23

ORZECZENIE

z dnia 24 czerwca 1997 r.

Sygn. akt K. 21/96

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Lech Garlicki - przewodniczący

Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Krzysztof Kolasiński - sprawozdawca

Ferdynand Rymarz

Błażej Wierzbowski

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu 24 czerwca 1997 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:

1) niezgodności art. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 357) w zakresie, w jakim ustawa ta rozszerza uprawnienia organów skarbowych przewidziane w ustawie z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 108, poz. 486; zm.: Nr 134, poz. 646; z 1995 r. Nr 5, poz. 25, Nr 85, poz. 426) przez dodanie art. art. 34b i art. 34c dopuszczających możliwość żądania przez naczelnika urzędu skarbowego w związku z postępowaniem administracyjnym dostępu do informacji, o których mowa w art. 34a, a mianowicie: sporządzenia i przekazania przez banki i inne niż banki podmioty prowadzące przedsiębiorstwa maklerskie, a także towarzystwa funduszy powierniczych informacji dotyczących podatnika w zakresie posiadanych rachunków bankowych w tym rachunków oszczędnościowych, liczby tych rachunków, a także obrotów i stanów na tych rachunkach, posiadanych rachunków pieniężnych lub rachunków papierów wartościowych, tudzież obrotów i stanów na tych rachunkach, zawartych umów kredytowych lub umów pożyczki, umów depozytowych, nabytych za pośrednictwem banków akcji lub obligacji Skarbu Państwa, obrotu wydawanych przez banki certyfikatami depozytowymi lub innymi papierami wartościowymi, posiadanych przez nie prowadzących działalności gospodarczej podatników będących osobami fizycznymi i osobami prawnymi;

a także:

2) niezgodności art. 1 zaskarżonej ustawy w zakresie, w jakim przepis ten wprowadza do ustawy z 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych postanowienia art. 49h ust. 2 i 4, dopuszczające możliwości podawania do wiadomości publicznej przez Ministra Finansów oraz Prezesa Najwyższej Izby Kontroli informacji dotyczących wysokości zapłaconych podatków lub stanu zaległości podatkowych poszczególnych podatników prowadzących działalność gospodarczą;

3) niezgodności art. 2 - 4 zaskarżonej ustawy w zakresie realizacji zaskarżonych postanowień w pkt. 1 niniejszego wniosku, a dotyczących administracyjnego postępowania podatkowego

- z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych) gwarantującymi nienaruszalność prywatności obywateli m.in. nienaruszalność tajemnicy korespondencji (art. 87 ust. 2 przepisów konstytucyjnych), a także z wyrażoną w art. 56 ust. 1 tych przepisów zasadą sądowego wymiaru sprawiedliwości.

orzeka:

1. Artykuł 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 357) w zakresie, w jakim ustawa ta rozszerza uprawnienia organów skarbowych przewidziane w ustawie z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (tekst jednolity 1993 r. Dz.U. Nr 108, poz. 86; zm.: Nr 134, poz. 646; z 1995 r. Nr 5, poz. 25, Nr 85, poz. 426) przez dodanie art. 34b i art. 34c jest zgodny z art. 1 i art. 87 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach, między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) i nie jest niezgodny z art. 56 ust. 1 tychże przepisów konstytucyjnych.

2. Artykuł 1 pkt 2 ustawy z 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie w jakim wprowadza do ustawy z 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych art. 49h ust. 2 i 4 jest niezgodny z art. 1 i art. 56 ust. 1 wskazanych w pkt. 1 orzeczenia przepisów konstytucyjnych przez to, że narusza zasadę demokratycznego państwa prawa i wynikającą z niej ochronę prywatności oraz prawo do sądu, a nie jest niezgodny z art. 87 ust. 2 tych przepisów konstytucyjnych.

3. Artykuły 2-4 ustawy z 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie realizacji postanowień określonych w pkt. 1 orzeczenia, dotyczących administracyjnego postępowania podatkowego są zgodne z art. 1 i art. 87 ust. 2 wskazanych przepisów konstytucyjnych i nie są niezgodne z art. 56 ust. 1 tych przepisów konstytucyjnych.

Uzasadnienie:

I

1. Punkt wyjścia uzasadnienia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi pogląd, iż w poprzednio obowiązującym stanie prawnym interesy podatkowe państwa były chronione w wystarczającym stopniu. Nie występował problem niemożności uzyskiwania przez organy skarbowe informacji o rachunkach bankowych podatników oraz o obrotach dokonywanych na tych rachunkach w sytuacji, gdy przeciwko tym podatnikom zostało wszczęte postępowanie karne bądź karne skarbowe. Organy skarbowe nie miały natomiast możliwości uzyskania bez zgody prokuratora lub sądu informacji objętych tajemnicą bankową, od banków, a także przedsiębiorstw maklerskich i towarzystw funduszy powierniczych, o obrotach i stanach rachunków, gdy podatnik nie był podejrzany o popełnienie przestępstwa.

Zdaniem wnioskodawcy, skuteczne zwalczanie przestępstw skarbowych w państwie prawnym powinno odbywać się w ramach ustalonych procedur, nadzorowanych przez organy konstytucyjnie powołane do strzeżenia praworządności i czuwania nad ściganiem przestępstw oraz sprawujące wymiar sprawiedliwości.

Możliwość dostępu organu skarbowego do tajemnicy bankowej nie może naruszać prawa podatnika do prywatności. Zaskarżona ustawa sankcjonuje takie właśnie niedopuszczalne w państwie prawnym sytuacje.

Według wnioskodawcy prywatność stanowi rodzaj stanu niezależności, w ramach którego jednostka może decydować o zakresie i zasięgu udostępniania innym osobom informacji o swoim życiu. Naruszenie prywatności występuje zaś m.in. przez ujawnienie takich informacji innym osobom (w tym osobom prawnym). Dotyczy to także informacji o sytuacji materialnej obywatela, w tym w szczególności wysokości jego oszczędności, stanu konta bankowego oraz dokonywanych operacji finansowych, które należą do sfery prywatności. Zdaniem wnioskodawcy, w praktyce demokratycznych krajów Europy Zachodniej uznaje się, że stan majątkowy obywatela jest elementem jego życia prywatnego.

Wnioskodawca stwierdził, że polskie przepisy konstytucyjne nie regulują zakresu ochrony prawa do prywatności w sposób generalny. Art. 87 ust. 2 i 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez ustawę konstytucyjną z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym przewiduje jedynie, że ustawa ochrania nienaruszalność mieszkań i tajemnicę korespondencji, że przeprowadzenie rewizji domowej dopuszczalne jest tylko w przypadkach określonych ustawą oraz że przepadek mienia może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą, na podstawie prawomocnego orzeczenia. Art. 1 przepisów konstytucyjnych statuuje wszak zasadę, iż Polska jest demokratycznym państwem prawnym. W demokratycznym państwie prawnym powinny być przestrzegane powszechnie uznawane przez społeczność międzynarodową standardy ochrony praw człowieka. W odniesieniu do ochrony życia prywatnego standardy te określają w szczególności: art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Człowieka oraz art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oba te dokumenty zostały ratyfikowane przez Polskę.

W ocenie wnioskodawcy z przepisów tych aktów międzynarodowych wynika, że ingerencja władzy państwowej w sferę prywatności obywatela powinna być ograniczona do minimum.

We współczesnym społeczeństwie większość zobowiązań, także płatności osobiste, są najczęściej lub coraz częściej regulowane drogą obrotu bezgotówkowego. Możliwość ujawniania przez organy skarbowe różnych płatności, często bardzo osobistych, powoduje - zdaniem wnioskodawcy - że organy skarbowe uzyskałyby prawo do daleko idącej kontroli życia osobistego obywateli, co przekracza zakres ich kompetencji.

Zaskarżona ustawa o zobowiązaniach podatkowych w art. 34b stanowi, że z żądaniem sporządzenia i przekazania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 34a ust. 1-3, naczelnik urzędu skarbowego może wystąpić również w związku z postępowaniem administracyjnym wszczętym przez urząd skarbowy na podstawie wydanego przez siebie postanowienia, po uprzednim wezwaniu podatnika do udzielenia informacji z tego zakresu albo do upoważnienia instytucji finansowych do przekazania tych informacji, jeżeli podatnik uprzednio nie wyrazi zgody na udzielenie informacji lub nie upoważni urzędu skarbowego do wystąpienia do instytucji finansowych o przekazanie informacji.

Instytucje finansowe wymienione w art. 34a ust. 1-3 mogą odmówić udzielenia informacji, jednakże jedynie wówczas, jeżeli żądanie naczelnika urzędu skarbowego nie spełnia wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2.

W ocenie wnioskodawcy wskazany tu przepis jest przykładem pewnej “hipokryzji” prawa. Niezależnie bowiem od wyrażenia lub nie wyrażenia zgody przez podatnika organ skarbowy i tak będzie mógł zażądać przekazania informacji stanowiących tajemnicę bankową. Uwarunkowania te nie zmieniają bowiem zakresu uprawnień naczelnika urzędu skarbowego do żądania ujawnienia tajemnicy bankowej w toku postępowania administracyjnego.

Wnioskodawca zauważa, że wymiar podatku dochodowego zarówno od osób fizycznych, jak i prawnych, opiera się na zeznaniach podatkowych osób zobowiązanych do uiszczenia podatku. Zgodnie z art. 50 kpa organ administracji państwowej może wzywać osoby zainteresowane do złożenia wyjaśnień lub zeznań, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonania czynności urzędowych. Organ administracji państwowej może - zgodnie z art. 75 kpa - przyjąć oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania; może także - zgodnie z art. 86 tego kodeksu - przesłuchać stronę. Postępowanie administracyjne może wykazać, że zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia skarbowego (art. 1 i art. 35 ustawy karnej skarbowej). Wówczas organ skarbowy powinien wszcząć postępowanie przygotowawcze w oparciu o przepisy ustawy karnej skarbowej (art. 170 ustawy karnej skarbowej). Postępowanie przygotowawcze ma na celu: ustalenie, czy rzeczywiście zostało popełnione przestępstwo lub wykroczenie skarbowe, wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy, wykrycie i w razie potrzeby ujęcie sprawcy, zebranie niezbędnych danych o osobie oskarżonego stosownie do art. 8 kpk, zebranie i utrwalenie dowodu.

Wówczas też uprawdopodobnione podejrzenie popełnienia przestępstwa skarbowego uzasadnić może - zdaniem wnioskodawcy - ograniczenie prawa podejrzanego od prywatności.

Postępowanie administracyjne nie przewiduje możliwości stosowania takich środków dowodowych, które zgodnie z przepisami postępowania karnego wymagają, dla ich zastosowania, uprzedniego wszczęcia postępowania karnego lub karnego skarbowego.

W ocenie wnioskodawcy przepis zaskarżonej ustawy przyznający naczelnikowi urzędu skarbowego możliwość stosowania w postępowaniu administracyjnym środków dowodowych ograniczających prawo do prywatności, które powinny być dopuszczalne tylko w uzasadnionych przypadkach i w sytuacji podejrzenia popełnienia przestępstwa, do tego bez nadzoru ze strony prokuratury bądź sądu, narusza chronione przez konstytucję prawa obywateli.

Wnioskodawca wskazał, że głównym argumentem mającym uzasadnić niezbędną potrzebę przyznania zaskarżonych uprawnień naczelnikom urzędów skarbowych, określonych w art. 34b ustawy o zobowiązaniach podatkowych, jest obowiązek uzyskania zgodności polskiego ustawodawstwa z ustawodawstwem państw stowarzyszonych a także z wymogami stawianymi przez Komitet do Spraw Fiskalnych Organizacji Współpracy Ekonomicznej i Rozwoju (OECD), tudzież umożliwienie prowadzenia bardziej skutecznej walki z przestępstwami skarbowymi, występującymi szczególnie intensywnie w okresie rozwoju rynku kapitałowego, przy jednoczesnym łagodzeniu rygorów prawa dewizowego oraz obrotu nieruchomościami. Ma to także umożliwić bardziej skuteczną walkę z tzw. praniem brudnych pieniędzy.

Wnioskodawca podniósł, że zaskarżona ustawa wprowadza rozwiązania prawne naruszające zasadę proporcjonalności, albowiem przyjęte w art. 34b rozwiązania prawne ograniczające w sposób bardzo istotny prawa i wolności obywateli nie są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu i nie pozostają do tego celu w odpowiedniej proporcji. Tworząc prawo zawierające normy represyjne lub ograniczające w inny sposób prawa obywateli ustawodawca ma obowiązek zastosowania najłagodniejszego środka dla realizacji swego celu co oznacza, że ingerencja ustawodawcy w sferę wolności jednostki jest dopuszczalna jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ochrony uznanych za ważniejsze interesów publicznych, natomiast wybrane do zastosowania środki muszą pozostawać w rozsądnej relacji do zamierzonego celu. Wnioskodawca powołuje się w tym względzie na orzeczenie TK: K. 11/94 z 26 kwietnia 1995 r. i U. 10/92 z 26 stycznia 1993 r.

Uzasadniając niekonstytucyjność przepisów art. 49h ust. 2 i 4 ustawy o zobowiązaniach podatkowych wnioskodawca stwierdza, że możliwość podania do wiadomości publicznej informacji dotyczących wysokości zapłaconych podatków lub stanu zaległości podatkowych podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może powodować dla takiego podatnika różnorakie skutki ujemne i to zarówno w jego sferze majątkowej, jak i osobistej. Przewidujący upublicznienie takich informacji art. 49h ust. 2 i 4 powołanej ustawy o zobowiązaniach podatkowych traktować należy jako przepis o charakterze represyjnym, zawierający sankcję karną.

Niekonstytucyjności art. art. 2-4 zaskarżonej ustawy z 31 maja 1991 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie realizacji zaskarżonych postanowień art. 1 tejże ustawy wnioskodawca oddzielnie nie uzasadnił.

2. Prokurator Generalny, w piśmie z 10 grudnia 1996 r., nie podzielił poglądu wnioskodawcy stwierdzając, że zaskarżone przepisy nie są niezgodne ze wskazanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi.

Oceniając konstytucyjność zaskarżonych przepisów art. 34b i art. 34c ustawy o zobowiązaniach podatkowych Prokurator Generalny stwierdził, że przepisy te występują w rozwiniętej postaci; łącznie zawierają bowiem 12 ustępów o różnej treści, a mimo to wnioskodawca nie precyzuje, które ustępy tych przepisów zaskarża. Utrudnia to ustosunkowanie się do wniosku. Wniosek ma bowiem charakter opisowy; zaś z jego analizy zdaje się wynikać, że zarzuty niekonstytucyjności nie dotyczą art. 34b ust. 3 i 6. Nie wskazano też we wniosku, a także w jego uzasadnieniu, dlaczego zaskarżono cały art. 34c, skoro jego ust. 2 i 3 dotyczą tylko miejsca i sposobu przechowywania akt nie tylko w postępowaniu administracyjnym ale także karnym skarbowym, zaś pozostałe ustępy tego artykułu nie są samodzielne, bo odwołują się do art. 34a i art. 49c ust. 1 ustawy, które nie zostały zaskarżone.

w odniesieniu do art. 34b, Prokurator Generalny przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest ta część tego artykułu, która dotyczy uprawnień do żądania informacji przez naczelnika urzędu skarbowego, o których mowa w art. 34a ust. 1, także w toku postępowania administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu drogi określonej w pkt. 1-3 tego ustępu. Natomiast ust. 2 tego artykułu jest powiązany ściśle z jego ust. 1 i ocena jego konstytucyjności może być dokonana głównie poprzez ocenę art. 34b ust. 1 ustawy.

Odnosząc się wprost do zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów, w części dotyczącej uprawnień naczelnika urzędu skarbowego w postępowaniu administracyjnym do żądania informacji z zakresu objętego tajemnicą bankową i jej pokrewnych, Prokurator Generalny podniósł, - że skoro naczelną zasadą postępowania administracyjnego (podobnie jak innych postępowań) jest podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), w drodze wszelkich dowodów sprzyjających jej wyjaśnieniu, które nie są “sprzeczne z prawem” (art. 75 ust. 1 kpa) to nie sposób przyjąć tezy, że przepisy art. 50, art. 75 oraz art. 86 kpa ograniczają możliwości dowodowe, przewidziane zaskarżonymi przepisami. Art. 75 kpa zawiera bowiem tylko dyrektywę aby dowody nie były sprzeczne z prawem. Konstrukcja zaskarżonych przepisów została wyraźnie zsynchronizowana z art. 75 § 1 kpa i niewątpliwie pozwala pełniej realizować zasadę określoną w art. 7 kpa. Zwykle ustalenie prawdy jest podstawowym zadaniem każdego postępowania, w tym także administracyjnego.

Zdaniem Prokuratora Generalnego na tle badanej problematyki prawnej niewątpliwie występuje konkurencja wartości (dóbr i interesów) także w płaszczyźnie konstytucyjnej. Zasady wiodące w demokratycznym państwie prawnym są wypadkową ochrony różnych dóbr i interesów obywateli oraz interesów zbiorowych społeczeństwa reprezentowanych przez państwo. Zasady te mają różny zakres i rangę w systemie wartości chronionych konstytucyjnie. W omawianej sprawie ustawodawca stanął przed koniecznością dokonania ograniczenia ochrony dóbr osobistych niektórych osób, na rzecz rozwiązań mających na celu ważny interes społeczny.

Zdaniem Prokuratora Generalnego bardziej złożona problematyka występuje na tle treści ust. 1 (bez punktów) i ust. 2 zaskarżonego art. 34b. W razie odmowy przez podatnika ujawnienia danych, o których mowa w art. 34a, pozwala on bowiem naczelnikowi urzędu skarbowego na wystąpienie z żądaniem udzielenia tych danych przez bank i inne wymienione w nim podmioty. Formę i treść tego żądania określa ust. 2 art. 34b, i sam w sobie nie zawiera elementów (cech) podważających jego konstytucyjność. Jest on bezpośrednio związany z ust. 1 tego przepisu i mógłby być oceniony jako niekonstytucyjny o tyle, o ile za taki uznany byłby ust. 1 art. 34b (bez punktów).

Za rozszerzeniem prawa organu skarbowego (przepis art. 34b ust. 1 bez punktów) do żądania w postępowaniu administracyjnym informacji objętych tajemnicą bankową, przemawia ważny interes państwa, wynikający z konieczności wzmożonego przeciwdziałania wzrastającemu zagrożeniu nieprzestrzegania prawa podatkowego i nieprawidłowościom w obrocie gospodarczym, jak i starania Polski o przystąpienie do OECD.

Prokurator Generalny zauważa, nie podważając poglądu wnioskodawcy o konieczności przestrzegania przepisów konstytucyjnych, w tym także art. 87 ust. 2, dotyczącego m.in. ochrony tajemnicy korespondencji, że zasady te nie wykluczają konieczności godzenia ich z innymi wartościami konstytucyjnymi, jak np. sprawiedliwości społecznej oraz z obowiązkiem przestrzegania przez obywateli ustaw, określonym w art. 90. Z punktu widzenia ochrony dóbr osobistych inną wagę ma ograniczenie ochrony korespondencji prywatnej, niekiedy intymnej, a inną ograniczenie ochrony korespondencji urzędowej lub handlowej (bankowej), adresowanej z natury rzeczy do jednostek organizacyjnych, a więc z reguły do zespołu osób uprawnionych do zapoznania się z nią. Ochronę prawną korespondencji zapewnia m.in. przepis art. 172 kk. Dotyczy on jednak odpowiedzialności karnej osoby, która nie będąc jej adresatem, ani nie mając uprawnień do zapoznania sięz nią, dokonuje wglądu w tę korespondencję, przed zapoznaniem się z nią przez adresata; a także gdy przekazuje tak uzyskane informacje innym osobom.

Zdaniem Prokuratora Generalnego jego treść nie dotyczy więc zaskarżonego przepisu. Przedmiotem tego przepisu nie jest bowiem zapoznawanie się przez organy skarbowe z korespondencją bankową klientów, a tylko uzyskiwanie od banków informacji o obrotach i stanach rachunków bankowych osób objętych postępowaniem administracyjnym.

W konkluzji Prokurator Generalny uznał, że brak jest przesłanek do przyjęcia, że zaskarżony przepis narusza art. 87 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Odstępstwo od ograniczenia tajemnicy bankowej, stwierdził Prokurator Generalny, jest znane dotychczasowemu porządkowi prawnemu w postępowaniu niesądowym. Prawo bankowe w art. 48 ust. 3 przewiduje bowiem możliwość przekazywania przez banki informacji innym bankom o udzielonych kredytach oraz o obrotach i stanach rachunków bankowych, bez zgody osoby zainteresowanej, a tym bardziej za jej zgodą, przy czym banki nie są organami państwowymi, a niekiedy nie są także państwowymi podmiotami gospodarczymi. W tej sytuacji kwestionowanie uprawnień organów skarbowych do informacji bankowych prowadziłoby do mniej korzystnego ich usytuowania prawnego od banków. Tajemnica skarbowa jest porównywalna z tajemnicą bankową, przy czym jedna z nich chroni przede wszystkim interes podmiotu związanego umową z bankiem, zaś druga chroni interes podatkowy państwa. Zaskarżona ustawa z 31 maja 1996 r. dla zabezpieczenia tajemnicy bankowej w omawianym zakresie wprowadziła rygorystyczne przepisy z zakresu tajemnicy skarbowej, wiążącej osoby mające dostęp do tajemnicy bankowej do nieujawniania jej osobom niepowołanym.

Zdaniem Prokuratora Generalnego wnioskodawca nie wskazał wprost żadnych argumentów podważających konstytucyjność art. 34c i nie sposób uznać go za niekonstytucyjny, skoro wprowadza tajemnicę skarbową i w sposób rozwinięty reguluje zasady jej ochrony. Zsynchronizowany jest on z przepisami o tajemnicy bankowej i wydaje się, że łącznie tworzy legislacyjnie spójny system ochrony interesów klientów banku. Natomiast ewentualne słabości tych przepisów mogą ujawnić się dopiero w trakcie ich stosowania, co trudno jednak zakładać.

Zdaniem Prokuratora Generalnego jeśli doszłoby do zakwestionowania konstytucyjności art. 34b , to także przepis art. 34c stałby się bezprzedmiotowy, bo nie ma on charakteru samodzielnego, a tylko pomocniczy, mający na celu właściwą realizację przepisu art. 34a. Stąd niekonstytucyjność tego przepisu została przyjęta, jak się wydaje, tylko hipotetycznie, w związku z kwestionowaniem art. 34b ustawy.

Prokurator Generalny - odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 49h ust. 2 i 4 ustawy o zobowiązaniach podatkowych przewidującego uprawnienie Ministra Finansów oraz Prezesa Najwyższej Izby Kontroli do podania, w szczególnej sytuacji, do publicznej wiadomości informacji dotyczących wysokości zapłaconych podatków przez podatnika lub stanu zaległości podatkowych poszczególnych podatników prowadzących działalność gospodarczą, - ocenił, że jest to przepis wyjątkowy, a jego zastosowanie przez uprawnione podmioty niewątpliwie stanowi dolegliwość dla podatnika nie płacącego podatku. Prokurator Generalny przedstawił następujący wywód: informacja taka ma jednak na celu nie tylko publiczne dyscyplinowanie podatnika, ale także ochronę obrotu prawnego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Przepis ten ma bowiem zastosowanie nie do wszystkich podatników, a tylko do prowadzących działalność gospodarczą. Przepis ten nie ma zatem na celu karania podatnika (także płacącego podatek), w rozumieniu przepisów karnych (np. art. 38 pkt 7 kk i art. 28 § 1 pkt 4 kw), a tylko informowanie opinii publicznej. Przyjmując, z jednej strony występowanie zasady domniemania konstytucyjności i racjonalności stanowionego prawa - zaś z drugiej - małą precyzję normatywną omawianego przepisu art. 49h ust. 2, wydaje się jednak możliwe i uzasadnione nadanie mu treści zgodnej z zasadami demokratycznego państwa prawnego, np. przez przyjęcie, że zaskarżony przepis jest zgodny z art. 1 i art. 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, jeśli rozumieć go jako upoważniający Ministra Finansów oraz Prezesa Najwyższej Izby Kontroli do podania do publicznej wiadomości informacji dotyczących stanu zaległości podatkowych podatników prowadzących działalność gospodarczą wówczas, gdy podatek ustalony został prawomocną decyzją administracyjną, a uporczywość podatnika w niepłaceniu podatku oraz znaczna kwota zaległości powoduje zagrożenie dla interesu państwa oraz bezpieczeństwa obrotu gospodarczego.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy dotyczącego art. 2 do 4 omawianej ustawy z 31 maja 1996 r. Prokurator Generalny stwierdził, iż mają one na celu synchronizację innych przepisów ze znowelizowanymi przepisami ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Zmieniono mianowicie nimi art. 48¹ ustawy - Prawo podatkowe, oraz wprowadzono nowe przepisy art. 32a i art. 113c do ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych; zaś art. 4 jest przepisem przejściowym w odniesieniu do wprowadzonych w życie z dniem 1 stycznia 1997 r. przepisów art. 34a i 34c. Zdaniem Prokuratora Generalnego wnioskodawca nie uzasadnił oddzielnie powodów, dla których uważa za niekonstytucyjne przepisy art. 2 - 4 ustawy, choć art. 4 nie budzi żadnych zastrzeżeń z punktu widzenia zasad legislacyjnych i konstytucyjnych. Podobny pogląd Prokurator Generalny odnosi do art. 2 pkt 2 i art. 3 ustawy. Przepisy te same nie regulują strony materialnej udzielania informacji organom skarbowym, a tylko zawierają informacje o takiej możliwości ujawnienia stanu kont i obrotów finansowych na podstawie innych przepisów. Nie są to zatem przepisy samodzielne i same przez się nie mogą być oceniane jako niekonstytucyjne.

3. Pismem z 24 stycznia 1997 r. stanowisko w sprawie przedstawił Minister Finansów, który nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że zaskarżone przepisy są niezgodne ze wskazanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi.

Minister Finansów odniósł się do wyrażonego przez wnioskodawcę zarzutu, że rząd wykorzystując jako pretekst ubieganie się Polski o przyjęcie do OECD zaproponował regulacje, przyjęte następnie przez Parlament, wykraczające poza oczekiwania i wymogi stawiane przez tą organizację - przedstawiając chronologicznie przebieg negocjacji przedstawicieli Rządu RP z jej właściwym organem, załączając przy tym odpowiednie dokumenty. Podkreślił, że warunkiem przyjęcia Polski do OECD było przyjęcie rozwiązań prawnych zapewniających szeroki dostęp do informacji bankowych dla polskich celów podatkowych, przyjętych przez Sejm RP 26 kwietnia 1996 r. Ostatecznie ustawa o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych uchwalona została 31 maja 1996 r., zaś Polska została przyjęta do OECD 22 listopada 1996 r. Minister Finansów wyjaśnił również, że przedstawiciele rządu nigdy nie twierdzili, iż rozwiązania analogiczne do zaproponowanych w nowelizacji ustawy o zobowiązaniach podatkowych występują w ustawodawstwach wszystkich państw należących do OECD. Wręcz przeciwnie podkreślano, że regulacje prawne w wielu państwach należących do OECD nie spełniają obecnych wymogów tej organizacji. Wynika to z faktu, iż zgodnie z zasadą działania nazywaną “naciskiem równych sobie” (ang. peer pression). OECD może jedynie sprawować nadzór nad całością polityki gospodarczej i społecznej państw członkowskich.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy dotyczących europejskiego standardu prawnego w zakresie ujawniania tajemnicy bankowej Minister Finansów wskazał, że zakres informacji udzielanych przez instytucje finansowe w toku postępowania administracyjnego (podatkowego) jest niejednokrotnie znacznie szerszy od tego, co zakwestionowaną ustawą zostało wprowadzone w Polsce. Ma to miejsce w ustawodawstwie takich państw jak Niemcy, Francja, Hiszpania, Szwecja oraz Norwegia. Minister Finansów zwrócił uwagę na fakt, że instytucje finansowe w niektórych państwach są obowiązane do przekazywania szeregu informacji służbom skarbowym w sposób automatyczny, bez jakiegokolwiek żądania ze strony tych służb, np. we Francji, Szwecji, Norwegii.

Zdaniem Ministra Finansów zaskarżone regulacje prawne nie naruszają norm konstytucyjnych, ale stanowią nieodzowne uzupełnienie obowiązującego w Polsce porządku prawnego, w wyniku czego możliwe będzie rzeczywiste, a nie tylko normatywne zrównanie podatników wobec prawa. W przekonaniu Ministra Finansów sprawiedliwy system podatkowy, to system w którym każdy, kto należy do określonej kategorii podatników, dysponuje takimi samymi prawami i ciążą na nim identyczne obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Z tych powodów każdy, kto wypełnia te obowiązki, ma prawo żądać od władzy publicznej aby zagwarantowała, żeby inni podatnicy jednakowo wywiązywali się z powinności. Stworzenie prawnego instrumentarium umożliwiającego zrealizowanie w praktyce tych żądań jest obowiązkiem rządu i parlamentu.

Zdaniem Ministra Finansów rzeczywista równość wobec prawa polega również na tym, że porządek prawny pozwala na bezsporne stwierdzenie, czy wszyscy podatnicy korzystający z różnego rodzaju ulg, zwolnień i odliczeń, spełniają wymogi przewidziane prawem.

Minister Finansów nie zgodził się z wnioskodawcą, że zrealizowanie celu, jakim jest weryfikacja twierdzeń podatnika, jest możliwe przy wykorzystaniu środków proceduralnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ani oświadczenie podatnika, o którym mowa w art. 75 § 2 kpa ani wyjaśnienia uzyskane w wyniku przesłuchania strony (art. 86 kpa), nie dają jakiejkolwiek możliwości dokonania oceny wiarygodności uzyskanych wcześniej informacji.

Nawiązując do wyrażonego przez wnioskodawcę poglądu, zgodnie z którym rozwiązania przewidziane w art. 34b ustawy o zobowiązaniach podatkowych naruszają zasadę proporcjonalności, Minister Finansów stwierdził, że dopóki chociaż jeden podatnik będzie wypełniał swoje obowiązki zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem (i to niezależnie od tego, czy podatki te płaci z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, czy też z zupełnie innych tytułów) to ma prawo żądać, aby nikt nie miał możliwości, korzystając z parawanu różnego rodzaju tajemnic, unikania lub minimalizowania wynikających z przepisów prawa obciążeń podatkowych. Z tych też względów - doceniając w pełni znaczenie instytucji tajemnicy bankowej - uważa, że z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, wprowadzając kwestionowane przez wnioskodawcę rozwiązanie nie naruszano zasady proporcjonalności.

Oczywiste jest, że przedmiotem zainteresowania służb skarbowych mogą być operacje finansowe - ich skutki, a nie korespondencja z tym związana. Zdaniem Ministra Finansów przyjęcie poglądu wnioskodawcy doprowadziłoby do paradoksalnej sytuacji - zróżnicowało by status prawny klientów banku w zależności od tego, czy w umowach z bankiem zastrzegli sobie iż wymagają od banków, bądź nie, dostarczania w formie pisemnej wyciągów oraz innych informacji o stanie swoich kont, a byłoby to równoznacznie z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa.

Minister Finansów nie podzielił stanowiska wnioskodawcy odnośnie niekonstytucyjności art. 2 do 4 zaskarżonej ustawy i zajął w tym względzie stanowisko zbieżne ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego.

Minister Finansów nie podzielił poglądu wnioskodawcy o niekonstytucyjności przepisów art. 49h ust. 2 i 4 ustawy o zobowiązaniach podatkowych dających Ministrowi Finansów i Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli prawo podawania do publicznej wiadomości, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, informacji o stanie zaległości podatkowych poszczególnych podatników prowadzących działalność gospodarczą.

Zdaniem Ministra Finansów zaskarżony przepis nie kreuje nowych, dotychczas nieznanych kompetencji dla tych urzędów, a jest on wynikiem powołania do życia nowego, dotychczas nieznanego pojęcia, tajemnicy skarbowej - art. 49a do 49d - w ustawie o zobowiązaniach podatkowych.

Ujawnienie wszelkich informacji objętych tą tajemnicą zagrożone jest sankcjami karnymi przewidzianymi w art. 49 i ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Minister Finansów podkreślił, że jest to ustawa, która została uchwalona 31 maja 1996 r., a weszła w życie z dniem 1 stycznia 1997 r. Tymczasem, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 1995 r. Nr 13, poz. 59), Prezes Najwyższej Izby Kontroli jest uprawniony - po uprzednim przedłożeniu Sejmowi - do podawania do wiadomości publicznej dokumentów (w tym informacji o wynikach kontroli zleconych przez Sejm i jego organy, a także przeprowadzonych na wniosek Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz informacji o wynikach innych ważniejszych kontroli) lub zawartych w nich ustaleń, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. Z innych przepisów tej ustawy, a mianowicie z art. 2 ust. 3 pkt 6 oraz z art. 3 wynika, że NIK może również kontrolować podmioty gospodarcze w zakresie, w jakim wywiązują się ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa, badając w szczególności realizację ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej.

Zdaniem Ministra Finansów z podobnym problemem wynikającym z wprowadzenia instytucji tajemnicy skarbowej oraz sankcji karnych za jej ujawnienie, mielibyśmy do czynienia w przypadku realizacji przez Ministra Finansów obowiązków wynikających z ustawy o urzędzie Ministra Finansów oraz o urzędach i izbach skarbowych.

Minister Finansów uważa, że opinia publiczna ma prawo do uzyskania takich informacji. Istnienie podmiotów gospodarczych będących dłużnikami publicznoprawnymi oznacza, że podatnicy, którzy ponoszą ciężary podatkowe, łożą na świadczenia publiczne również dla tych, którzy tego obowiązku nie dopełniają. Szereg podmiotów gospodarczych będących dłużnikami państwa uzyskuje ulgi w spłacie podatków (umorzenia, rozłożenia płatności na raty itd.) bądź nawet dotacje. Tak naprawdę wierzycielami udzielającymi ulg są ci podatnicy, którzy płacą podatki i to oni, a nie anonimowe państwo, ponoszą wszelkie koszty z tym związane. Podatnicy ci mają wobec tego prawo do informacji związanych z realizacją obowiązków publicznoprawnych przez podmioty gospodarcze. Z tych też przyczyn Minister Finansów nie zgadza się z poglądem, że tego rodzaju informacja stanowi dla dłużnika swoistą “karę”.

4. Pismem z 7 lutego 1997 r. stanowisko w sprawie zajęła Prezes Narodowego Banku Polskiego. Przedstawiła przegląd problematyki tajemnicy bankowej wskazując na istotę samej instytucji, motywy jej ochrony, przedmiot ochrony tajemnicy bankowej oraz dostępność do niej.

Zdaniem Prezesa NBP podstawowym motywem ochrony tajemnicy bankowej jest troska o bezpieczeństwo osób gromadzących swe środki w bankach lub inwestorów gromadzących swe środki w biurach maklerskich oraz potrzeba ochrony przed zorganizowaną przestępczością i płynącą stąd groźbą napadów, wymuszeń i innych zagrożeń osobistych, bądź zagrożeń majątku.

Innym doniosłym motywem jest sprawa tajemnicy przedsiębiorczej osoby lokującej pieniądze lub osobę inwestora. Tajemnica ta dotyczy stosowanych procedur inwestycyjnych, operacji spekulacyjnych lub choćby przedmiotów lokowania pieniądza.

Oba motywy należy uznać za doniosły przedmiot ochrony. Istotą tej ochrony jest preferencja dla każdego rozwiązania, które umniejsza liczbę osób z jakiegokolwiek powodu mających dostęp do owych tajemnic. Zwiększanie liczby osób mających dostęp do nich podnosi statystycznie ryzyko ujawnienia tajemnic ze szkodą dla zainteresowanych klientów.

Prezes NBP stwierdził, że trafnym spostrzeżeniem jest związek tajemnicy z zakresem rachunku bankowego jako instytucji prawa cywilnego, ale stąd płynie wniosek o bardzo szerokim zakresie ochrony zwartych tu danych. Dodała, że poza sporem jest fakt, iż klient dokonuje obrotów na swoim rachunku w postaci najrozmaitszych operacji, których liczba w profesjonalnym obrocie finansowym przekracza dziś 4000 różnych czynności. Są to czynności zobowiązujące lub rozporządzające ze skutkiem bezpośrednim lub odroczonym, realne bądź konsensualne. Istotą umowy rachunku bankowego jest bowiem jej eklektyczność, tzn. nosi ona w sobie cechy depozytu nieprawidłowego, stosunku zlecenia i umów zbliżonych do umowy o dzieło, o ile bank przyjmuje ryzyko rezultatu operacji zleconej przez klienta. Wszystkie te czynności łączą się z zarządem powierzonymi środkami płynnymi, zaś odrębnym zobowiązaniem w ramach tej umowy jest zobowiązanie do zapłacenia umówionego procentu z tytułu przechowania. Taki zakres umówionego rachunku bankowego wynika z łącznej interpretacji art. 726 kc i art. 11 ustawy - Prawo bankowe. Natomiast obowiązek zachowania tajemnicy w odniesieniu do czynności dokonywanych przez klienta lub na rzecz klienta wynika wyraźnie z art. 48 ust. 3 zd. 1 ustawy - Prawo bankowe - a contrario.

Ustosunkowując się do kwestii dostępności do tajemnicy bankowej Prezes NBP stwierdziła, że przed wejściem w życie norm kwestionowanej ustawy dostępność do tajemnicy bankowej była ograniczona wobec organów państwa i nie przysługiwała organom skarbowym poza procedurami związanymi z prowadzeniem dochodzeń przez organy kontroli skarbowej, ale było to możliwe wyłącznie wtedy, gdy wobec osoby posiadacza rachunku toczyło się już postępowanie, w którym przedstawiono mu zarzuty. Na podobnej zasadzie dopuszczalny też był dostęp organów Prokuratury i sądownictwa karnego, co stanowiło częsty problem sporów, nierzadko także na łamach środków masowego przekazu.

Dla sądu w postępowaniu cywilnym ustawa określa przedmiotowo rodzaje spraw, w jakich dostęp jest możliwy.

Prezes NBP uważa, że generalną zasadą w państwach o rozwiniętym systemie demokracji i gwarancji rynkowych możliwy jest dostęp do tajemnicy bankowej podobnie jak do tajemnicy korespondencji, czy rozmów telefonicznych, bądź penetracja domicilium, na podstawie postanowienia sądu nadzorującego postępowanie karne, bądź inne postępowanie, w jakim odstęp taki jest ustawowo dopuszczalny. Z drugiej strony w krajach OECD, a także w innych krajach o ugruntowanych zasadach prawnych i gwarancjach rynkowych, rozwiązaniem powszednim stała się tajemnica podatkowa, której ujawnienie podlega tym samym rygorom, co tajemnicy bankowej i można mówić o znacznym stopniu ochrony, jaką mimo penetracyjności organów fiskalnych cieszą się interesy osób i podmiotów gospodarczych będących posiadaczami rachunków bankowych lub maklerskich. Np. w USA ujawnienie tajemnic tego rodzaju jest przestępstwem zagrażającym karą 10-letniego pozbawienia wolności.

Zdaniem Prezesa NBP założenia przyjęcia analogicznego stopnia ochrony niewątpliwie przyświecały Ministrowi Finansów i takie stanowisko prezentował on w trakcie prac nad ustawą. Jednak skuteczność tych zamierzeń nie okazała się wystarczająca, ponieważ poprzez zastosowalność kpa w postępowaniu podatkowym i możliwość wnoszenia rewizji nadzwyczajnych nastąpiło poszerzenie liczby podmiotów publicznoprawnych uprawnionych do dostępu do tajemnicy podatkowej, a przez to tajemnicy bankowej, czy maklerskiej. W tej sytuacji gwarancje z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo bankowe nie są już dziś skuteczne.

Podsumowując, Prezes Narodowego Banku Polskiego stwierdziła, że zmiany w przepisach zaskarżone przez wnioskodawcę, podyktowane były potrzebami polityki państwa, a w szczególności akcesem przystąpienia Polski do OECD. Organizacja ta, w odniesieniu do sfery właściwości leżącej w gestii Ministra Finansów i Narodowego Banku Polskiego, zgłosiła - jako wymóg podstawowy - obniżenie standardu tajemnicy bankowej w Polsce.

Prezes NBP podkreśliła, że przedmiotem troski OECD był niepokój o to, że z państw będących członkami tej organizacji nastąpi ucieczka przed opodatkowaniem do Polski środków płynnych i że we wszystkich tych państwach funkcjonuje procedura uwarunkowanego dostępu organów podatkowych do tajemnicy bankowej, maklerskiej i ubezpieczeniowej. W miejsce ochrony tajemnicy bankowe w tych państwach funkcjonuje bezwzględnie strzeżona “tajemnica podatkowa”, której wprowadzenie do polskiego systemu prawnego postulowali przedstawiciele OECD, pozostawiając Polsce pełną swobodę w jej ukształtowaniu. Prezes NBP stwierdza, że NBP sformułował elementarne zastrzeżenia bezpieczeństwa tajemnicy podatkowej zawartej w treści ustaw dotyczących opodatkowania, w tym, w ustawie o zobowiązaniach podatkowych objętej wnioskiem skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, lecz uznał nadrzędność celów polityki państwa zmierzającej do integracji z rynkiem zapewniającym zwiększanie stabilizacji ryzyka finansowego i ogólnogospodarczego nad sprawami dotyczącymi ochrony tajemnicy bankowej.

Prezes NBP oceniając wniosek prawnie i merytorycznie stwierdza, że zamiana tajemnicy bankowej na dobrze chronioną tajemnicę podatkową nie w pełni równoważy ochronę dóbr klientów banków. Jednak zwiększenie stabilizacji sektora bankowego jest samo w sobie dobrem klientów banków i dlatego stanowisko NBP w tej sprawie było pozytywne.

II

Na rozprawie 24 czerwca 1997 r. wnioskodawca i Prokurator Generalny podtrzymali stanowiska złożone na piśmie. Przedstawiciel Sejmu wniósł o orzeczenie zgodności przepisów zaskarżonej ustawy z konstytucją.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Podstawowym zarzutem postawionym przez wnioskodawcę jest zarzut naruszenia prawa obywateli do prywatności. Ponieważ żaden z obowiązujących dzisiaj przepisów konstytucyjnych nie wspomina expressis verbis o istnieniu takiego prawa, Trybunał Konstytucyjny rozważył na wstępie, czy możliwe jest wydobycie prawa do prywatności z ogólnych zasad konstytucyjnych, w szczególności z powiązania zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych) i ochrony tajemnicy korespondencji (art. 87 ust. 2 przepisów konstytucyjnych).

Koncepcja prawa do prywatności zaczęła stosunkowo niedawno odgrywać poważniejszą rolę w regulacjach konstytucyjnych i orzecznictwie sądowym. zdołała już jednak zyskać sobie trwałe miejsce we współczesnych państwach demokratycznych. Stanowią ją zasady i reguły odnoszące się do różnych sfer życia jednostki, a ich wspólnym mianownikiem jest przyznanie jednostce prawa “do życia własnym życiem układanym według własnej woli z ograniczeniem do niezbędnego minimum wszelkiej ingerencji zewnętrznej” (A. Kopff, Koncepcje prawa do intymności i do prywatności życia. Zagadnienia konstrukcyjne, Studia Cywilistyczne, t. XX/1972). Tak rozumiana prywatność odnosi się przede wszystkim do życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego i czasem jest określana jako “prawo do pozostawienia w spokoju” (zob. W. Sokolewicz, Prawo do prywatności [w:] Prawa człowieka w Stanach Zjednoczonych, Warszawa 1985, s. 252). Na ogół przyjmuje się, że prywatność odnosi się też do ochrony informacji dotyczących danej osoby i gwarantuje m.in. pewien stan niezależności, w ramach którego jednostka może decydować o zakresie i zasięgu udostępniania i komunikowania innym osobom informacji o swoim życiu.

Prawo do prywatności zostało w sposób wyraźny zagwarantowane na ogół w nowych konstytucjach; znalazło też wyraz w międzynarodowych aktach prawnych dotyczących ochrony praw człowieka. Stanowią o nim zwłaszcza art. 12 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 17 międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ponieważ zarówno Pakt, jak i Konwencja zostały ratyfikowane przez Polskę, ustalone w nich normy są prawem wiążącym polskiego ustawodawcę.

Art. 8 Konwencji stanowi, iż:

1. Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji.

2. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępczości, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Na tle tego unormowania należy stwierdzić, że: po pierwsze, Konwencja w sposób celowy nie określiła sztywnych granic prawa do prywatności, a “sferę prywatno-rodzinną”, stanowiącą podstawowy przedmiot ochrony, ujęła w sposób otwarty. Zakładając wręcz jej konkretyzację i uzupełnienie w procesie stosowania Konwencji; po drugie, Konwencja mówiąc o “poszanowaniu” nie tylko ustanawia po stronie państwa zakaz ingerencji w życie prywatne jednostki, ale też nakłada na państwo pewne obowiązki pozytywne (zwłaszcza w odniesieniu do życia rodzinnego - orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Marck p-ko Belgii, 1979, A-31); po trzecie, ochrona prawa do prywatności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o ile dochowane zostaną formalne i materialne przesłanki wskazane w art. 8. ust. 2. W orzecznictwie europejskim najistotniejsze znaczenie odgrywa wymóg oparcia ingerencji o ustawę, przy czym zwraca się uwagę, że regulacja ustawowa musi wykazywać odpowiedni stopień precyzyjności. Jak stwierdził Trybunał w orzeczeniu Malone p-ko Wielkiej Brytanii, 1984, A-82 (podsłuch policyjny i rejestrowanie połączeń telefonicznych z określonego aparatu): Uprawnienia przyznane administracji nie mogą być wyrażone w kategoriach władzy nieskrępowanej. Jest to sprzeczne z zasadą rządów prawa. Dlatego też ustawa powinna określać dostatecznie jasno zakres swobody decyzji przyznanej właściwym organom i sposób korzystania z niej, z uwzględnieniem uprawnionego celu regulacji... (podobnie orzeczenia Kruslin i Huving p-ko Francji, 1990, A 176).

Istnienie prawa do prywatności w polskim porządku prawnym znalazło już potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który - w orzeczeniu z 8 kwietnia 1994, III ARN 18/94 - odniósł koncepcję ochrony dóbr osobistych (art. 23 i art. 24 k.c). do sfery życia prywatnego i sfery intymności, wskazując m.in., iż : Ochrona w tym zakresie może odnosić się do wypadków ujawniania faktów z życia osobistego i rodzinnego, nadużywania uzyskanych informacji, zbierania w drodze... informacji i ocen ze sfery intymności, aby opublikować je lub w inny sposób rozgłaszać.

Na tym tle Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy prawu do prywatności można de lege lata przyznać rangę konstytucyjną. Decydujące znaczenie ma tu uznanie prawa do prywatności przez międzynarodowe regulacje dotyczące praw człowieka i powiązanie - przez orzecznictwo europejskie - tego prawa z ogólną zasadą rządów prawa. Pozwala to przyjąć, że uznanie i zapewnienie należytej ochrony prawu do prywatności jest koniecznym elementem demokratycznego państwa prawa, a tym samym mieści się w ogólnej klauzuli art. 1 przepisów konstytucyjnych. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ustabilizowało się już przeświadczenie, że zasada demokratycznego państwa prawnego obejmuje swym zakresem także pewne treści materialne, w szczególności powiązane z prawami i wolnościami jednostki. To rozumowanie doprowadziło do wydobycia z art. 1 przepisów konstytucyjnych takich elementów sytuacji prawnej jednostki, jak prawo do sądu (orzeczenie z 7 stycznia 1992 r., K. 8/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 76 i n. oraz liczne orzeczenia późniejsze), prawo do godności (uchwała z 17 marca 1993 r., W. 16/92, OTK w 1993 r., cz. I, s. 165) i prawo do życia (orzeczenie z 27 maja 1997 r., K. 26/96, OTK ZU Nr 2/1997). Trybunał Konstytucyjny uważa, że art. 1 przepisów konstytucyjnych daje też podstawy do sformułowania konstytucyjnego prawa do prywatności, rozumianego m.in. jako prawo do zachowania w tajemnicy informacji o swoim życiu prywatnym. Niezależnie od powołania się na ogólną koncepcję państwa prawnego, Trybunał uważa za celowe poparcie tej konkluzji trzema bardziej konkretnymi argumentami:

- po pierwsze, art. 87 ust. 2 przepisów konstytucyjnych (wyraźnie normujący tajemnicę korespondencji) można uznać za wyrażenie pewnej szerszej zasady powiązanej z ogólnym prawem do prywatności. W tej kwestii należy nawiązać do sposobu interpretacji art. 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, który to przepis Trybunał uznał za istotny punkt odniesienia przy wydobywaniu z art. 1 przepisów konstytucyjnych “prawa do sądu”.

- po drugie, prawo do prywatności jest powszechnie uznawane i gwarantowane w międzynarodowych aktach dotyczących praw człowieka. Ratyfikacja tych aktów przez Polskę uzasadnia konstruowanie znaczenia zasady “demokratycznego państwa prawnego” w oparciu o prawne standardy i konsekwencje z tych aktów wynikające.

- po trzecie, prawo do prywatności zostało w sposób wyraźny zagwarantowane w art. 47 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Choć przepis ten pozbawiony jest jeszcze skuteczności prawnej, to jednak daje on wyraz aktualnemu sposobowi rozumienia praw i wolności jednostki, a więc kontekstu, w jakim dzisiaj należy odczytywać znaczenie art. 1 obowiązujących przepisów konstytucyjnych.

Uznając konstytucyjną rangę prawa do prywatności Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że - podobnie, jak inne prawa i wolności jednostki - nie ma ono charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Konieczne jest jednak, by ograniczenia te formułowane były w sposób czyniący zadość wymaganiom konstytucyjnym (zob. zwłaszcza orzeczenie z 19 czerwca 1992 r., U. 6/92, OTK w 1992 r., cz. I, s. 204; uchwały z: 2 marca 1994 r., W. 3/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 158-159 oraz 16 marca 1994 r., W. 8/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 168; orzeczenia z: 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I. s. 132-133; 21 listopada 1995 r., K. 12/95, OTK ZU Nr 3/1995, s.141; uchwała z 24 kwietnia 1996r. , W.14/95, OTK ZU Nr 2/1996, s. 136). Oznacza to m.in., że ograniczenie prawa bądź wolności może nastąpić tylko jeżeli przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia musi pozostać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie to ma służyć. W tej perspektywie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego pokrywa się z zasadami wynikającymi z art. 8 ust. 2 Konwencji Europejskiej i z przyszłego art. 31 ust. 3 konstytucji

2. Prawo do prywatności obejmuje też ochronę tajemnicy danych dotyczących sytuacji majątkowej obywatela, a więc odnosi się także do posiadanych przez niego rachunków bankowych (i podobnych) oraz dokonywanych przez niego transakcji. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy obywatel występuje jako osoba prywatna, a więc nie działa w charakterze podmiotu gospodarczego. Kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich unormowania ustawy z 31 maja 1996 r. dotyczą wskazanych wyżej kwestii, muszą być więc rozpatrzone z punktu widzenia ich zgodności z art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Zdaniem wnioskodawcy naruszenie przez zaskarżone przepisy ustawy z 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych ustaw artykułu 1 przepisów konstytucyjnych nastąpiło przez to, iż zaskarżone przepisy nie odpowiadają standardom demokratycznego państwa prawa, wyznaczonym w odniesieniu do ochrony sfery życia prywatnego przez art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Człowieka oraz art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Równocześnie wnioskodawca zwraca jednak uwagę, iż zaskarżone przepisy miały doprowadzić do zgodności - w zakresie przedmiotu ich regulacji - polskiego ustawodawstwa z ustawodawstwem państw stowarzyszonych w Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.

Można dopatrzyć się pewnej antynomii w założeniu wnioskodawcy, iż Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, a więc organizacja zrzeszająca najbardziej rozwinięte gospodarczo państwa świata nie przestrzega Międzynarodowych Paktów Praw Człowieka i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a co więcej zalecała Polsce naruszenie tych doniosłych aktów prawa międzynarodowego.

Oparcie wniosku o zbadanie konstytucyjności przepisów zaskarżonej ustawy na takim założeniu wskazuje na odmienny sposób rozumienia norm zawartych w tych aktach prawa międzynarodowego przez wnioskodawcę i organy reprezentujące Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, a zapewne także przez rządy większości państw stowarzyszonych w tej organizacji (zwanej w skrócie OECD).

Międzynarodowy Pakt Praw Człowieka stanowi w art. 17, iż nikt nie będzie poddany arbitralnej lub bezprawnej ingerencji w jego życie prywatne, rodzinne, mir domowy i korespondencje, ani też bezprawnym zamachom na jego cześć i dobre imię oraz że każdy ma prawo do ochrony prawnej przed tego rodzaju ingerencją lub zamachem. Konwencja Europejska o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w art. 8 zapewnia zaś każdej osobie prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domicilu i korespondencji.

Zdaniem wnioskodawcy zaskarżone przepisy ustawy z 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw wykraczają poza dopuszczalne granice ingerencji władzy państwowej w sferę życia prywatnego obywateli. Otwarcie dostępu organom skarbowym do rachunków bankowych, kredytowych, pieniężnych, papierów wartościowych i innych dokumentów bankowych, które mogą dotyczyć także płatności osobistych powoduje, że organy te uzyskały kompetencje kontroli życia osobistego obywateli, a w konsekwencji tego naruszenia ich prywatności.

Należy więc stwierdzić, że każdy przypadek wglądu przez organy skarbowe do dokumentacji bankowej w celu sprawowania kontroli życia osobistego obywateli naruszałby przepisy zaskarżonej ustawy. Organy podatkowe nie mają kompetencji kontroli życia osobistego obywateli i wszelkie ich działania, które zmierzałyby w tym kierunku byłyby bezprawne. Nie sposób więc podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wniosku, iż organy skarbowe uzyskały kompetencję kontroli życia osobistego obywateli. Problem polega zaś na tym, czy za wyposażeniem organów kontroli skarbowej do sprawowania kontroli skarbowej poprzez wgląd do dokumentacji bankowej, która może zawierać dokumenty dotyczące płatności osobistych obywatela, przemawia wystarczająco ważny interes publiczny, a w dalszej kolejności, czy zachowano zasadę proporcjonalności między wagą i wymogami zabezpieczenia tego ewentualnego interesu publicznego, a zakresem dostępu organów kontroli skarbowej do dokumentacji bankowej.

Interes publiczny, który ma zostać zabezpieczony przez umożliwienie organom kontroli skarbowej wglądu do dokumentacji bankowej został wskazany w pismach Komitetu do Spraw Fiskalnych Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju do Rządu Rzeczypospolitej. Powołują się one na Raport Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju z 1987 r. pt. Opodatkowanie i nadużycia w stosowaniu tajemnicy bankowej. Raport ten koncentruje się na problematyce nadużyć tajemnicy bankowej w celu unikania płacenia podatków, co prowadzi do naruszenia zasady sprawiedliwości podatkowej i ogranicza skuteczność pobierania podatków. Komitet d/s Podatkowych OECD wyrażając powyższe stanowisko powołał się na zalecenie Nr 83 Zgromadzenia Ogólnego Rady Europy z 1978 r., w którym stwierdza się, że restrykcyjne uregulowania tajemnicy bankowej sprzyjają popełnianiu przestępstw podatkowych. W zaleceniach tych zwraca się uwagę na potrzebę ograniczania nadmiernej ochrony tajemnicy bankowej, w celu ułatwienia postępowania w sprawach o unikanie płacenia podatków lub ukrywania dochodu z innej przestępczej działalności, z zachowaniem należytej uwagi na konieczność ochrony interesów jednostki.

Negocjatorzy OECD z rządem polskim uznali za warunek zakończenia negocjacji na forum Komitetu d/s Podatkowych tej Organizacji, uchwalenie ustawy gwarantującej organom podatkowym dostęp do informacji o stanie kont bankowych podmiotów gospodarczych i osób prywatnych, przy równoczesnym zobowiązaniu funkcjonariuszy urzędów podatkowych do ścisłego przestrzegania tajemnicy podatkowej. Propozycje rządowe bardziej powściągliwej regulacji dostępu organów podatkowych do informacji bankowych, zawarte w projekcie ustawy ordynacja podatkowa, zostały ocenione przez przedstawicieli OECD jako niewystarczające i zaleciła ona rozszerzenie zakresu stosowania proponowanych rozwiązań prawnych, umożliwiających szerszy dostęp do kont bankowych podmiotów gospodarczych także na konta osobiste i rachunki oszczędnościowe osób fizycznych. Podobnie poprawki Senatu ograniczające szerszy dostęp do dokumentacji bankowej do przypadków, gdy zwróci się o informację strona międzynarodowej umowy podatkowej, zostały przez Komitet Fiskalny OECD ocenione negatywnie. Zarzucono proponowanemu przez Senat rozwiązaniu prawnemu, iż naruszałoby ono zasadę równego traktowania podatników. Prowadziłoby ono do tego, że polska administracja podatkowa, która zebrała informacje dla strony umowy podatkowej, nie mogłaby z nich korzystać dla polskich celów podatkowych.

Nie we wszystkich jednak państwach stowarzyszonych w OECD zasada dostępu do dokumentacji bankowej organów administracji podatkowej jest przestrzegana, a zwłaszcza w Wielkiej Brytanii i Irlandii. W państwach tych dokumentacja ta może być udostępniona tylko za zgodą sądu. Na ogół wszakże ustawodawstwa państw członkowskich OECD zobowiązują banki do udostępnienia dokumentacji bankowej na żądanie władz podatkowych, tak m.in. we Francji, Niemczech, Austrii, Włoszech, Hiszpanii, Szwecji, Norwegii. Podobne rozwiązania prawne przyjęły państwa, które ostatnio ubiegały się o przyjęcie do OECD, a mianowicie Czechy i Węgry.

Przed wejściem w życie zaskarżonej ustawy banki udostępniały dokumentację bankową na żądanie sądu lub Prokuratora. Mogły sobie przekazać także nawzajem informacje o udzielonych kredytach, obrotach i stanach rachunków bankowych w zakresie, w jakim informacje te są potrzebne w związku z udzieleniem kredytu, pożyczek i gwarancji bankowych. Od zobowiązania banku do zachowania tajemnicy obrotów i stanów rachunków bankowych, przewidzianego w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo bankowe wprowadzone zostało odstępstwo w ust. 3 tegoż artykułu. Zmierza ono do zabezpieczenia interesów banków przed nierzetelnymi klientami. Jakkolwiek wszystkie banki związane są tajemnicą bankową, to przekazanie wskazanych informacji innym bankom rozszerza niewątpliwie w znacznym stopniu krąg osób mających dostęp do tych informacji.

Tak radykalnego rozszerzenia kręgu osób mających dostęp do tajemnicy bankowej nie przewidują zaskarżone przepisy art. 34b i c ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Pierwszy z nich zobowiązuje bank do udostępnienia i przekazania informacji bankowych tylko temu urzędowi skarbowemu, który prowadzi postępowanie podatkowe w sprawie podatnika, a drugi ogranicza liczbę pracowników tego urzędu mających dostęp do wskazanych informacji do trzech, a mianowicie pracownika załatwiającego sprawę, jego bezpośredniego przełożonego oraz naczelnika urzędu skarbowego. Artykuł 49i tej ustawy ustanowił równocześnie odpowiedzialność karną za ujawnienie informacji objętych tajemnicą skarbową. Tajemnica skarbowa nie jest więc obecnie słabiej chroniona, niż tajemnica bankowa, której przypisuje się na ogół charakter tajemnicy zawodowej.

Nie przekonuje zarzut wnioskodawcy, iż możliwość zwrócenia się przez organ kontroli skarbowej do banku o udostępnienie informacji i dokumentacji bankowej, w przypadku odmowy podatnika ich udzielenia lub upoważnienia urzędu skarbowego do żądania tych informacji od banku nie jest ograniczona prawem. We wskazanym bowiem przypadku o ujawnienie informacji bankowej nie może zwrócić się do banku urzędnik prowadzący sprawę podatkową, a jedynie naczelnik urzędu skarbowego. Celowość skorzystania z tej możliwości przez urząd skarbowy poddana jest więc kontroli wewnętrznej naczelnika urzędu skarbowego. Powinien on zgodnie z art. 34b ust. 4 omawianej ustawy zwracać szczególną uwagę na zasadę wzajemnego zaufania między instytucjami finansowymi a ich klientami. On też określa zakres i termin przekazania tych informacji oraz przesłanki uzasadniające konieczność ich uzyskania. Przekazanie żądanych informacji następuje w trybie przewidzianym dla dokumentów zawierających wiadomości stanowiące tajemnicę służbową.

Zwrócenie się przez naczelnika urzędu skarbowego do banku o udostępnienie informacji bankowej nie następuje jednak w formie decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wskazuje na ograniczenie obywatelskiego prawa do sądu w przedmiocie ochrony przed urzędem skarbowym informacji objętych tajemnicą bankową. Udostępnienie organom skarbowym informacji bankowych, mogących zawierać także dane ze sfery życia prywatnego obywateli, z pominięciem drogi sądowej można uznać jednak w szczególnych przypadkach za dopuszczalne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, pod warunkiem objęcia tych informacji tajemnicą służbową.

Do szczególnie niepożądanych konsekwencji restrykcyjnych uregulowań tajemnicy bankowej zalicza się: 1) pozbawienie państwa części dochodów wobec braku dostępu służb podatkowych do informacji o zawieranych transakcjach, 2) zagrożenie zaufania obywateli do systemu podatkowego, wobec ukrywania przez niektórych podatników poszczególnych transakcji, co prowadzi do zaburzeń w rozłożeniu ciężarów podatkowych, 3) utrudnienie współpracy międzynarodowej między służbami podatkowymi. Aby tym anomaliom przeciwdziałać władze podatkowe nie powinny być traktowane na równi z innymi osobami trzecimi w zakresie dostępu do tajemnicy bankowej, będąc równocześnie zobowiązane do zachowania tajemnicy wobec osób trzecich.

Za ograniczeniem we wskazanym zakresie ochrony tajemnicy bankowej, a przez to i zasady ochrony sfery prywatności obywateli przemawia zasada sprawiedliwości podatkowej. Chodzi zarówno o wzmożenie skuteczności pobierania podatków, jak i wykrywania przestępstw podatkowych oraz dochodów z innej działalności przestępczej.

Wyjątki od zasady obowiązku zachowania tajemnicy bankowej występowały także w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Najbardziej rozległy z nich polega na wzajemnym przekazywaniu przez banki informacji o udzielonych kredytach, obrotach i stanach rachunków bankowych w zakresie, w jakim informacje te są potrzebne w związku z udzielaniem kredytów, pożyczek i gwarancji bankowych. Odstępstwo to zostało wprowadzone w celu zabezpieczenia interesów banków, aby ograniczyć ryzyko związane z dokonywaniem wskazanych operacji bankowych.

Za wprowadzeniem zaś wyjątku od zasady zachowania tajemnicy bankowej na rzecz organów podatkowych przemawiają interesy podatkowe państwa, a pośrednio interesy obywateli - płatników podatków, zainteresowanych praktyczną realizacją zasady sprawiedliwości podatkowej.

Udostępnione organom podatkowym informacje i dokumenty bankowe objęte są tajemnicą skarbową, której naruszenie zagrożone jest sankcją karną. Regulacja trybu przekazania tych informacji i dokumentów oraz ograniczenie liczby urzędników urzędu skarbowego, mających do nich dostęp, czynią zadość wymogowi zabezpieczenia zachowania tajemnicy tych informacji i dokumentów przed osobami trzecimi.

Nie przekonuje stanowisko wnioskodawcy, iż sama dopuszczalność odebrania od podatnika oświadczenia, bez możliwości weryfikacji jego prawdziwości, gdy budzi ono uzasadnione wątpliwości, stanowi wystarczające zabezpieczenie interesów podatkowych państwa. Ewentualne wszczęcie zaś postępowania karnoskarbowego w celu uzyskania możliwości weryfikacji wątpliwego oświadczenia podatnika, stanowiłoby dalej idącą dla niego dolegliwość, aniżeli zapoznanie się wbrew woli podatnika z dokumentacją bankową. Mogłoby też być oceniane jako nadużycie organu karnoskarbowego do wszczęcia tego postępowania.

W postępowaniu przed organem podatkowym, podatnik korzysta jako strona postępowania z gwarancji prawidłowości postępowania przewidzianych w kpa. Może więc składać wyjaśnienia i zastrzeżenia do udostępnionych organowi skarbowemu informacji bankowych. Od ostatecznej zaś decyzji w sprawie podatkowej opartej na tych informacjach przysługuje skarga do NSA. Nie zapewnienie podatnikowi prawa do sądu na etapie postępowania zmierzającego do udostępnienia urzędowi skarbowemu informacji bankowych nie jest więc równoznaczne z pozbawieniem go drogi sądowej w przedmiocie oceny prawidłowości decyzji podatkowej, opartej na tych informacjach.

3. Przechodząc do oceny konstytucyjności art. 49h, upoważniającego Ministra Finansów (ust. 2) i Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (ust. 4) do podania do wiadomości publicznej informacji dotyczących wysokości zapłaconych podatków lub stany zaległości podatkowych poszczególnych podatników prowadzących działalność gospodarczą, trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na nieokreślenie przez ustawodawcę przesłanek dopuszczających możliwość podania przez wspomniane organy takiej informacji do publicznej wiadomości. Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowany przepis pozwala zarówno Ministrowi Finansów, jak i Prezesowi NIK na dowolny dobór podatników i czynienie publicznego użytku z informacji uzyskanych w trybie określonego postępowania. Przepis ten nie nakłada bowiem na Ministra Finansów i Prezesa NIK żadnych warunków, od których byłoby zależne podanie informacji do wiadomości publicznej. Zainteresowany podmiot nie ma w związku z tym żadnych prawnych możliwości kwestionowania dopuszczalności takiej informacji, którą z różnych przyczyn, nie godzących wszakże w żaden interes publiczny, np. ze względu na konkurencję, chce pozostawić w tajemnicy. Każdy podatnik prowadzący działalność gospodarczą ma prawo do pewnej “prywatności” tej działalności, o ile nie ma ona na celu krycie działalności przestępczej lub uchylenie się od określonych zobowiązań publiczno-prawnych. Przyznając organom państwowym kompetencję do ingerencji w sferę prywatności ustawodawca powinien określić środki i procedurę ochrony wolności i praw jednostki. Zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej jest istotną cechą demokratycznego państwa prawnego. Dostrzegając wadliwość sformułowania art. 49h ust. 2 i ust. 4 ustawy Prokurator Generalny upatruje w tym jedynie małą precyzję normatywną. Jego zdaniem wystarczająca byłaby wykładnia w zgodzie z konstytucja, w kierunku, o którym była mowa w części historycznej uzasadnienia. Jednak, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pójście w tym kierunku po pierwsze nie miałoby wiążącego charakteru a po wtóre stanowiłoby w gruncie rzeczy dopisanie treści normy, do czego uprawniony jest wyłącznie ustawodawca a nie organ sądowy. Brak wyraźnego określenia warunków, pozwalających zarówno Ministrowi Finansów, jak i Prezesowi NIK na podanie do publicznej wiadomości informacji nie tylko o wysokości zapłaconych podatków, ale i o stanie zaległości podatkowych, rażąco narusza wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadę demokratycznego państwa prawnego a w szczególności właściwą temu państwu określoność norm upoważniających do ingerencji w sferę prywatności.

Trybunał Konstytucyjny podziela też stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, iż przepis zezwalający na upublicznienie informacji dotyczących wysokości zapłaconych podatków lub stanu zaległości podatkowych może być uznane za przepis o charakterze represyjnym. Upublicznienie informacji o - prawdziwych nawet - faktach może wywołać nie korzystne skutki dla zainteresowanych, zarówno z punktu widzenia jego interesów gospodarczych, jak i reputacji a więc godności osobistej. Tym samym przepis wprowadzający możliwość podjęcia tego typu działań wobec obywatela musi odpowiadać zarówno szczególnym wymogom materialnym (zasada określoności), jak i proceduralnym (ochrona sądowa). Niedochowanie tych wymagań oznaczać musi niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji.

Problem przekazania do publicznej wiadomości informacji o wysokości zapłaconych podatków i o stanie zaległości podatkowych pozostaje natomiast poza zakresem konstytucyjnej ochrony tajemnicy korespondencji, ponieważ dotyczy faktów urzędowo ustalanych przez organy państwa, a nie upoważnia do podania do publicznej wiadomości zeznań podatkowych składanych przez indywidualnych podatników.

4. Zaskarżone w pkt. 3 wniosku art. 2-4 ustawy z 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w zakresie realizacji przepisów wskazanych w pkt. 1 wniosku, dotyczących postępowania administracyjnego, wprowadzają do ustaw: Prawo bankowe i Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych przepisy odsyłające do zaskarżonej ustawy. Mogłyby one być ocenione jako niekonstytucyjne tylko w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów wskazanych w pkt. 1 wniosku.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Zdanie odrębne

sędziego TK Zdzisława Czeszejko-Sochackiego

do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1997r.

sygn. akt K. 21/96

Nie podzielając orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego zgodność art. 1 pkt 1 ustawy z 31 maja 1996r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim ustawa ta rozszerza uprawnienia organów skarbowych przez dodanie art. 34b i art. 34c, składam w stosunku do tej części orzeczenia TK zdanie odrębne. Moim zdaniem wymieniona nowelizacja na skutek przyznania naczelnikowi urzędu skarbowego kompetencji żądania informacji objętych tajemnicą bankową, bez jakiejkolwiek kontroli sądu, narusza bowiem wynikające z art.1 przepisów konstytucyjnych prawo do ochrony prywatności i prawo do sądu.

Nie tracąc z pola widzenia społecznie groźnego zjawiska “prania brudnych pieniędzy”, ani potrzeby zapewnienia tzw. sprawiedliwości podatkowej, nie można jednak w dążeniu do słusznych celów pominąć zasad i procedur obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Art. 34b ustanawia kompetencję organu władzy publicznej bez równoczesnego zapewnienia właściwych środków ochrony wolności i praw. Dobrem konstytucyjnie chronionym jest “prywatność” w znaczeniu, jakie trafnie w uzasadnieniu orzeczenia zostało omówione. De lege lata fundamentali ochrona prywatności mogła być wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 1 przepisów konstytucyjnych. Obecnie jednak jej konkretyzację zawiera art.47 Konstytucji RP. Zasada prywatności nie ma oczywiście bezwzględnego charakteru i niejednokrotnie zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa innym zasadom. W razie kolizji różnych zasad i wartości wybór taki nie może być jednak dowolny, lecz powinien podlegać kontroli przy pomocy konstytucyjnie określonych środków ochrony praw i wolności.

Nie ulega wątpliwości, że przewidziana w art. 34b kompetencja naczelnika urzędu skarbowego: 1) ma charakter prewencyjny, nie ma bowiem jeszcze podstaw do wszczęcia postępowania karno-skarbowego; 2) stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronioną sferę prywatności. Wymieniony przepis nie precyzuje prawnych przesłanek żądania; takich wymagań nie spełnia bowiem “wskazanie przesłanek uzasadniających konieczność uzyskania tych informacji” (art. 34b ust. 2 pkt 1), ani dyrektywa zwracania szczególnej uwagi “na zasadę wzajemnego zaufania pomiędzy instytucjami finansowymi a ich klientami”. Inaczej mówiąc naczelnik urzędu skarbowego ocenia potrzebę i przyczynę żądania wspomnianych informacji. Ustawa nie nakłada na niego obowiązku przedstawienia zainteresowanemu takich motywów a tym bardziej nie tworzy żadnego mechanizmu kontroli. Brak jest zatem jakichkolwiek obiektywnych przesłanek do oceny, czy żądanie naczelnika mieści się w granicach administracyjnej swobody, czy też ma dowolny charakter. W mojej ocenie istota problemu w rozważanej sprawie nie tkwi w dopuszczalności ingerencji w prawnie chronioną tajemnicą bankową, lecz w braku przesłanek i procedury przełamywania tej tajemnicy. Z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego szczególną role odgrywa prawo do sądu, w Konstytucji RP określone pozytywnie jako prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1), jak i negatywnie, jako zakaz zamykania przez ustawę drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw (art. 77 ust.2). Kontrolowany akt normatywny zamyka taką drogę i dlatego dopatruję się jego niezgodności z art.1 przepisów konstytucyjnych.