wprowadzać jako odrębnej formalnej negatywnej przesłanki skargi konstytucyjnej wymagania, aby skarżący wykorzystał inne jeszcze środki prawne, w których można byłoby wyjaśnić okoliczności, w jakich doszło do naruszenia dyscypliny budżetowej. Dlatego np. nie można jako czynić mu zarzutu, że nie przedsięwziął starań o zainicjowanie postępowania o pozbawienie go immunitetu sędziowskiego (co zasugerowano w postanowieniu z 9 października 2002 r.). Postępowanie o pozbawienie immunitetu jest bowiem postępowaniem innym niż to, na tle którego przedstawiono skargę konstytucyjną (postępowanie w którym odmawia się wszczęcia postępowania o ukaranie). Poza tym odmawiając wystąpienia z wnioskiem o ukaranie skarżącego urzędy Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych nie stworzyły podstaw (przesłanek) do samego zainicjowania postępowania o uchylenie immunitetu.

W postępowaniu związanym z badaniem przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej weryfikacji podlegają następujące przesłanki, których istnienie skarżący musi uprawdopodobnić:

terminy złożenia skargi i zażalenia na odmowę nadania biegu skardze. W sprawie oba terminy zostały zachowane;

wskazanie prawa lub wolności, których naruszenie zarzuca skarżący. W tym zakresie skarga powołuje się na prawo do sądu, a w szczególności na zamknięcie drogi do weryfikacji i kontroli przez sąd rozstrzygnięcia Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych jako organu II instancji. Rozstrzygnięcie to jest kwalifikowane przez § 56 rozporządzenia RM z 27 kwietnia 1999 r. jako „prawomocne” i niezaskarżalne (co zresztą wynika z pouczenia zawartego w jego treści). Następuje to w sytuacji, gdy sentencja postanowienia odmawia wszczęcia postępowania o ukaranie (z uwagi na istnienie ujemnej materialnoprawnej przesłanki procesowej w postaci immunitetu), zaś tekst uzasadnienia przesądza o popełnieniu przez skarżącego naruszenia dyscypliny finansowej, mimo braku prowadzenia stosowanego postępowania. Postępowanie o stwierdzenie naruszenia dyscypliny finansowej, jest czynem wymagającym stwierdzenia winy, zbadania okoliczności usprawiedliwiających oraz (co akurat w tej sprawie było istotne) pobudek działania sprawcy - art. 141, 148, 165 ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r. (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Tego nie dokonano z racji nie podjęcia postępowania o ukaranie. Natomiast w uzasadnieniu odmowy wszczęcia postępowania umieszczono stwierdzenia, tak jak gdyby postępowanie wszczęto i przeprowadzono z negatywnym skutkiem dla skarżącego. W tej sytuacji, że skarżący uprawdopodobnił istnienie naruszenia chronionych konstytucyjnie praw, o których mowa w art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji;

przesłankę wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnego prawa wypełnia opisanie okoliczności, kiedy to stwierdzenie i przypisanie jednostce nagannego, zawinionego czynu następuje w motywach postanowienia, którego sentencja formalnie odmawia wszczęcia postępowania o ukaranie. To zaś mogłoby natomiast nastąpić tylko po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania. Czyni to prawdopodobnym zarzut, że dopuszczono się arbitralnego, pozbawionego stosownych gwarancji proceduralnych i kontroli sądowej działania organu administracji w sferze objętej działaniem art. 45 Konstytucji;

przesłankę wskazania niekonstytucyjnego aktu skarżący wypełnił, powołując § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 kwietnia 1999 r., jako aktu i przepisu wiążących z orzeczeniami zapadłymi w postępowaniu odwoławczym w sprawach z zakresu dyscypliny finansowej skutek „prawomocności”. Ten bowiem przepis blokuje skarżącemu drogę do kontroli sądowej orzeczenia. Przepis ten jest niespójny z art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 11 maja 1995 r. (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), który przewiduje kontrolę przez NSA postanowień, na które służy zażalenie, kończących postępowanie albo rozstrzygających sprawę co do istoty. Postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z 9 maja 2002 r. należy do drugiej z wymienionej kategorii. Jednak nie można z tej przyczyny wysnuwać wniosku zaprzeczającemu istnieniu na tle konkretnej sprawy przesłanki wyczerpania drogi odwoławczej przez skarżącego. Od strony normatywnej o wyczerpaniu drogi odwoławczej przesądza w sprawie wskazany przez skarżącego § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 kwietnia 1999 r., sposób ujęcia skutków tego przepisu w praktyce przez Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansowej (brzmienie pouczenia wykluczającego dalszy tryb odwoławczy). Nie można zaś obarczać skarżącego powinnością poniesienia ryzyka (obejmującego ewentualną utratę terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej w razie odrzucenia skargi) wypróbowania, czy NSA byłby skłonny skargę rozpatrzeć mimo brzmienia § 56 rozporządzenia i uznania przez Głównego Rzecznika Dyscypliny takiej drogi za wykluczoną, (co znalazło wyraz w treści pouczenia adresowanego do skarżącego).

Skarżący złożył w tej sytuacji skargę konstytucyjną uprawdopodabniając przesłanki jej istnienia.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji postanowienia.

2