211

POSTANOWIENIE

z dnia 21 czerwca 2002 r.

Sygn. akt Ts 154/01

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Bohdan Zdziennicki - przewodniczący

Marek Safjan - sprawozdawca

Wiesław Johann

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2002 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Igora Pankovskiy,

p o s t a n a w i a:

uwzględnić zażalenie.

UZASADNIENIE:

Decyzją z 14 czerwca 2000 r. (nr WSO-O.5142/1/2000) Wojewoda Mazowiecki odmówił Igorowi Pankovskiy zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę decyzji stanowił art. 23 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 9 zaskarżonej ustawy (dalej: ustawa). Równocześnie na podstawie art. 77 tejże ustawy odmówiono uzasadnienia tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 17 października 2000 r. (nr GMU III 1886/00) utrzymał w mocy decyzję z 14 czerwca br. i na takiej samej podstawie również odmówił sporządzenia jej uzasadnienia. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 3 sierpnia 2001 r.

W żądaniu (petitum) skargi pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 13 ust. 1 oraz art. 23 w związku z art. 19 ustawy z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach w części, w jakiej miałyby uzasadniać zakaz udzielenia cudzoziemcowi polskiego pochodzenia zezwolenia na osiedlenie się w Polsce, a w konsekwencji i wydanie mu karty stałego pobytu z zasadą wyrażoną w ust. 5 art. 52 Konstytucji RP, iż osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Ponadto wniesiono „o stwierdzenie..., że art. 77 powyższej ustawy o cudzoziemcach, pozwalający organowi państwowemu na odstąpienie od uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie przepisów tejże ustawy nie ma zastosowania do osób, o których mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji RP”.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący „ma przymiot polskiego pochodzenia, które nawet jest potwierdzone stosownym urzędowym dokumentem przez władze Ukrainy”, a w konsekwencji przysługuje mu konstytucyjne prawo do osiedlenia się w Polsce. W uzasadnieniu skargi powołano też, dla zaskarżonych przepisów nowe, niewskazane w jej petitum wzorce kontroli: art. 18, art. 37 i art. 51 ust. 3 Konstytucji.

W odniesieniu do art. 18 Konstytucji podniesiono, że odmowa zezwolenia na osiedlenie się godzi w wartości konstytucyjne znajdujące się pod ochroną tego przepisu, a więc w małżeństwo, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo. Skarżący jest bowiem żonaty i ze związku tego w Polsce urodziło się jego dziecko.

Natomiast, co do art. 37 w związku z art. 51 ust. 3 Konstytucji podniesiono, że właściwe organy administracyjne i sądowe odmawiając skarżącemu przysługującego mu konstytucyjnego prawa zamieszkiwania na stałe w Polsce, mogą tego nie uzasadniać. W konsekwencji skarżący nie może się dowiedzieć, dlaczego odmawia się mu tego prawa. Tymczasem z art. 37 w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji wynika, że skarżący powinien być traktowany analogicznie jak obywatel polski, a więc powinno przysługiwać mu prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w jego sprawie. Na poparcie zarzutów powołano orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z 13 marca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej przyjmując za podstawę skargi jedynie wzorce konstytucyjne wskazane w jej petitum. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powołanie w uzasadnieniu skargi dodatkowych, innych niż w petitum, wzorców kontroli jest bez znaczenia dla przedmiotu zaskarżenia. Konieczność precyzyjnego sformułowania żądania skargi konstytucyjnej wynika też, z wyrażonej w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zasady skargowości. W petitum badanej skargi skarżący w sposób jednoznaczny sformułował swe żądanie sprowadzające się do wniosku o zbadanie zgodności z art. 52 ust. 5 Konstytucji art. 13 ust. 1, art. 23 ustawy o cudzoziemcach oraz o ustalenie normatywnej treści art. 77 tej ustawy w zgodzie z art. 52 ust. 5 Konstytucji. Wskazanych w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wzorców kontroli, w tym art. 18 Konstytucji, Trybunał nie wziął pod uwagę z przytoczonych wyżej względów. Wprawdzie art. 52 ust. 5 Konstytucji określa prawo osoby pochodzenia polskiego do osiedlenia się na terytorium Polski, jednak uzależnia je od stwierdzenia tego pochodzenia zgodnie z ustawą. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, chodzi tu o ustawę w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, z czego wynika, że dla stwierdzenia pochodzenia polskiego skarżącego nie mają znaczenia rozstrzygnięcia władz ukraińskich. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarżący nie jest podmiotem prawa, o którym mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji. Niewskazanie naruszonego prawa konstytucyjnego było więc podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W zażaleniu złożonym 25 marca 2002 r. skarżący wniósł o jego uwzględnienie i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania. Zdaniem skarżącego w petitum skargi został wskazany wzorzec konstytucyjny - art. 52 ust. 5 oraz zaskarżone przepisy ustawy, tym samym spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 47 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny powinien też, jego zdaniem, uwzględnić pozostałe wzorce wskazane w uzasadnieniu, kwestia ta jest jednak drugorzędna, gdyż to art. 52 ust. 5 Konstytucji stanowi podstawę głównego zarzutu skargi konstytucyjnej. Zdaniem skarżącego błędny jest pogląd, w myśl którego w art. 52 ust. 5 Konstytucji chodzi wyłącznie o ustawę w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, na podstawie której musiałoby się toczyć określone postępowanie przed władzami polskimi. Wystarczy, jeżeli w jakimkolwiek postępowaniu przed władzami polskimi uznają one za oczywiste i bezsporne, że skarżący ma polskie pochodzenie. Fakt polskiego pochodzenia skarżącego nigdy nie budził wątpliwości polskich władz i uprawniał go do otrzymania obywatelstwa polskiego. Okoliczność ta została potwierdzona w postępowaniu administracyjnym oraz sądowo-administracyjnym. Wobec powyższego skarżący jest podmiotem prawa, o którym mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, ponieważ jego problem nie jest jednostkowy i odosobniony, niezależnie od rozpoznania go w trybie skargi konstytucyjnej możliwe jest zbadanie zakwestionowanych przepisów w trybie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Na koniec skarżący podkreślił, że całkowicie dowolna jest wyrażona w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego ocena, iż nie uprawdopodobnił on naruszenia swoich praw.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Sformułowany w art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wymóg wskazania naruszonych konstytucyjnych praw skarżącego oraz zawarty w art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 wymóg sformułowania zarzutu niekonstytucyjności oznacza konieczność wskazania przez skarżącego wzorców konstytucyjnych i niezgodnych z nimi, zdaniem skarżącego, przepisów aktu normatywnego. W zasadzie wskazanie takie powinno nastąpić w petitum skargi konstytucyjnej, jednak uczynienie tego dopiero w uzasadnieniu nie powoduje automatycznie, że skardze należy odmówić nadania dalszego biegu. Odmowa taka jest uzasadniona w sytuacji, gdy petitum skargi i jej uzasadnienie jest na tyle rozbieżne, że albo nie można ustalić, które prawa skarżącego są jego zdaniem naruszone, albo gdy petitum i uzasadnienie są na tyle rozbieżne, że nie można określić zakresu zaskarżenia. W obu przypadkach nie jest możliwe ustalenie granic skargi konstytucyjnej, tym samym Trybunał nie może zrealizować dyspozycji, o której mowa w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w przypadku przedmiotowej skargi konstytucyjnej. Skarżący w petitum skargi konstytucyjnej wskazuje wprawdzie węższy katalog wzorców konstytucyjnych niż w uzasadnieniu, jednak z treści skargi można odczytać na czym polega, jego zdaniem, naruszenie wszystkich wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zakres podmiotowy i przedmiotowy art. 52 ust 5 Konstytucji. Wskazany przepis nie określa przesłanek, ani trybu stwierdzenia pochodzenia polskiego danej osoby i odsyła w tym zakresie do ustawy. W chwili wejścia w życie Konstytucji brak było ustawy, która całościowo regulowałaby materie wskazane w art. 52 ust. 5 lub w sposób jednoznaczny określała przesłanki od których uzależnione jest stwierdzenie polskiego pochodzenia. W art. 10 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach wskazano jedynie, że wizę repatriacyjną wydaje się cudzoziemcom narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, natomiast w art. 109 ust. 3 pkt 1 tej ustawy uzależniono wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji o uznaniu cudzoziemca za obywatela polskiego m.in. od stwierdzenia jego polskiej narodowości lub pochodzenia polskiego. Dopiero w art. 5 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. Nr 106, poz. 1118 ze zm.) sformułowane zostały przesłanki uznania osoby za osobę pochodzenia polskiego. W art. 14 przedmiotowej ustawy sformułowano delegację do wydania rozporządzenia określającego m.in. tryb postępowania w sprawach o uznanie za osobę pochodzenia polskiego. Tryb ten jest zawarty w rozporządzeniu Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 15 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 294 ze zm.). Z powyższego wynika, iż w momencie podejmowania rozstrzygnięcia o prawie skarżącego do osiedlenia się na terytorium Polski stwierdzenie pochodzenia polskiego mogło nastąpić jedynie w trakcie postępowania, którego celem było wydanie cudzoziemcowi wizy repatriacyjnej lub postępowania zmierzającego do nadania cudzoziemcowi obywatelstwa polskiego. Względem skarżącego nie toczyło się żadne ze wskazanych wyżej postępowań. Powstaje w związku z tym pytanie, czy stwierdzenie pochodzenia polskiego mogło mieć miejsce w innym postępowaniu oraz czy rozstrzygnięcie w tej kwestii mogło opierać się bezpośrednio na art. 52 ust. 5 Konstytucji?

Odpowiedź na to ostatnie pytanie wymaga ustalenia, czy art. 52 ust. 5 Konstytucji zawiera na tyle jednoznaczną treść normatywną, aby mógł być podstawą dyrektyw formułowanych względem ustawodawcy oraz podstawą aktów stosowania prawa. Ustalenia te wykraczają poza zakres wstępnego rozpoznania i mogą zostać podjęte dopiero w procesie kontroli konstytucyjności norm.

Skarżący uprawdopodobnił natomiast zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji przez art. 77 zaskarżonej ustawy, który to przepis umożliwił organowi orzekającemu w jego sprawie odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji. Wskazany przepis pozbawił skarżącego możliwości ustalenia w oparciu o jakie dokumenty, wskazane w nich dowody doszło do wydania rozstrzygnięcia o jego prawach. Ustalenie, czy ograniczenie takie jest uzasadnione i nie narusza konstytucyjnych praw skarżącego przekracza ramy postępowania wstępnego. Z kolei skutki rozstrzygnięć opartych na art. 13 ust. 1 pkt 9, art. 23 ust. 2 i art. 19 ustawy o cudzoziemcach ograniczają jego prawo do przebywania wraz z rodziną, co uprawdopodabnia w stopniu wystarczającym zarzut naruszenia art. 18 Konstytucji.

Na koniec należy stwierdzić, że żądanie skarżącego zbadania konstytucyjności zaskarżonych przepisów „w trybie pkt 1 ust. 1 art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy cytowana już zasada skargowości, o której mowa w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wyklucza wszczynanie kontroli konstytucyjności prawa z urzędu.

Mając powyższe na względzie należało orzec jak na wstępie.