ORZECZENIE

z dnia 5 listopada 1996 r.

Sygn. akt K. 6/96

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Zoll - przewodniczący i sprawozdawca

Tomasz Dybowski

Stefan J. Jaworski

Krzysztof Kolasiński

Wojciech Łączkowski

Ferdynand Rymarz

Wojciech Sokolewicz

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Janusz Trzciński

Błażej Wierzbowski

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu, 5 listopada 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku Grupy Posłów na Sejm RP z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że przepis art. 1 pkt 1 lit.a i b ustawy z 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (Dz.U. z 1996 r. Nr 32, poz. 139) jest:

niezgodny z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami)

o r z e k a:

1. Art. 1 pkt 1 lit.a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (Dz.U. z 1996 r. Nr 32, poz.139), rozumiany w ten sposób, iż nie tworzy on podstawy prawnej dla użytkowania nieruchomości lub ruchomości byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej przez Socjaldemokrację Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest niezgodny z art.1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).

2. Art. 1 pkt 1 lit.b ustawy z 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (Dz.U. z 1996 r. Nr 32, poz.139) jest niezgodny z art. 1, 4 ust. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władza ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488)

Uzasadnienie:

I

1.Grupa posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, we wniosku z 21 marca 1996 r., wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 1 pkt 1 lit.a i b ustawy z 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (Dz.U. z 1996 r. Nr 32, poz. 139) z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wspomniane przepisy ustawy naruszają wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych) zasadę ochrony praw słusznie nabytych oraz zasadę ochrony własności (art. 7 przepisów konstytucyjnych). Zdaniem Wnioskodawców, art. 1 ust. 1 lit.a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej nadaje Socjaldemokracji Rzeczypospolitej Polskiej tytuł prawny do użytkowania mienia (ruchomości i nieruchomości) byłej PZPR, przez co uszczupla prawa majątkowe Skarbu Państwa, będącego na mocy ustawy z 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (Dz.U. z 1991 r. Nr 16, poz. 72) właścicielem tego mienia.

Według Wnioskodawców także art. 1 ust. 1 lit.b kwestionowanej ustawy nowelizacyjnej narusza słusznie nabyte prawa majątkowe Skarbu Państwa w ten sposób, że przewidziane w art. 1 ust. 2 ustawy z 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej PZPR wyłączenie spod przejścia na rzecz Skarbu Państwa kwot pochodzących ze składek członkowskich rozszerzył na wszelkie wierzytelności, środki finansowe i inne prawa majątkowe pochodzące z tych składek. Takie rozszerzenie odbiera Skarbowi Państwa słusznie nabyte prawa majątkowe i godzi w przysługujące mu prawo własności.

Wnioskodawcy zarzucili nadto, że w trakcie prac nad ustawą nowelizacyjną naruszono art. 33 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że projekt kwestionowanych przepisów został zgłoszony dopiero podczas drugiego czytania ustawy, nie będąc przedmiotem wcześniejszej fazy regulaminowych prac ustawodawczych. Zdaniem Wnioskodawców, naruszona została w ten sposób zasada demokratycznego tworzenia prawa, co stanowi istotę systemu przedstawicielskiego.

W skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego piśmie z 25 października 1996 r. pełnomocnik Wnioskodawców wskazał na brak podstaw prawnych cofnięcia przez Prezydenta RP wniosku do Sejmu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożony przez Prezydenta w trybie art. 18 ust. 3 Małej Konstytucji wniosek o ponowne rozpatrzenie ustawy zmienia, zdaniem Wnioskodawców warunki uchwalenia ustawy i Prezydent nie jest już władny wstrzymać w ten sposób wywołane postępowanie legislacyjne.

2. Prokurator Generalny, w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego piśmie z 6 maja 1996 r., przedstawił stanowisko, że przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej PZPR, w brzmieniu nadanym im ustawą z 7 lipca 1994 r., nie są niezgodne z art. 1 oraz 7 przepisów konstytucyjnych. Nadto, zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawa z 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR została uchwalona z zachowaniem ustawowego trybu stanowienia ustaw i tym samym nie jest niezgodna z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych.

w przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowisku, Prokurator Generalny podkreślił, że dodane do pierwotnego tekstu sformułowanie “w szczególności użytkowane następnie przez Socjaldemokrację Rzeczypospolitej Polskiej” oznacza wyłącznie określenie faktycznego władztwa nad wymienionymi w art. 1 ust. 1 ustawy z 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej PZPR rzeczami, sprawowanego przez SdRP po rozwiązaniu się PZPR. Wprowadzenie tego zwrotu do pierwotnego tekstu ustawy nie tworzy po stronie SdRP żadnego prawa podmiotowego a jego celem było wyjaśnienie, że przejęciu przez Skarb Państwa podlegają również te nieruchomości i ruchomości, które po rozwiązaniu się PZPR znalazły się w posiadaniu SdRP.

Oceniając konstytucyjność aktu nowelizującego pierwotną treść art. 1 ust. 2 ustawy z 9 listopada 1990 r. Prokurator Generalny wskazał, że ustawodawca rozszerzył w ten sposób zakres wyłączenia spod przejęcia przez Skarb Państwa, na wszystkie aktywa pochodzące ze składek członkowskich. Zdaniem wszakże Prokuratora Generalnego rozszerzenie takie zgodne jest z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą sprawiedliwości. Prokurator Generalny powołał się przy tym na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 1992 r. (K. 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 21). W orzeczeniu tym, oceniającym konstytucyjność regulacji zawartych w ustawie z 9 listopada 1990 r., wyrażono pogląd, że “normalnym źródłem nabycia (...) majątku powinny były pozostawać płacone przez członków partii składki”. Prokurator Generalny wywodzi stąd, że składki partyjne stanowiły legalne źródło dochodu byłej PZPR, zaś majątek nabyty za takie składki powinien zostać wyłączony spod przejęcia przez Skarb Państwa.

Dodatkowo, zdaniem Prokuratora Generalnego, nowelizacja art. 1 ust. 2 wspomnianej ustawy wchodziła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia i odnosi się wyłącznie do tych aktywów w nim wymienionych, które do tej daty nie zostały jeszcze przejęte przez Skarb Państwa.

Prokurator Generalny nie zgodził się także z zarzutem Wnioskodawców, iż naruszony został ustawowy tryb uchwalenia ustawy nowelizacyjnej. zgłoszenie propozycji zmian w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej PZPR w drugim czytaniu projektu ustawy zmieniającym pierwotnie wyłącznie art. 4 ust.1 tej ustawy, zdaniem tego uczestnika postepowania, nie można traktować jako zgłoszenia projektu nowej ustawy lecz wyłącznie jako poprawki do projektu już zgłoszonego. obowiązujący stan prawny, zdaniem Prokuratora Generalnego, dopuszcza możliwość daleko idących modyfikacji projektu ustawy w trakcie rozpatrywania go przez Sejm, co wynikać ma m.in. z zasady autonomii Sejmu w zakresie prac nad projektem ustawy wywodzonej z art. 15 ust. 4 Małej Konstytucji. Prokurator Generalny podkreślił, że w praktyce Sejmu obecnej kadencji projekty ustaw wielokrotnie podlegały daleko idącym modyfikacjom w następstwie zgłoszonych poprawek.

II

Na rozprawie, 5 listopada 1996 r., przedstawiciel Wnioskodawców podtrzymał dotychczasowe zarzuty postawione we wniosku. Jego zdaniem wprowadzona nowelizacją z 7 lipca 1994 r. zmiana art. 1 ust. 1 ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR utrudni wyegzekwowanie od SdRP użytkowanego przez tę partię mienia Skarbu Państwa przez przyznanie tej partii ograniczonego prawa rzeczowego. Za takim stanowiskiem przemawia m.in. zdaniem przedstawiciela Wnioskodawców, użycie w jednym przepisie pojęcia “posiadania” i pojęcia “użytkowania”, co świadczyć ma o tym, że pojęcie “użytkowanie” nie zostało użyte w tylko znaczeniu posiadania, eksploatowania nieruchomości lub ruchomości. Ustanowienie przez ustawodawcę na rzecz jednej z partii prawa użytkowania przedmiotów majątkowych należących do Skarbu Państwa stanowi według Wnioskodawców naruszenie własności Skarbu Państwa i zasady sprawiedliwości społecznej.

Przedstawiciel Wnioskodawców podniósł, że skreślenie przez nowelizację z 7 lipca 1994 r., w art. 1 ust. 2 ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR słowa, “kwot” doprowadziło do uwłaszczenia SdRP kosztem Skarbu Państwa. Również i w tym przypadku nastąpiło naruszenie art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z 17 października 1992 roku.

Na rozprawie przedstawiciel Wnioskodawców podtrzymał zarzuty podniesione we wniosku dotyczące naruszenia przez ustawodawcę trybu uchwalenia ustawy a w szczególności wniesienia poprawek do projektu nowelizacji w drugim czytaniu, przy czym poprawki te nie miały merytorycznego związku z projektowaną nowelizacją. Uniemożliwiło to posłom, zdaniem przedstawiciela Wnioskodawców, poznania rzeczywistego sensu wniesionych poprawek.

Przedstawiciel Wnioskodawców podniósł również, że Prezydent RP nie może wycofać wniesionego poprzednio wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy i jej podpisać. Stanowisko to oparł na rozróżnieniu instytucji określonych w art. 18 ust. 3 i art. 18 ust. 4 Małej Konstytucji.

Przedstawiciel Sejmu RP wniósł o nieuwzględnienie wniosku. Zdaniem tego uczestnika postępowania zmiany wprowadzone nowelizacją z 7 lipca 1994 r. miały na celu usunięcie wątpliwości powstałych w praktyce przy stosowaniu ustawy z 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej PZPR. Nowelizacja nie wprowadziła natomiast nowych treści normatywnych; w szczególności nie prowadzi do uwłaszczenia SdRP.

Zdaniem przedstawiciela Sejmu RP, przy uchwalaniu ustawy z 7 lipca 1994 r. nie doszło do naruszenia trybu postępowania. Drugie czytanie jest właśnie etapem postępowania legislacyjnego, w którym jest czas na składanie poprawek do omawianego projektu. Posłowie mogli się wypowiedzieć co do treści poprawek także na posiedzeniu komisji, do której poprawki te zostały skierowane.

Nie jest również trafny, zdaniem przedstawiciela Sejmu RP, zarzut naruszenia przez Prezydenta RP trybu legislacyjnego przez wycofanie wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy i jej podpisanie. Uczestnik postępowania podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu w sprawie dotyczącej majątku związków zawodowych nie zakwestionował prawidłowości wycofania takiego wniosku przez Prezydenta RP.

Prokurator Generalny podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w pismach skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego w tym postępowaniu.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Art. 1 ust. 1 ustawy z 9 listopada 1990 r. w swojej pierwotnej wersji stanowił: “Nieruchomości i ruchomości, które pozostawały 24 sierpnia 1989 r. w samoistnym posiadaniu byłej PZPR lub wyodrębnionych jednostek organizacyjnych podległych PZPR, przechodzą na mocy niniejszej ustawy na rzecz Skarbu Państwa”.

Po zmianie dokonanej ustawą z 7 lipca 1994 r. przepis ten otrzymał brzmienie: “Nieruchomości i ruchomości, które pozostawały 24 sierpnia 1989 r. w samoistnym posiadaniu byłej PZPR lub wyodrębnionych jednostek organizacyjnych podległych PZPR, w szczególności użytkowane następnie przez Socjaldemokrację Rzeczypospolitej Polskiej, przechodzą na mocy niniejszej ustawy na rzecz Skarbu Państwa”.

Pierwotna treść art. 1 ust. 1 ustawy z 9 listopada 1990 r. nie budziła szczególnych wątpliwości, zaś jego konstytucyjność Trybunał Konstytucyjny potwierdził orzeczeniem z 25 lutego 1992 r. (sygn. K. 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1, s. 9). stanowisko w tym zakresie Trybunał obecnie w pełni podtrzymuje. Na mocy tego przepisu z dniem 27 lutego 1991 r. (data wejścia w życie ustawy) przeszły na rzecz Skarbu Państwa wszelkie nieruchomości i ruchomości znajdujące się 24 sierpnia 1989 r. w samoistnym posiadaniu PZPR lub podległych jej jednostek. Po wejściu tej ustawy w życie Skarb Państwa stał się właścicielem wspomnianych ruchomości i nieruchomości i mógł korzystać z ochrony, jaką przewidują przepisy prawa cywilnego dla właściciela, w szczególności mógł żądać wydania rzeczy znajdującej się we władztwie innej osoby.

Art. 1 ust 1 ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR wiązał nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości i ruchomości w przepisie tym określonych wyłącznie z faktem ich samoistnego posiadania przez PZPR lub jednostki jej podległe, bez względu na to, czy PZPR przysługiwało do tych obiektów majątkowych jakieś prawo, czy też nie.

W rezultacie skutek prawny w postaci nabycia przez Skarb Państwa własności obiektów wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy z 9 listopada 1990 r. nastąpił bez względu na to, czy PZPR przysługiwała jakaś forma osobowości prawnej i czy mogła być ona podmiotem zdatnym do posiadania określonych praw majątkowych w stosunku do mienia znajdującego się w jej dyspozycji.

2. Nowelizacja z 7 lipca 1994 r. wprowadziła do art. 1 ust. 1 ustawy z 9 listopada 1990 r. zwrot bliżej określający ruchomości i nieruchomości podlegające przejęciu przez Skarb Państwa. Zwrot ten ma charakter egzemplifikacyjny i wskazuje, że w szczególności skutki określone w art. 1 ust. 1 dotyczą tych ruchomości i nieruchomości pozostających w gestii byłej PZPR i jednostek jej podległych, które następnie były użytkowane przez Socjaldemokrację Rzeczypospolitej Polskiej.

Wprowadzenie tego zwrotu w niczym nie może zmieniać dotychczasowej treści normatywnej art. 1 ust. 1 ustawy z 9 listopada 1990 r. Skutek przejęcia przez Skarb Państwa majątku połączony jest bowiem wyłącznie z faktem samoistnego posiadania określonych przedmiotów w dniu 24 sierpnia 1989 r. Fakt przejęcia władztwa nad tym mieniem po tym dniu przez inny podmiot nie ma znaczenia dla uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa.

Nie można tłumaczyć sensu normatywnego zmiany art. 1 ust. 1 ustawy w ten sposób, że faktyczne użytkowanie przez SdRP ruchomości i nieruchomości byłej PZPR uzyskało w tym przepisie podstawę prawną. Z faktu, że art. 1 ust. 1 lit.a ustawy z 7 lipca 1994 r. (nowelizacyjnej) posługuje się w odniesieniu do składników mienia słowem “użytkowane”, nie można jeszcze wywodzić, że chodzi o ograniczone prawo rzeczowe określone w kodeksie cywilnym jako użytkowanie a polegające na prawie do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków - art. 252 kc (Por. I. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 200, który “użytkowanie” w znaczeniu użytym przez ustawę z 7 lipca 1994 r. traktuje jako eksploatację rzeczy).

Pojęciem użytkowania ustawodawca posługuje się bardzo często, nie łącząc z tym żadnego prawa rzeczowego. Czasami ustawodawca posługuje się tym zwrotem dla określenia znamion czynów karalnych (art. 214 kk, art. 92 ust. 2 pkt 1 lub art. 93 pkt 7 prawa budowlanego).

Wbrew stanowisku Wnioskodawców należy się więc zgodzić z wywodami Prokuratora Generalnego wyrażonymi w piśmie z 6 maja 1996 r., że pojęcie “użytkowane” zostało użyte w nowelizacji dla określenia faktycznego władztwa nad rzeczą, obejmującego w szczególności używanie rzeczy na własne potrzeby i faktyczne pobieranie pożytków z rzeczy.

Wnioskowi przeciwnemu, zakładającemu ustanowienie przez ustawę nowelizującą jakiejś formy ograniczonego prawa rzeczowego po stronie SdRP, brak jest podstaw. Nie ma żadnych racji merytorycznych ani aksjologicznych, dla których parlament miałby dokonywać przysporzenia majątkowego na rzecz jednej z wielu istniejących w Polsce partii politycznych kosztem Skarbu Państwa a więc majątku, którego zasadniczym celem i zadaniem jest zaspokajanie potrzeb dobra wspólnego. Taka interpretacja prowadziłaby do sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych) i z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 7 tych przepisów) odnoszącej się także do własności Skarbu Państwa a nadto z wyrażoną w art. 4 ust. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą pluralizmu politycznego. Ustawodawca nie może, bez istotnych racji merytorycznych i aksjologicznych znajdujących wyraz w zasadach konstytucyjnych, dysponować dowolnie majątkiem Skarbu Państwa.

Nie można więc przyjąć, że ustawodawca, nowelizując przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, zmierzał do ustanowienia na rzecz Socjaldemokracji Rzeczypospolitej Polskiej z mocą wsteczną prawa użytkowania w znaczeniu kodeksu cywilnego części tego majątku objętego przez Socjaldemokrację Rzeczypospolitej Polskiej po 29 stycznia 1990 r. Wykładnię taką należy odrzucić jako prowadzącą do sprzeczności interpretowanej normy z konstytucją. Ustanawianie przez ustawodawcę dla SdRP podstawy prawnej dla użytkowania mienia byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej musiałoby stanowić, z przyczyn wyżej podanych, naruszenie art. 1, 4 ust. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych.

3. Drugi z zakwestionowanych przez ustawodawcę przepisów zmienił treść art.1 ust. 2 ustawy z 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej PZPR.

Jego treść przed nowelizacją była następująca: “Na rzecz Skarbu Państwa przechodzą również istniejące w dniu wejścia w życie ustawy wierzytelności, środki finansowe i inne prawa majątkowe byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, z wyjątkiem kwot pochodzących ze składek członkowskich”.

Po nowelizacji przepis otrzymał brzmienie: “ Na rzecz Skarbu Państwa przechodzą również istniejące w dniu wejścia w życie ustawy wierzytelności, środki finansowe i inne prawa majątkowe byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, z wyjątkiem pochodzących ze składek członkowskich”.

4. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z 9 listopada 1990 r. wymienia cztery kategorie “aktywów” po byłej PZPR: wierzytelności, środki finansowe i inne prawa majątkowe oraz kwoty pochodzące ze składek. Podział ten nie jest oparty o jednolite kryterium podziału. O ile bowiem zwrot “inne prawa majątkowe” może stanowić normatywną kategorię dopełniającą do pojęcia “wierzytelności”, o tyle “środki finansowe” to określenie bardziej o charakterze ekonomicznym, przedmiotowym, obejmujące swoim zakresem także określone przedmioty, w tym szczególnie pieniądze w postaci banknotów i monet oraz papiery wartościowe.

Odmiennie, niż w przypadku posiadanych przez PZPR ruchomości i nieruchomości, ustawodawca zdecydował się na przejęcie na rzecz Skarbu Państwa wspomnianego powyżej zespołu praw i przedmiotów, o ile “istniały” w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 lutego 1991 r. (data ogłoszenia Dziennika Ustaw z 1991 r. Nr 16, poz. 72). Jest to data znacznie późniejsza w stosunku do 29 stycznia 1990 r., a więc dnia, w którym zaprzestała działalność PZPR. ustawodawca jednocześnie wyraźnie wskazuje, iż chodzi o prawa majątkowe wykonywane przez PZPR. Staje się więc istotne, w jaki sposób mogły w dniu 27 lutego 1991 r. istnieć prawa majątkowe i wierzytelności byłej PZPR w sytuacji, gdy ponad rok wcześniej organizacja ta zakończyła swoją działalność.

Na gruncie art. 1 ust. 2 ustawy z 9 listopada 1990 r., o ile partia ta mogła być podmiotem określonych praw majątkowych, o tyle prawa te przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Bardzo trudno jest ustalić status prawny byłej PZPR w systemie prawnym PRL. Pomijając występujące w tym względzie kontrowersje w doktrynie i orzecznictwie, należy przyjąć, że była PZPR występowała jak quasi osoba prawna. Pozwala to na stwierdzenie odpowiadające stanowi faktycznemu, że PZPR uczestniczyła w obrocie prawnym, jak podmiot praw i obowiązków o charakterze majątkowym.

W przypadku PZPR brak było jakichkolwiek procedur regulujących sposób likwidacji tej partii i zadysponowania pozostałym po niej majątkiem. Uznanie, że PZPR mogła występować jak podmiot określonych praw i obowiązków oznacza, że w momencie zaprzestania dalszej działalności i rozwiązania organów statutowych powstał niejasny stan co do pozostałego po niej majątku. Decyzja o rozwiązaniu PZPR nie mogła doprowadzić do wygaśnięcia obciążających ją zobowiązań, jak również wykonywanych przez nią praw. Nikt bowiem nie może jednostronnie zwolnić się z przyjętych na siebie zobowiązań. O ile więc określona jednostka organizacyjna zostaje dopuszczona do obrotu prawnego, choćby w ten sposób, że akceptuje się w tym obrocie, że może ona faktycznie wykonywać prawa i obowiązki, to tylko przepis prawa może określić sposób wygaśnięcia tych praw i obowiązków. nie może natomiast tego dokonać grupa osób reprezentujących daną jednostkę organizacyjną, jako jej organy, choćby nawet podjęto tak daleko idące postanowienie, jak zaprzestanie przez daną jednostkę dalszej działalności. W rezultacie więc uchwała XI Zjazdu PZPR o zakończeniu działalności w żaden sposób nie wpłynęła na istnienie określonych praw i obowiązków wykonywanych przez byłą PZPR. Z braku stosownych regulacji prawnych zespół owych praw i obowiązków istniał do czasu decyzji ustawodawczej zawartej w ustawie o przejęciu majątku byłej PZPR. Dopiero ta ustawa doprowadziła do uregulowania kwestii majątkowej pozostałej po zaprzestaniu działalności przez byłą PZPR.

Nie oznacza to wszakże, że po 29 stycznia 1990 r. nie mogło dojść do żadnego typu przekształceń w zespole praw majątkowych i zobowiązań byłej PZPR. W szczególności na zasadach ogólnych mogło dojść do zaspokojenia wierzytelności (np. przez złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego) albo ich przedawnienia. Prowadzi to do wniosku, że 27 lutego 1991 r., a więc w dniu wejścia w życie ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR, mógł to być już inny zespół praw majątkowych, niż w dniu ustania działalności tej partii. O ile więc w tym dniu istniały jeszcze jakieś wierzytelności i prawa majątkowe, które poprzednio wykonywała PZPR, to na mocy ustawy przejął je Skarb Państwa, dopełniając tym samym procedury likwidacji pozostałego po PZPR majątku.

Jak wspomniano, poza normatywną kategorią “wierzytelności” oraz “praw majątkowych” art. 1 ust. 2 ustawy wymienia ponadto “środki finansowe”, które to pojęcie może wyrażać zarówno określone roszczenia o wypłatę pieniędzy (np. z tytułu depozytu bankowego lub umowy o prowadzenie rachunku bankowego), jak również same przedmioty mogące stanowić środek płatniczy, w szczególności zaś pieniądze i papiery wartościowe. O ile chodzi o określone roszczenia majątkowe, to mają w pełni zastosowanie wcześniejsze rozważania odnoszące się do wierzytelności. Roszczenia te nie wygasły z chwilą ustania działalności PZPR w dniu 29 stycznia 1990 r., lecz wchodziły w skład zespołu praw i obowiązków pozostałych po byłej PZPR. W konsekwencji próby realizacji tych roszczeń przez osoby trzecie miały charakter bezprawny a podmioty dokonujące świadczeń do rąk osób nieuprawnionych ponoszą odpowiedzialność wobec Skarbu Państwa, który na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z 9 listopada 1990 r. przejął wierzytelności byłej PZPR.

Jeżeli natomiast chodzi o środki finansowe w postaci kwot pieniężnych znajdujących się w bezpośrednim posiadaniu PZPR, to należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 9 listopada 1990 r. wszelkie przedmioty ruchome (w tym pieniądze i papiery wartościowe) pozostające w posiadaniu samoistnym PZPR w dniu 24 sierpnia 1989 r. zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Ustęp drugi tego artykułu może więc dotyczyć pieniędzy i papierów wartościowych, które znalazły się w posiadaniu PZPR po tym dniu. Trudno wszakże połączyć przymiotnik “istniejący” z pojęciem pieniędzy i papierów wartościowych. Nie chodzi bowiem o to, by konkretne banknoty czy monety znajdujące się wcześniej we władaniu PZPR istniały w dniu 27 lutego 1991 r. i te właśnie podlegały przejęciu przez Skarb Państwa. Przepis ten musi dotyczyć tych kwot pieniężnych, co do których rościła sobie poprzednio prawo PZPR. W dniu rozwiązania partii określone sumy pieniężne znajdowały się w faktycznym władaniu różnych podmiotów. Prawa majątkowe do tych pieniędzy wchodziły wszakże w zespół praw i obowiązków majątkowych wykonywanych przez byłą PZPR aż do czasu wejścia w życie ustawy o przejęciu tego majątku, tj. do 27 lutego 1991 r. Na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z 9 listopada 1990 r. na miejsce byłej PZPR wstąpił Skarb Państwa, stając się jedynym właścicielem kwot pieniężnych. Przysługują mu w związku z tym roszczenia o wydanie tych kwot (także w stosunku do osoby, która przejęła te pieniądze od nieuprawnionego dysponenta i nie może się ona wykazać dobrą wiarą).

5. Osobne rozważania należy poświęcić treści wyjątku od zasady przejęcia majątku pozostającego w gestii PZPR przez Skarb Państwa, jaki wprowadził ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy z 9 listopada 1990 r. (w pierwotnym brzmieniu). Zgodnie z tym przepisem, przejęcie nie obejmuje “kwot pochodzących ze składek członkowskich”. Pojęcie “kwoty” należy rozumieć przedmiotowo. Obejmuje ono wyłącznie banknoty i monety znajdujące się w posiadaniu byłej PZPR, a “istniejące” jeszcze w dniu wejścia w życie ustawy, w znaczeniu podanym wyżej. Za takim rozumieniem zakresu wyjątku określonego w art. 1 ust. 2 przemawiają nie tylko wyraźne względy leksykalne (słowo “kwoty” nakazuje przedmiotowe rozumienie sumy pieniężnej), ale również za interpretacją taką przemawiają względy celowościowe.

Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 25 lutego 1992 r. stwierdził, że jedynym nie budzącym zastrzeżeń źródłem środków pokrywających potrzeby PZPR były składki członkowskie. Jak wskazał Trybunał, wpływy pochodzące z tych składek pokryć mogły co najwyżej płace rozbudowanego aparatu tej partii. Przyjmując takie założenie należało dojść do wniosku, że PZPR nie była w stanie akumulować kapitału pochodzącego z tego jedynego uzasadnionego źródła. O ile więc tego typu akumulacje kapitałowe powstawały (w postaci depozytów bankowych, lokat inwestycji kapitałowych), to w rzeczywistości były to nadwyżki ekonomiczne pochodzące z innych źródeł, których moralne uzasadnienie i legalność Trybunał zakwestionował w swoim orzeczeniu. Nie ma żadnych powodów, aby przyjęte wówczas oceny uległy obecnie zmianie. Zasadnie więc ustawodawca wyszedł z założenia, że wyłącznie pieniądze w gotówce pochodzące z bieżących wpływów partii z tytułu składek a znajdujące się w posiadaniu PZPR mogły stanowić majątek nie budzący zastrzeżeń z punktu widzenia prawidłowości jego uzyskania. Wszelkiego typu wierzytelności i inwestycje kapitałowe, choćby ich bezpośrednim źródłem finansowym były wpłaty ze składek członkowskich, stanowiły wyraz owej akumulacji finansowej nie mającej pokrycia w bilansie wydatków i wpływów z tytułu składek.

Ustawodawca nie bez powodu wyznaczył datę 24 sierpnia 1989 r. jako datę graniczną dla powstania w praktyce nowego ładu ustrojowego. Data ta nie jest odwołaniem do określonych zmian w systemie prawa (w szczególności do zmiany ustroju państwa w konstytucji przez zapisanie zasady państwa prawnego), ale do określonej zmiany o charakterze politycznym. Dzień ten bowiem wyznacza w istocie koniec politycznego monopolu PZPR w zakresie sprawowania władzy w państwie. Do tej daty PZPR miała charakter podstawowej struktury państwa totalitarnego. Stąd uzasadnione jest twierdzenie, że art. 1 ust. 2 wyłączył spod przejęcia na rzecz Skarbu Państwa wyłącznie kwoty składek uiszczonych po 24 sierpnia 1989 r. Wynika to z treści art. 1 ust. 1 ustawy z 9 listopada 1990 r. Na mocy bowiem tego przepisu kwoty składek uiszczone do tego dnia a znajdujące się jeszcze w posiadaniu byłej PZPR zostały jako ruchomości przejęte przez Skarb Państwa. Wyjątek określony w art. 1 ust. 2 nie odnosi się do majątku powstałego przed datą określoną w art. 1 ust. 1 omawianej ustawy.

Analiza treści normatywnej art. 1 ust. 2 ustawy z 9 listopada 1990 r. (w pierwotnym brzmieniu) prowadzi do wniosku, że Skarb Państwa nie przejął w całości aktywów znajdujących się w gestii byłej PZPR. Wyraźnie wyłączono spod zakresu przejęcia kwoty pochodzące ze składek członkowskich uiszczonych po 24 sierpnia 1989 roku.

Powstaje więc pytanie, jaki jest status tych wyłączonych spod przejęcia praw po wejściu w życie ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wprowadzony w art. 1 ust. 2 ustawy wyjątek należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca uznał prawa do tego majątku innego podmiotu niż Skarb Państwa. Podmiot ten przejął prawa majątkowe do kwot pochodzących ze składek uiszczanych po 24 sierpnia 1989 r. i istniejących w dniu 27 lutego 1991 r. W tym znaczeniu wyjątek, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, stanowi odpowiednik regulacji zawartej w art. 1 ust. 3 tej ustawy.

Sensem ustawy z 9 listopada 1990 r. była kompleksowa regulacja kwestii likwidacji majątku pozostałego po byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Nie ma żadnych racji, dla których ustawodawca miałby pominąć w tej regulacji część majątku, pozostawiając go nadal w stanie zawieszenia. Interpretacja taka sprzeczna byłaby z celem ustawy z 9 listopada 1990 r. Pozostaje więc uznać, że wyjątek wyłączający przejęcie określonych części majątku na rzecz Skarbu Państwa stanowi wyraz przekonania ustawodawcy, że w zakresie kwot pochodzących ze składek członkowskich, inny podmiot, niż Skarb Państwa nabył skutecznie prawa majątkowe po byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Prawa te nie wchodziły więc do “masy likwidacyjnej”.

Tym innym podmiotem mogła być w szczególności SdRP. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zajętym w orzeczeniu z 25 lutego 1992 r., zasadniczo nieważna uchwała XI Zjazdu podjęta 29 stycznia 1990 r. o przekazaniu majątku po byłej PZPR na rzecz SdRP, mogła rodzić skutki prawne w zakresie kwot pochodzących ze składek członkowskich. Trybunał Konstytucyjny, wymieniając powody, dla których odmówił ważności uchwale o przekazaniu majątku PZPR na rzecz SdRP wskazał w szczególności na art. 2 ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR, zgodnie z którym uznaje się za nieważne czynności prawne byłej PZPR (i jednostek organizacyjnych jej podległych), w wyniku których majątek określony w art. 1 ust. 1 i 2 został celowo uszczuplony po 24 sierpnia 1989 r. Przepis ten, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, stosuje się również do wspomnianej uchwały i na tej podstawie należało wykluczyć możliwość sukcesji majątkowej na rzecz SdRP.

Art. 2 ustawy nie ma wszakże zastosowania do całego majątku pozostającego w gestii byłej PZPR, ale wyłącznie do tego, który opisany jest w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. Ten ostatni przepis wyłącza zaś wyraźnie spod swojego zakresu zastosowania kwoty pochodzące ze składek członkowskich uiszczonych po 24 sierpnia 1989 r. Musi to oznaczać, że w przypadku czynności prawnych dotyczących tych kwot nie ma również zastosowania art. 2. Otwiera to drogę do stwierdzenia, że członkowie byłej PZPR mogli podjąć rodzącą skutki prawne uchwałę dotyczącą przeznaczenia kwot pochodzących ze składek członkowskich, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, tj. uiszczonych po 24 sierpnia 1989 r. W tym zakresie doszło do niewadliwego nabycia przez SdRP praw do owych kwot.

6. Ustawa z 7 lipca 1994 r. wprowadziła zmianę w treści art. 1 ust. 2 ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR polegającą na skreśleniu słowa “kwoty”. Zmiana ta oznacza w szczególności rozszerzenie zakresu wyjątku z art. 1 ust. 2. W nowej redakcji przepisu, poza kwotami pochodzącymi ze składek, wyjęto spod przejęcia na rzecz Skarbu Państwa wszelkie wierzytelności i prawa majątkowe oraz środki finansowe pochodzące ze składek członkowskich. Innymi słowy, wyłączony został spod przejęcia wszelki majątek ruchomy i nieruchomy pozostający w gestii byłej PZPR oraz jej roszczenia majątkowe “istniejące” w dniu 27 lutego 1991 r. a nabyte za pieniądze pochodzące ze składek członkowskich. Ze względu na treść art. 1 ust. 2 chodzi nadal o składki członkowskie uiszczane po 24 sierpnia 1989 roku.

Z dniem 27 lutego 1991 r. usunięto niejasności dotyczące majątku, który był poprzednio w gestii byłej PZPR. Większość praw majątkowych nabył Skarb Państwa. Zmiana art. 1 ust. 2 weszła w życie 14 dni po ogłoszeniu ustawy nowelizacyjnej, tj. 3 kwietnia 1996 r. Jeżeli owa nowelizacja ma mieć jakikolwiek sens normatywny, to musi oznaczać wyzucie Skarbu Państwa z praw nabytych w dniu 27 lutego 1991 r. na podstawie ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR. Skutek określony w art. 1 ust. 2 ustawy (w pierwotnym brzmieniu) następował bowiem z mocy samego prawa. Ograniczenie zakresu praw majątkowych przejętych przez Skarb Państwa w ustawie nowelizacyjnej należy więc interpretować jako pozbawienie Skarbu Państwa aktem ustawowym określonych uprawnień majątkowych. Pozostaje otwartym pytanie, kto nabywa te uprawnienia odebrane Skarbowi Państwa, tj. wierzytelności lub inne prawa majątkowe pochodzące ze składek członkowskich byłej PZPR. Ustawa nowelizacyjna nie daje bezpośrednio podstaw do odpowiedzi na to pytanie.

Jak wcześniej wspomniano, istotę wyjątku z art. 1 ust. 2 ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR można tłumaczyć tylko w ten sposób, że prawa w nim ujęte w sposób skuteczny nabył inny, niż Skarb Państwa, podmiot. Stąd konsekwentnie czynności prawnych, na podstawie których doszło do nabycia tych praw, nie dotyczyła sankcja nieważności określona w art. 2 ustawy. Zawężenie zakresu majątku objętego przejęciem przez Skarb Państwa (poszerzenie wyjątku, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 ustawy) musi automatycznie prowadzić do zawężenia zakresu art. 2 ustawy a tym samym uchylenia skutku nieważności w stosunku do czynności prawnych uznanych w oparciu o pierwotną wersję art. 2 za nieważne. Część czynności podejmowanych przez byłą PZPR , w oparciu o ustawę nowelizacyjną, nie może być uznanych za nieważne. Odnieść to należy w szczególności do uchwały XI Zjazdu PZPR o przekazaniu majątku SdRP. Skutkiem zmiany treści art. 1 ust. 2, w kontekście art. 2, jest konwalidacja tej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy majątku pochodzącego ze składek członkowskich, co w efekcie prowadzi do nabycia przez SdRP praw majątkowych po byłej PZPR w zasadniczo szerszym zakresie, niż to miało pierwotnie miejsce na gruncie stanu prawnego sprzed nowelizacji.

W debacie sejmowej poseł Jacek Piechota nie ukrywał celu proponowanej przez niego nowelizacji. Stwierdził bowiem: “toczą się spory przed sądami, zapadają różne wyroki. Jeżeli określony majątek powstał z kwot pochodzących ze składek członkowskich i to ewidentnie, bezspornie, co przyznaje sąd, czy w związku z tym przechodzi on na Skarb Państwa, czy nie? Mamy tu do czynienia nie z kwotą ale z majątkiem, który powstał dzięki posiadaniu kwoty pochodzącej ze składek partyjnych”. W intencji posła Wnioskodawcy zmiana treści art. 1 ust. 2 poprzez skreślenie słowa “kwoty” miała doprowadzić do korzystnego dla SdRP rozstrzygnięcia owych sporów sądowych.

Wynika stąd jednoznacznie, że ustawodawca, nowelizując art. 1 ust. 2 ustawy z 9 listopada 1990 r., dokonał przysporzenia majątkowego na rzecz SdRP kosztem Skarbu Państwa. Ustawodawca, podobnie jak organy władzy wykonawczej, posiada kompetencję do dysponowania składnikami majątkowymi, których podmiotem jest Skarb Państwa. Ustawodawca powinien jednakże wykorzystywać aktywa majątkowe Skarbu Państwa wyłącznie dla potrzeb dobra wspólnego co oznacza, że ustawodawca nie może działać w stosunku do majątku Skarbu Państwa zupełnie dowolnie. Majątek Skarbu Państwa podlega konstytucyjnej ochronie własności (art. 7 w związku z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy). Uszczuplenie tego majątku nie może być sprzeczne z założeniami aksjologicznymi leżącymi obecnie u podstaw przepisów i zasad konstytucyjnych. Nie można znaleźć takiego uzasadnienia dla uszczuplenia majątku Skarbu Państwa w przysporzeniu składników tego majątku na rzecz jednej z wielu działających w Polsce partii politycznych. Działanie takie uznać należy za rażące pogwałcenie reguł demokracji ujętych w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy ) a także ujętych w zasadzie pluralizmu politycznego, zakładającej równość partii politycznych.

Prokurator Generalny w swoim piśmie z 6 maja 1996 r. zaprzeczył zasadności zarzutów Wnioskodawców w odniesieniu do art. 1 ust. 2 ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR w nowym brzmieniu. Dla Prokuratora Generalnego wyłączenie spod zakresu przejęcia przez Skarb Państwa wszelkich aktywów i praw majątkowych nabytych za pieniądze pochodzące ze składek członkowskich jest spełnieniem wymogów stawianych przez konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej oraz demokratycznego państwa prawnego. Tezę tę powtarza Prokurator Generalny dwukrotnie, nie podając jednak żadnych argumentów na jej poparcie. Można jedynie domniemywać, że punktem wyjścia dla ocen Prokuratora Generalnego jest założenie istnienia po stronie byłych członków PZPR zgromadzonych na XI Zjeździe określonego prawa do decydowania o losach majątku tej partii, przynajmniej w tym zakresie, który obejmuje aktywa nabyte ze składek członkowskich.

Wydaje się, że Prokurator Generalny nie zauważył, że Trybunał, akceptując w orzeczeniu z 25 lutego 1992 r. składki członkowskie jako naturalny sposób powstawania majątku pozostającego w gestii PZPR, nie mówił o konkretnych prawach majątkowych lub wierzytelnościach ale o majątku w znaczeniu bilansowym. Nie można mówić o legalnym pochodzeniu majątku, choćby nabywanego za pieniądze pochodzące ze składek członkowskich, gdy wydatki partii finansowane są z budżetu państwa z naruszeniem podstawowych zasad sprawiedliwości społecznej. Trudno w takiej sytuacji akceptować prawo byłych członków partii do dysponowania tak powstałym majątkiem, za wyjątkiem bieżących kwot pochodzących ze składek członkowskich uiszczanych w okresie po utraceniu przez PZPR kierowniczej roli w państwie.

Prokurator Generalny myli się także, gdy stwierdza, że znowelizowany przepis art. 1 ust. 2 odnosić się będzie wyłącznie do tych praw majątkowych pochodzących ze składek członkowskich, które nie zostały jeszcze przejęte przez Skarb Państwa do dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. do 3 kwietnia 1996 r.). Taki pogląd zakłada, że nabycie przez Skarb Państwa uprawnień po byłej PZPR następuje w jakiejś szczególnej procedurze kończącej się kształtującym prawo aktem “przejęcia” praw majątkowych. Stanowisko takie nie ma wszakże żadnego uzasadnienia w ustawie. Nabycie praw majątkowych określonych w art. 1 ust. 2 dokonało się 27 lutego 1991 r. z mocy prawa. Przejście tych praw na Skarb Państwa nie było połączone z żadnym aktem “przejęcia”. Wbrew więc sugestiom Prokuratora Generalnego, zmiana wprowadzona ustawą nowelizacyjną wyraźnie uszczupla majątek Skarbu Państwa.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 1 ust. 1 lit. b ustawy z 7 lipca 1994 r. jest niezgodny z art. 1, 4 ust. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.

7. Trybunał nie podzielił natomiast zarzutów Wnioskodawców kwestionujących dochowanie ustawowego trybu uchwalenia ustawy nowelizacyjnej z 7 lipca 1994 r. Wnioskodawcy podkreślają, że zaskarżone przepisy zostały przyjęte z naruszeniem art. 33 Regulaminu Sejmu RPponieważ projekt tych przepisów został zgłoszony dopiero podczas drugiego czytania. Sam fakt ewentualnego naruszenia przepisów Regulaminu Sejmu nie uprawnia jednak TK do stwierdzenia, że został naruszony tryb uchwalania akt normatywnego. Wnioskodawcy nie przedstawili żadnych argumentów, mających uzasadnić pogląd, że zarzucone przez nich naruszenie Regulaminu Sejmu naruszyło równocześnie określoną zasadę konstytucyjną lub choćby tylko ustawową zasadę poprawnego trybu ustawodawczego. Nie stanowi wystarczającego argumentu ogólnikowe odwołanie się do reguły demokratycznego stanowienia prawa, będącej istotą systemu przedstawicielskiego.

Trybunał nie znalazł również wśród przepisów konstytucyjnych takiego, który zakazywałby Prezydentowi RP wycofania z Sejmu wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy, oczywiście przed rozpatrzeniem przez Sejm takiego wniosku. W szczególności nie ma w przepisach konstytucyjnych zakazu wycofania przez nowo wybranego Prezydenta RP wniosku złożonego przez jego poprzednika.