16

ORZECZENIE

z dnia 8 kwietnia 1997 r.

Sygn. akt K. 14/96

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Zoll - przewodniczący

Stefan J. Jaworski - sprawozdawca

Krzysztof Kolasiński

Ferdynand Rymarz

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu na rozprawie 8 kwietnia 1997 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:

niezgodności art. 8 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 515) z art. 1 oraz art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488)

orzeka:

1. Art. 8 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 515) jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) przez to, że pozbawia prawa do sądu funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa zwolnionych ze służby z uwagi na ważny interes służby.

2. Art. 8 ustawy powołanej w punkcie pierwszym orzeczenia jest zgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 wyżej wymienionej Ustawy Konstytucyjnej.

Uzasadnienie:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 8 ustawy z 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw z art. 1 oraz art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Ustawa ta nowelizuje ustawę z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368, Nr 104, poz. 515) przez dodanie w art. 19 ustawy pkt. 3a, wyłączającego kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach zwolnień ze służby funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, gdy wymaga tego ważny interes służby. Wyłączenie to skutkuje pozbawieniem prawa dochodzenia roszczeń na drodze sądowej przez funkcjonariuszy publicznych zaliczonych ustawą do określonej kategorii pracowników i przez to narusza zasadę wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ustawodawca obowiązany jest stanowić prawo, które nie naruszałoby podstawowych zasad wynikających z tego przepisu, a dostęp obywateli do sądu dla dochodzenia swoich roszczeń należy do fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawa. RPO oparł swoje stanowisko na licznych orzeczeniach TK i opinii doktryny w tej materii. Ponadto wnioskodawca zarzucił art. 8 nowelizacji sprzeczność z art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych zobowiązującym Polskę do umacniania i rozszerzania praw i wolności obywateli przez to, że utworzył kategorię funkcjonariuszy, wyróżniających się tym spośród pozostałej grupy funkcjonariuszy, że w przypadku zwolnienia ich ze służby z uwagi na ważny interes tej służby, nie podlegają kognicji sądu tak jak pozostali funkcjonariusze. RPO zauważył, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. Nr 30, poz. 180 ze zmianami) do czasu nowelizacji z 21 lipca 1995 r. przyznawała wszystkim funkcjonariuszom równe prawa w tym zakresie.

Zasada równości obywateli wobec prawa określona w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych nie pozwala na różnicowanie sytuacji obywateli w zakresie ochrony ich praw podmiotowych, do których zaliczyć należy prawa wynikające ze stosunku pracy. Orzecznictwo TK jest zgodne z tym, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą relewantną, powinny być traktowane równo, tj. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących lub faworyzujących (orzeczenia: z 9 maja 1989 r., Kw. 1/89; z 28 maja 1991 r., K. 1/91; z 7 stycznia 1992 r., K. 8/91). RPO podnosi, że unormowania obowiązujące wobec innych grup funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa i porządku publicznego Policji i Straży Granicznej również w brzmieniu nadanym im tą nowelizacją nie wyłączają dla funkcjonariuszy tych organów drogi sądowej do dochodzenia roszczeń wynikających ze stosunku służbowego. RPO w swoim wystąpieniu podkreśla, że ani wykładnia językowa, ani systemowa czy też celowościowa nie uzasadniają przyjętego rozwiązania. Wobec powyższego brak jest racjonalnych przyczyn uzasadniających niedopuszczalność sądowej kontroli decyzji w sprawie zwolnienia funkcjonariusza UOP ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby.

Ustawodawca budując kryterium, na podstawie którego oddzielił grupę funkcjonariuszy od pozostałej ich części oparł się na “ważnym interesie służby” jako przesłanki rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem UOP. Orzecznictwo SN i NSA zgodne jest, że pojęcie to w każdej indywidualnej sprawie funkcjonariusza musi być skonkretyzowane poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy, należycie udowodnionego a także umożliwienie zainteresowanemu udziału w postępowaniu i tylko wówczas, gdy nie zachodzą korzystniejsze podstawy fakultatywnego zwolnienia.

Wniosek RPO powołuje także obowiązujące Polskę akty międzynarodowego prawa publicznego, zwłaszcza art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) stanowiącym w ust. 1 prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły, bezstronny sąd. Przyjęta przez ustawodawcę wykładnia zawężająca tego przepisu narusza również standardy międzynarodowe.

2. Prokurator Generalny w przyjętym stanowisku w pełni zgadza się z wnioskiem RPO i z jego argumentacją przyznając, że prawo do sądu jest zasadą konstytucyjną wyinterpretowaną przez Trybunał Konstytucyjny z art. 1 i art. 56 przepisów konstytucyjnych i przedstawioną w orzeczeniu K. 8/91, w którym stwierdza się, że jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów. Wobec powyższego art. 8 nowelizacji stanowiący, że NSA nie jest właściwy do orzekania w sprawach w nim wskazanych jaskrawo sprzeciwia się powszechnie pojmowanej zasadzie “prawa do sądu”.

Zdaniem Prokuratora Generalnego błędem jest wyłączenie spod kontroli sądowej decyzji mającej charakter administracyjnoprawny dotyczącej zwolnionego ze służby funkcjonariusza UOP w oparciu o niedookreśloną prawnie przesłankę “ważnego interesu służby”. Przyjęcie przez ustawodawcę szczególnego trybu odwoływania się od decyzji, polegającego na odwołaniu się do Ministra Spraw Wewnętrznych, przy jednoczesnym wyłączeniu tej decyzji spod kontroli sądowej, przesądza o naruszeniu prawa jednostki do obrony swoich interesów, a tym samym niezgodne jest z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Taki stan prawny rodzi nieuzasadnioną nierówność między funkcjonariuszami UOP i innych służb wykonujących zadania z zakresu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Brak obiektywnie uzasadnionych podstaw do takiego zróżnicowania w prawie podmiotów o cechach relewantnych ma charakter dyskryminujący tę kategorię funkcjonariuszy UOP i jest sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych gwarantującą równość obywateli wobec prawa.

II

przedstawiciele wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego podtrzymali na rozprawie stanowiska przedłożone Trybunałowi Konstytucyjnemu na piśmie, zaś przedstawiciel Sejmu podzielił pogląd wnioskodawcy, że kwestionowany przepis art. 8 ustawy z 21 lipca 1995 r. jest niezgodny z art. 1 i 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

Kwestionowany art. 8 ustawy z 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw znowelizował ustawę z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w ten sposób, że w art. 19 dodano punkt 3a w następującym brzmieniu “[sąd nie jest właściwy w sprawach:] zwolnienia ze służby funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, gdy wymaga tego ważny interes służby”.

W rezultacie tej nowelizacji funkcjonariusze UOP zwalniani, “ gdy wymaga tego ważny interes służby”, zostali pozbawieni możliwości dochodzenia powstałych z tego tytułu roszczeń na drodze sądowej.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich przepis nowelizujący art. 19 ustawy o NSA narusza wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadę dostępu obywateli do sądu, a także zawartą w art. 67 ust. 1 tych przepisów konstytucyjnych dyrektywę umacniania i rozszerzania przez ustawodawcę praw i wolności obywateli oraz zawartą w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych zasadę równości.

Stanowisko RPO popiera Prokurator Generalny, który podzielając w pełni argumentację zawartą we wniosku dodaje, że nowelizacja art. 19 ustawy o NSA spowodowała niesprawiedliwe zróżnicowanie w zakresie prawa do sądu także wewnątrz grupy funkcjonariuszy UOP, z uwagi na rodzaj zastosowanej podstawy zwolnienia ze służby. Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Generalnego tylko w zakresie niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 1 i 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych. Nie stwierdza natomiast takiej niezgodności z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Rozważania o skutkach prawnych kwestionowanej nowelizacji należało przeprowadzić na gruncie analizy odpowiednich przepisów ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa i o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

1. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. Nr 30, poz. 180; zm.: z 1991 r. Nr 94, poz. 422, Nr 107, poz. 461; z 1992 r. Nr 54, poz. 254; z 1994 r. Nr 53, poz. 214; z 1995 r. Nr 4, poz. 17, Nr 34, poz. 163, Nr 104, poz. 515; z 1996 r. Nr 59, poz. 269, Nr 106, poz. 496) funkcjonariusza UOP można zwolnić ze służby w przypadkach:

1) nie wywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w 2 kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy,

2) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż określone w ust. 1 pkt 4 (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego),

3) powołania do innej służby państwowej, a także objęcia funkcji z wyboru w organach samorządu terytorialnego lub w stowarzyszeniach,

4) nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej,

5) gdy wymaga tego ważny interes służby,

6) likwidacji jednostki UOP lub jej reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie funkcjonariusza do innej jednostki lub na niższe stanowisko służbowe nie jest możliwe.

Stosunek służbowy funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa nie jest stosunkiem pracy lecz stosunkiem amdministracyjnoprawnym (por. B. Radzikowska, Niektóre ograniczenia prawa do sądu w obowiązujących regulacjach, Biuletyn RPO. Materiały, zeszyt nr 31 z 5 października 1996 r., s. 27).

Art. 33 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, iż “od decyzji Szefa UOP o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych” (obecnie Prezesa Rady Ministrów). Stosownie do art. 34 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, poz. 496), która nowelizuje ustawę o Urzędzie Ochrony Państwa, Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością Szefa UOP, który podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów (art. 4 ust. 1).

Prokurator Generalny trafnie podnosi, że do czasu wprowadzenia do art. 19 ustawy o NSA punktu 3a decyzje dotyczące rozwiązania stosunku służbowego funkcjonariuszy UOP poddane były kontroli NSA, bez względu na to, na której z podstaw wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa oparte było zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podstawy te nie były bowiem objęte wyłączeniami przewidzianymi w § 4 art. 196 kpa lub w art. 19 ustawy o NSA w dotychczasowym brzmieniu.

Obowiązujące przepisy konstytucyjne nie formułują w sposób wyraźny prawa do sądu. już w orzeczeniu K. 3/91 Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że “prawo do sądu chociaż nie wyrażone wprost w Konstytucji, wynika z jej art. 1 i art. 56 ust. 1”. Rozwijając to stanowisko w orzeczeniu K. 8/91 Trybunał podkreślił, iż “jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem. W konsekwencji prawo do wymiaru sprawiedliwości przez sąd zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek interpretacja ścieśniająca art. 1 konstytucji w tym zakresie nie odpowiadałaby ani celowi ani charakterowi ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym są rozstrzygane jej prawa o charakterze administracyjnym, cywilnym, a także postępowania, w których przedstawione są przeciwko niej zarzuty karne, wynika z zasady zawartej w art. 1 konstytucji, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym” (patrz też K. 4/94 i K. 11/95).

Prawo do sądu gwarantuje wyraźnie konstytucja uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 r. (podlegająca jeszcze referendum zatwierdzającemu). Stosownie do art. 45 ust. 1 tej konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes osoby prywatnej. Wyrok ogłaszany jest publicznie (ust. 2).

Należy podkreślić, że prawo do sądu sformułowane jest także w wiążących Rzeczpospolitą Polską normach prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych “każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd ustanowiony przez ustawę, przy orzekaniu [...] co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych. Prasa i publiczność mogą być wykluczone z całości lub części rozprawy sądowej ze względu na moralność, porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w demokratycznym społeczeństwie...”. Z kolei w art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności postanowiono, że “każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą, przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym...”.

Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka można wnioskować, że chodzi tu o “każde postępowanie, którego wynik ma rozstrzygające znaczenie dla praw i obowiązków cywilnych” (sprawa Ringeisen przeciwko Austrii z 16 lipca 1971 r.) a pojęcie prawa o charakterze cywilnym obejmuje m.in. prawo “do kontynuowania działalności zawodowej” (sprawa König przeciwko RFN z 28 czerwca 1978 r., sygn. A. 27). Taką wykładnię zaakceptowała także polska doktryna prawna (por. Radzikowska, ibidem, s. 9).

Zgodnie z art. 1 ustawy o NSA, Naczelny Sąd Administracyjny “sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej”.

w orzeczeniu K. 4/91 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem szczególnym, a w przypadku gdy ustawa przewiduje skargę do NSA “konstytucyjne prawo do sądu jest zachowane bez względu na to, że zakres orzekania NSA, który bada tylko zgodność decyzji z prawem jest węższy w porównaniu z zakresem orzekania sądów powszechnych...”. Sąd ten dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle stanu faktycznego sprawy istniejącego w chwili jej wydania.

W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany art. 19 ustawy o NSA podkreślono, że “w praktyce występują sytuacje, gdy funkcjonariusz swoim postępowaniem naraził się na utratę zaufania przełożonych, gdyż nie wykazał wymaganej nieskazitelnej postawy. W takich przypadkach może zachodzić konieczność zwolnienia go ze względu na ważny interes służby [...]. Szczegółowe badanie merytoryczne w postępowaniu przed sądem może... spowodować większe prawdopodobieństwo ujawnienia do publicznej wiadomości okoliczności i faktów istotnych do zapewnienia wszechstronnej ochrony interesu państwa i tajemnicy państwowej” (druk sejmowy nr 506, s. 11).

Należy zauważyć, iż zgodnie z ustawą z 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa “Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach bezpieczeństwa państwa i ochrony jego porządku konstytucyjnego jest Szef Urzędu Ochrony Państwa” (art. 1 ust. 2). “Służbę w Urzędzie Ochrony Państwa może pełnić obywatel polski, który wykazuje nieskazitelną postawę moralną i patriotyczną...” (art. 15). Przed podjęciem służby funkcjonariusz ślubuje “służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny...”, a wykonując powierzone mu zadania ślubuje “pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych” (art. 17 ust. 1).

W świetle tych przepisów, kryterium “ważnego interesu służby” choć odnoszone do UOP, ma wymiar ponadresortowy i nie może być utożsamiane ze swobodą w zakresie zwalniania funkcjonariuszy UOP. Właśnie ze względu na cele UOP i specyfikę jego działań konieczna jest zobiektywizowana i oparta na prawie sądowa kontrola legalności decyzji o zwolnieniu ze służby w UOP, przede wszystkim wtedy, gdy decyzje te są oparte na kryterium “niedookreślonym”. wnioskodawca trafnie zwraca na to uwagę, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wydane wprawdzie w sprawach policjantów zwalnianych ze względu na “ważny interes służbowy” lecz mające w całej rozciągłości zastosowanie także do funkcjonariuszy UOP. Posłużenie się tym kryterium jako podstawą do zwolnienia wymaga, zdaniem NSA i SN, skonkretyzowania przez organ podejmujący decyzję o zwolnieniu “w każdej indywidualnej sprawie, dotyczącej danego funkcjonariusza - policjanta, przez ustalenie okoliczności faktycznych składających się na taką właśnie ocenę danej sprawy, należycie udowodnionych przy czynnym udziale samego zainteresowanego” (wyrok NSA z 24 lutego 1991 r., sygn. akt II SA 1188/91, wyrok SN z 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 65/94). Z uwagi na zakres kontroli przez NSA decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariuszy UOP jest nieodzowne, aby organ podejmujący taką decyzję skrupulatnie stosował się do przepisów ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa i kodeksu postępowania administracyjnego.

2. Art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy stanowi, iż “Rzeczpospolita Polska umacnia i rozszerza prawa i wolności obywateli”.

Do czasu nowelizacji art. 19 ustawy o NSA decyzje o rozwiązaniu stosunku służbowego funkcjonariuszy UOP, jako decyzje administracyjne podlegały, zgodnie z art. 196 kpa (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 201) zaskarżeniu do NSA. Taki stan prawny utrzymała także ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Przepis zawarty w punkcie 3a dodanym do art. 19 ustawy o NSA przez art. 8 ustawy z 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o Urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw przewiduje wyłączenie właściwości NSA w sprawach zwolnień funkcjonariuszy UOP ze względu na ważny interes służby, co z punktu widzenia praw przysługujących funkcjonariuszom UOP stanowi regres w stosunku do istniejących dotychczas rozwiązań prawnych.

Dokonując zatem wspomnianej nowelizacji ustawy o NSA, ustawodawca działał niezgodnie z dyrektywą konstytucyjną zawartą w art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych.

3. W świetle utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wykładni (sprawy P. 2/87, U. 7/87, K. 1/88, K. 3/89, K. 1/90, K. 1/91, K. 8./91, K. 12/96) wyrażona w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Zasada ta nie pozwala na “rażące różnicowanie sytuacji obywateli, gdy chodzi o ochronę ich praw podmiotowych, a w szczególności wynikających ze stosunków pracy” (orzeczenie K. 8/91).

Wprawdzie kryterium zwolnienia ze służby “z uwagi na ważny interes służby” ma wymiar ponadresortowy, to jednakże w świetle pragmatyk służbowych funkcjonariuszy Policji (ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r., Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zmianami) i Straży Granicznej (ustawa z dnia 12 października 1990 r., Dz.U. Nr 78, poz. 462 ze zmianami) stosunek służbowy funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa jest specyficzny, o bardzo wysokim poziomie dyskrecjonalności. Wykonywanie przez funkcjonariusza UOP zadań w zakresie ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku konstytucyjnego, jego prawa i obowiązki oraz metody działania czynią jego stosunek służbowy nieporównywalnym z funkcjonariuszami wyżej wymienionych służb. Dowodzą tej odmienności także szczególne wymagania przy nawiązaniu stosunku służbowego (nieskazitelna postawa moralna i patriotyzm) oraz ograniczenia w zakresie podróży zagranicznych (zezwolenie szefa Urzędu lub przełożonego na wyjazd i pobyt za granicą). Nie można zatem zasadnie twierdzić, aby wszystkie wyżej wymienione kategorie funkcjonariuszy charakteryzowały się w równym stopniu cechą relewantną, uzasadniającą równe traktowanie przez ustawodawcę. Odmienny status rzeczywisty funkcjonariusza UOP uzasadnia odmienne potraktowanie jego pozycji prawnej. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niezgodności zakwestionowanego przepisu także z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Zdanie odrębne

Sędziego TK Stefana J. Jaworskiego

do pkt. 2 orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1997 r.

w sprawie K. 14/96

Nie podzielam poglądu składu orzekającego o zgodności zaskarżonego art. 8 ustawy z 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych z następujących względów:

Trafny jest pogląd wnioskodawcy, Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Generalnego, że art. 8 powołanej wyżej ustawy, pozbawiający funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa zwolnionych ze służby z uwagi na ważny interes służby prawa do sądu jest także sprzeczny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, gdyż naruszając tę normę konstytucyjną różnicuje status prawny funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa w stosunku do funkcjonariuszy innych służb powołanych do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego państwa, jak też wewnątrz korpusu funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa z uwagi na sposób zwolnienia ze służby.

Analiza ustaw regulujących stosunki służbowe funkcjonariuszy UOP, Policji i Straży Granicznej dowodzi, że stosunek służbowy funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa jest porównywalny ze stosunkami służbowymi innych służb wykonujących zadania z zakresu bezpieczeństwa i porządku publicznego państwa, służb współdziałających ze sobą w tym zakresie i koordynowanych w zakresie ochrony bezpieczeństwa państwa. Ustawy regulujące zadania tych służb ustanawiają identyczne wymagania kandydatom do tych służb, podobny sposób nawiązania stosunku służbowego (mianowanie), podobny sposób zwolnienia ze służby, w tym z uwagi na ważny interes służby. Przed kwestionowaną nowelizacją, także przepisy procedury administracyjnej zapewniały funkcjonariuszom tych wszystkich służb bez ograniczeń prawo do kontroli administracyjno-sądowej decyzji o zwolnieniu ze służby.

Wymienione wyżej kryteria są zatem relewantne dla funkcjonariuszy tych wszystkich służb chroniących bezpieczeństwo i porządek publiczny państwa. Kwestionowana nowelizacja wprowadza rażące i dyskryminujące zróżnicowanie sytuacji funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa zwolnionych ze służby z uwagi na ważny interes służby, w stosunku do sytuacji funkcjonariuszy Policji i Straży Granicznej zwolnionych ze służby na tej samej podstawie prawnej. Jak już wyżej powiedziano nowelizacja wprowadza takie zróżnicowanie w obrębie adresatów tej samej ustawy regulującej status prawny funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa. Funkcjonariuszy zwolnionych ze służby z uwagi na ważny interes służby pozbawia drogi sądowej, przy zachowaniu takiego uprawnienia dla funkcjonariuszy zwolnionych na innej podstawie prawnej. Dyskryminujące zróżnicowanie w zakresie ochrony prawnej tej samej kategorii adresatów stanowi pogwałcenie art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Utrzymanie zastosowanego przez ustawodawcę rozwiązania przyniosłoby trudne do przewidzenia skutki praktyczne. Dla kierownictwa Urzędu Ochrony Państwa stwarzałoby pokusę nieograniczonego stosowania w praktyce wyłącznie takiej podstawy zwolnienia ze służby funkcjonariusza tego urzędu celem uniknięcia sądowo-administracyjnej kontroli do zwolnienia ze służby.

Na marginesie tych rozważań należy dodać, że ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie wprowadza żadnego zróżnicowania w zakresie sądowej kontroli zwolnienia ze służby żołnierza zawodowego, pomimo tego, że obejmuje swoim zakresem zwolnienie ze służby także żołnierzy wojskowych służb specjalnych (WSI).

Z przytoczonych względów ponownie podkreślam, że kwestionowany przepis ustawy nowelizującej narusza także art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.