O R Z E C Z E N I E

z dnia 15 lipca 1996 r.

sygn. akt K. 5/96

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Zoll - przewodniczący

Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Lech Garlicki - sprawozdawca

Wojciech Łączkowski

Błażej Wierzbowski

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 1 lit. d i pkt 2 lit. d i e ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy - Prawo Celne (Dz.U. Nr 87, poz. 434) z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729)

o r z e k a :

1. Art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 2 lit. d i e ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy - Prawo celne (Dz.U. Nr 87, poz. 434) rozumiany jako odnoszący się tylko do osób, które przed dniem wejścia w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b ustawy - Prawo celne nie nabyły prawa do zwolnienia celnego, o którym mówił dotychczasowy art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo celne, nie jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729).

2. Art. 2 ust. 2 w związku z art. 4 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy - Prawo celne (Dz.U. Nr 87, poz. 434) rozumiany jako odnoszący się jednolicie do wszystkich osób, które przed dniem wejścia w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b ustawy - Prawo celne nabyły prawo do zwolnienia celnego, o którym mówił dotychczasowy art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo celne, nie jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729).

U z a s a d n i e n i e:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił 2 marca 1996 r. do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 pkt 1 lit. d i pkt 2 lit. d i e ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy - Prawo celne z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, przez to że przepisy te w stosunku do osób, które przesiedliły się do Polski na pobyt stały przed 29 października 1995 r. z tym dniem: a) pozbawiły tej grupy osób możliwości realizowania nabytego na poprzednio obowiązujących zasadach, uprawnienia do wolnego od cła przywozu ich rzeczy, stanowiących mienie przesiedleńcze, które do tej daty nie zostały jeszcze wprowadzone na polski obszar celny; b) wyłączyły zastosowanie do takiego mienia tej grupy osób zwolnień od cła na zasadach nowych, wyznaczonych w art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b prawa celnego w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 22 czerwca 1995 roku.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na zmiany dokonane w ustawie - Prawo celne przez ustawę z 22 czerwca 1995 r. i na nowe ujęcie zasad zwalniania od cła mienia osób, które z pobytu stałego za granicą przesiedlają się do Polski na pobyt stały. Nie kwestionując samej treści nowego unormowania Rzecznik wskazał jednak na niewłaściwe ujęcie przepisów przejściowych. Ujmując sprawę w skrócie, chodziło o to, że organy celne stosują nowe (mniej korzystne) zasady nie tylko do osób, które zakończyły pobyt za granicą po wejściu w życie ustawy z 22 czerwca 1995 r., ale też do sytuacji, gdy osoba uprawniona do zwolnienia celnego zakończyła pobyt za granicą przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale nie wszystkie partie jej mienia zostały przed tym dniem sprowadzone na polski obszar celny. Rzecznik wskazał, że takie partie mienia przesiedleńczego organy celne traktują już według zasad wprowadzonych przez nową ustawę. Zdaniem Rzecznika, takie sformułowanie przepisów przejściowych (art. 2 ust. 1 i 2) w powiązaniu z przepisami określającymi wejście ich w życie (art. 4) jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego i zasadą równości obywateli wobec prawa, bo nie uwzględnia w należyty sposób “interesów w toku” osób, które zakończyły pobyt za granicą pod rządami dawnych przepisów, a także wprowadza - bez racjonalnego uzasadnienia - zróżnicowanie sytuacji prawnej osób przesiedlających się według irrelewantnego kryterium, tym samym dyskryminując wskazaną grupę obywateli.

Dodatkowo Rzecznik podniósł, że art. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. został sformułowany w taki sposób, że w niektórych sytuacjach wyłącza możliwość stosowania zarówno dawnych jak i nowych przepisów (s. 10 wniosku), co prowadzi do powstania luki w prawie.

2. Prokurator Generalny, pismem z 16 maja 1996 r., przedstawił stanowisko, iż kwestionowane przepisy ustawy z 22 czerwca 1995 r. nie są niezgodne z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Prokurator Generalny zgodził się z zarzutem Rzecznika Praw Obywatelskich, że treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. może budzić wątpliwości interpretacyjne, ale uznał, iż nieprecyzyjność ta nie nosi cech niekonstytucyjności. Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 2 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że stosowanie dotychczasowych przepisów uzależnione jest od tego, czy osoba przesiedlająca się przed dniem wejścia w życie przepisów znowelizowanych spełniała warunki, określone wówczas w przepisach, do ubiegania się od zwolnienia od cła. Moment przywozu mienia przesiedleńczego nie ma z tego punktu widzenia znaczenia. Takie rozumienie zakwestionowanych przepisów prowadzi do wniosku, iż nie stoją one w sprzeczności z powołanymi przez Wnioskodawcę przepisami konstytucyjnymi.

3. Trybunał Konstytucyjny zapoznał się też z pismem prezesa Głównego Urzędu Ceł z 4 czerwca 1996 r., przekazanym za pośrednictwem Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą. Prezes GUC uznał zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich za nieuzasadnione. Wskazał on, że “w ocenie GUC wyżej cytowane przepisy nie pozbawiają osób, które przesiedliły się do Polski na pobyt stały przed dniem 29 października 1995 r. możliwości zrealizowania uprawnienia, nabytego na poprzednio obowiązujących zasadach..., do wolnego od cła przywozu rzeczy stanowiących mienie przesiedleńcze”. Uprawnienie to powstaje z mocy prawa, z chwilą spełnienia określonych w przepisach warunków jego uzyskania. Nie ma więc problemu stosowania nowych przepisów do uprawnień powstałych na gruncie przepisów dawnych, bo owe uprawnienia mogą być nadal realizowane w terminie wynikającym z przepisów dawniejszych. Zdaniem prezesa GUC świadczy też o tym art. 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. nakazujący dalsze stosowanie dawnych przepisów wykonawczych do spraw wszczętych przed dniem wejścia nowej ustawy.

Tak rozumiane przepisy art. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. nie pozostają w sprzeczności z konstytucją.

II

W trakcie rozprawy, 15 lipca 1996 roku, uczestnicy postępowania podtrzymali prezentowane wcześniej stanowiska.

Przedstawiciel RPO szczegółowo uzasadnił, dlaczego kwestionowane przepisy są niezgodne z konstytucją. Wskazał on m.in. na konkretne przypadki stosowania tych przepisów w sposób krzywdzący obywateli, także tych, których pobyt za granicą zakończył się przed wejściem w życie nowych przepisów. Przedstawił też pismo okólne nr 6 Prezesa GUC z 11 października 1995 r., w którym wyraźnie nakazano stosowanie nowych przepisów do odpraw celnych wszystkich towarów przywożonych po 28 października 1995 r., nawet jeżeli nabycie uprawnień do zwolnienia celnego nastąpiło na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Zdaniem przedstawiciela Rzecznika, praktykę taką umożliwiło nieprecyzyjne sformułowanie art. 2 kwestionowanej ustawy i z tego m.in. powodu przepis ten narusza konstytucję.

Przedstawiciel Sejmu przedstawił bieg prac legislacyjnych nad ustawą z 22 czerwca 1995 r. i motywy, jakimi kierowano się przy wprowadzaniu nowych rozwiązań merytorycznych. Uznał, że wskazywane przez Rzecznika przykłady krzywdzącego stosowania nowych przepisów wynikają z niedoskonałości praktyki organów celnych i nie mogą mieć wpływu na ocenę konstytucyjności samej ustawy. W konkluzji przedstawiciel Sejmu wniósł o uznanie badanych przepisów za zgodne z konstytucją.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymała stanowisko zaprezentowane na piśmie i wniosła o uznanie, że kwestionowany przepis jest zgodny z konstytucją.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.

1. Przepisy prawa celnego ustanawiające zwolnienia celne dla przewozu rzeczy osób przesiedlających się na stałe do Polski lub powracających do kraju z dłuższych wyjazdów zagranicznych przeszły w ostatnich kilku latach poważną ewolucję. Ustawa - Prawo celne z 28 grudnia 1989 r. ustanowiła w tym zakresie dwa zwolnienia: 1) dla osób powracających do kraju po ponad sześciomiesięcznym pobycie za granicą w związku z zatrudnieniem, studiami, działalnością naukowo-badawczą lub leczeniem (ówczesny art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy); 2) dla osób przesiedlających się (art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy), przy czym art. 2 pkt 8 ustawy (w brzmieniu ustalonym nowelizacją z 20 lipca 1991 r.) odnosił to pojęcie do osób, które zamieszkiwały w kraju lub za granicą przez okres co najmniej 6 miesięcy z zamiarem stałego pobytu i przekraczają granicę w celu stałego zamieszkania w kraju przyjazdu.

Ustawa z 15 lutego 1992 r o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw skreśliła pkt 6 w art. 14 ust. 1 prawa celnego i tym samym pozbawiła wskazane w nim osoby prawa do zwolnienia celnego. W orzeczeniu z 2 marca 1993 r. (sygn. K. 9/92, OTK w 1992 r., cz. I, s. 60 i n.) Trybunał Konstytucyjny uznał tę nowelizację za sprzeczną z konstytucją, ale tylko w zakresie, w jakim dotyczyła ona sytuacji, gdy przed wejściem w życie nowych przepisów spełnione zostały warunki zwolnienia od cła, które ustanawiał art. 14 ust. 1 pkt 6 prawa celnego.

Ustawa z 22 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy - Prawo celne wprowadziła kolejne zmiany w omawianym zakresie:

- po pierwsze, przywróciła ona uprawnienie do zwolnienia celnego dla osób fizycznych, będących w rozumieniu przepisów prawa dewizowego osobami krajowymi, przebywających czasowo za granicą za zgodą władz kraju pobytu przez co najmniej 12 miesięcy (nowy art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. a). W praktyce oznaczało to powrót do rozwiązania przyjętego dawniej w art. 14 ust. 1 pkt 6, choć przy zaostrzeniu przesłanek uzyskania prawa do zwolnienia celnego. Ponieważ jednak rozwiązanie dawniejsze zostało zniesione w 1992 r., to nowa regulacja oznaczała przyznanie obywatelowi nowego uprawnienia, które nie istniało w poprzednio obowiązującym stanie prawnym;

- po drugie, utrzymała ona uprawnienia do zwolnień celnych osób przesiedlających się, z tym jednak, że obecnie określono je jako “osoby fizyczne, będące w rozumieniu prawa dewizowego osobami zagranicznymi przez okres co najmniej 12 miesięcy, przybywającymi do kraju na pobyt stały” (nowy art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b). Wprowadzono też pewne zmiany ograniczające zakres zwolnień celnych, ale nie ma to znaczenia, ponieważ nie zostało zakwestionowane przez Wnioskodawcę;

- po trzecie, wprowadziła ona, nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu, zastrzeżenie nieodstępowania przez 2 lata rzeczy sprowadzonych w ramach zwolnienia celnego (nowy art. 14 ust. 1 pkt 7 in fine).

Ten nowy stan prawny, jako - generalnie rzecz biorąc mniej korzystny dla osób przesiedlających się (osób zagranicznych, o których mowa w nowym art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b) - wprowadzono wobec tych osób z zastosowaniem trzymiesięcznej vacatio legis (art. 4 pkt 2 lit. d i e). Art. 2 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. stanowił, iż zwolnienia określone w nowym art. 14 ust. 1 pkt 7 “stosuje się, jeżeli pobyt za granicą osób, o których mowa w tych przepisach zakończył się nie wcześniej niż w dniu wejścia w życie ustawy”. Nowe unormowanie odniesiono więc do osób, które zakończyły pobyt za granicą po 28 października 1995 r.

Dla usunięcia niejasności sytuacji osób, które zakończyły pobyt za granicą przed tą datą wprowadzono (na skutek poprawki Senatu) przepis art. 2 ust. 2, który stanowi, iż “dotychczasowy art. 14 ust. 1 pkt 7 stosuje się do czasu wejścia w życie (nowego) art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b...”. Z mocy art. 4 pkt 1 lit. d ustawy z 22 czerwca 1995 r. przepis ten wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (a więc już 11 sierpnia 1995 r.). Innymi słowy, osoby których pobyt za granicą zakończył się już po uchwaleniu ustawy z 22 czerwca 1995 r., nabywały prawo do zwolnienia celnego na dawnych zasadach, byle zakończenie pobytu nastąpiło nie później niż 28 października 1995 r. Chodziło tylko o osoby przesiedlające się, bo tylko w stosunku do nich mógł pojawić się konflikt starej i nowej regulacji.

W praktyce stosowania nowych przepisów pojawiły się jednak problemy dotyczące sytuacji osób, których pobyt za granicą zakończył się wprawdzie przed wejściem w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b, ale których mienie dotarło do polskiej granicy celnej już po tej dacie. Jak wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich, organy celne zapewniały początkowo, że dawniejsze przepisy będą stosowane w stosunku do takich osób, o ile tylko “procedura przesiedlania się” (przywóz pierwszej partii rzeczy) rozpocznie się do 28 października 1995 r. Później jednak zajęto inne stanowisko i - jak wskazuje Rzecznik (s. 11 wniosku) - rzeczy należące do osób, zamieszkałych w Polsce przed 29 października 1995 r., były już zwalniane od cła na nowych zasadach, o ile zostały po tej dacie zgłoszone do odprawy celnej. W przekonaniu Rzecznika (s. 10 wniosku) znajdowało to uzasadnienie w tym, że “z dniem 29 października 1995 r. ustawodawca wykluczył stosowanie art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego w brzmieniu obowiązującym do tej daty, a zatem i możliwość skorzystania ze zwolnienia od cła na poprzednio ustalonych zasadach. Zarazem przepis (art. 2 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r.) wprost wyłącza możność stosowania “nowego” zwolnienia do nadchodzących z zagranicy po dniu wejścia w życie tej ustawy przedmiotów, stanowiących mienie osób, których pobyt stały za granicą zakończył się wcześniej niż w dacie 29 października 1995 r.”. Doprowadziło to do tak poważnego naruszenia dotychczasowych uprawnień osób, o których mowa, że doszło do pogwałcenia zasady państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej i zasady równości.

2. Trybunał Konstytucyjny zauważa przede wszystkim, że zarzut niezgodności z konstytucją został postawiony tylko w odniesieniu do przepisów przejściowych, określających termin i sposób wejścia w życie nowych uregulowań. Wnioskodawca nie kwestionuje natomiast merytorycznej treści tych uregulowań (nie obejmuje zakresem wniosku art. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r.). Choć więc nowe przepisy wprowadziły pewne pogorszenie sytuacji prawnej “osób zagranicznych” (przesiedlających się) w porównaniu ze stanem poprzednim, to nie jest to przedmiotem zaskarżenia i nie jest przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Przypomnieć jedynie należy, iż “ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, zaś władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych” (sygn.: K. 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 410; K. 12/94, OTK  w 1995 r., cz. I, s. 27; K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. I, s. 189; K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 60).

3. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie rozważał już wymagania, które konstytucja narzuca wprowadzaniu w życie nowych uregulowań prawnych, zwłaszcza w zakresie, w jakim zawierają one rozwiązania mniej korzystne dla swych adresatów. Zasada państwa prawnego, a zwłaszcza wynikające z niej zasady zaufania obywatela do państwa, pewności prawa oraz ochrony praw nabytych nakazują takie wprowadzanie w życie nowych przepisów, by ich adresaci dysponowali dostateczną ilością czasu na odpowiednie pokierowanie swoimi sprawami i dostosowanie się do zmienionej sytuacji prawnej. “Z tych względów zasada państwa prawnego wymaga, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniej vacatio legis... Ustawodawca może z nich zrezygnować... jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki” (sygn. K. 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, s. 69-70). Ponieważ w niniejszej sprawie nikt nie powoływał się na argument ważnego interesu publicznego, należy uznać, że wskazane wyżej zasady gwarancyjne muszą znajdować pełne zastosowanie.

Trybunał Konstytucyjny wskazywał wielokrotnie, iż - na tle art. 1 przepisów konstytucyjnych - nakazem konstytucyjnym jest nie tylko ustanowienie vacatio legis, ale też nadanie jej odpowiedniego wymiaru czasowego (sygn.: K. 1/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 79; K. 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 49; P. 1/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 17). Na tym tle Trybunał uznał, że okres vacatio legis musi być “odpowiedni” do treści i charakteru nowych przepisów. “Choć art. 4 ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika Urzędowego “Monitor Polski” ustanawia - jako zasadę - okres 14 dni dla wejścia ustawy w życie, to jednak Trybunał Konstytucyjny uznał, że jest to tylko niezbędne minimum, a adekwatność tego terminu podlega ocenie na tle każdej konkretnej regulacji” (sygn. K. 8/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 34 i powołane orzeczenia wcześniejsze). To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie pozostało bez wpływu na uregulowanie vacatio legis w ustawie z 22 czerwca 1995 r. (zob. wypowiedzi senator Solskiej na 46 posiedzeniu Senatu 25 maja 1995 r., i posła Pańtaka na 52 posiedzeniu Sejmu 21 czerwca 1995 roku).

Trzymiesięczny okres vacatio legis dla wejścia w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b nie został - co do zasady - zakwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich, nie ma tym samym podstaw, by Trybunał Konstytucyjny uznawał go za nieodpowiedni. W ciągu tych trzech miesięcy “osoba przesiedlająca się” musiała bowiem jedynie powziąć i - ewentualnie - zrealizować decyzję co do daty zakończenia pobytu za granicą.

Niezależnie od nakazu ustanowienia “odpowiedniej” vacatio legis, konstytucja wymaga też, by sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była poddana takim przepisom przejściowym, by mogły mieć oneczas na dokończenie przedsięwzięć podjętych na podstawie wcześniejszej regulacji, w przeświadczeniu, że będzie ona miała charakter stabilny. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa nakazuje ustawodawcy należyte zabezpieczenie “interesów w toku”, a zwłaszcza należytą realizację uprawnień nabytych na podstawie poprzednich przepisów. Temu celowi wychodzi naprzeciw art. 2 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r., przez to, że nakazuje stosowanie dotychczasowych przepisów do czasu wejścia w życie przepisów nowych.

Sformułowanie tego przepisu nie jest jednak do końca jasne, bo można byłoby je też rozumieć jako zakaz stosowania dotychczasowych przepisów do jakichkolwiek sytuacji, które zajdą już w okresie obowiązywania przepisów nowych. Gdyby przyjąć takie rozumienie art. 2 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r., to oznaczałoby to, że nie ma możliwości zastosowania dawniejszego (korzystniejszego) przepisu art. 14 ust. 1 pkt 7 do tych składników mienia osoby, która zakończyła pobyt za granicą przed 29 października 1995 r., które pojawiły się na polskim obszarze celnym już po tej dacie. Wydarzeniem relewantnym - z punktu widzenia stosowanej regulacji - nie byłoby więc zakończenie pobytu za granicą osoby przesiedlającej się, a pojawianie się na polskim obszarze celnym kolejnych partii jej rzeczy. Doszłoby w ten sposób do rozdwojenia sytuacji prawnej mienia osoby przesiedlającej się, w zależności od daty dotarcia należących do niej rzeczy na polski obszar celny. W odniesieniu do rzeczy, które nadeszły po 28 października 1995 r., pojawiłyby się też nowe ograniczenia, nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu. Co więcej, gdyby taką lekturę art. 2 ust. 2 powiązać z dyspozycją art. 2 ust. 1, iż nowe zasady zwolnień stosują się tylko do osób, których pobyt za granicą zakończył się nie wcześniej niż 29 października 1995 r., to w ogóle zabrakłoby podstawy prawnej dla zwolnienia z cła spóźnionych partii towarów.

Przyjęcie takiego rozumienia art. 2 czyniłoby trzymiesięczny okres vacatio legis zbyt krótkim, bo - zwłaszcza przy przesiedleniach z innych kontynentów - nie starczałoby czasu na przesłanie do Polski wszystkich rzeczy, które osoba przesiedlająca mogła wwieźć bez cła na teren Polski. Oznaczałoby to naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego przez nieuzasadnioną ingerencję w sytuację prawną osób działających w zaufaniu do obowiązującego prawa i prowadziłoby do dyskryminacji tych osób w sposób sprzeczny z zasadą równości. Zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich okazałyby się wówczas zasadne.

4. Trybunał Konstytucyjny pragnie jednak wyraźnie podkreślić, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. Jak wskazano w orzeczeniu z 4 października 1995 r., “wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (sygn. K. 2/94, op. cit., s. 48). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92)”.

Spojrzenie pod tym kątem na zaskarżone przepisy pozwala, w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, odnaleźć taką ich wykładnię, która pozwoli na uznanie ich zgodności z konstytucją. Należy przede wszystkim stwierdzić, że - jak trafnie podnosi zarówno RPO, jak i Prokurator Generalny oraz Prezes GUC - uprawnienie do zwolnienia celnego osoby przesiedlającej (osoby zagranicznej, według nowych przepisów) powstaje z mocy prawa. Nie jest tu konieczna jakakolwiek konstytutywna decyzja jakiegokolwiek organu państwowego - z chwilą zakończenia pobytu za granicą pojawia się po stronie takiej osoby uprawnienie do zwolnienia od cła wszystkich rzeczy, jakie obowiązujące przepisy takiemu zwolnieniu poddają. Skoro uprawnienie to pojawia się w dniu zakończenia pobytu za granicą, to jego kształt i zakres w całości musi być wyznaczany przepisami, które w tym dniu obowiązują. Innymi słowy, uprawnienie to nabiera charakteru zupełnego i całościowego, odnosząc się do wszystkich składników mienia, które mogą być nimi objęte. Dawał temu m.in. wyraz § 4 rozporządzenia MWGzZ z dnia 19 lipca 1991 r. w sprawie ustanowienia norm ilościowych lub wartościowych towarów wolnych od cła i od pozwolenia na przywóz oraz wprowadzenia stawki celnej ryczałtowej (Dz.U. Nr 69, poz. 302), stanowiąc, iż przesłanką zastosowania (a więc nie - nabycia) zwolnienia celnego jest m.in. przedłożenie spisu wszystkich przedmiotów, które mają być przywiezione z zagranicy. Sam przywóz przedmiotów traktowany był więc jako zdarzenie przyszłe i nie mające znaczenia dla powstania uprawnienia do zwolnienia celnego, konieczne było jedynie, by spis owych towarów istniał już w momencie wszczynania procedury przed organami celnymi.

Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że uprawnienie do zwolnienia celnego osób przesiedlających pojawiało się - pod rządami dawnego art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego - już w momencie zakończenia pobytu za granicą osoby uprawnionej. Skoro bowiem, w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r., dotychczasowy art. 14 ust. 1 pkt 7 stosuje się do czasu wejścia w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b, to do tego czasu wywołuje on skutki prawne o charakterze całościowym. Do owych skutków prawnych należy zaliczyć powstanie uprawnienia do zwolnienia celnego, tzn. określenie podmiotu i przedmiotu tego uprawnienia, a także jego treści szczegółowej (zakres zwolnień celnych, okres przywozu rzeczy do kraju, swoboda zbycia przywiezionych rzeczy, obowiązki proceduralne osoby uprawnionej). Jeżeli zakończenie pobytu za granicą następowało przed wejściem w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b, to uprawnienie do zwolnienia celnego było w całości określane przez dawne przepisy, tzn. ustawę - prawo celne i powołane wyżej rozporządzenie z 1991 r. Trzeba tu przypomnieć, że choć rozporządzenie to zostało zastąpione nowym - z 4 sierpnia 1995 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 463), to weszło ono w życie - w stosunku do osób, o których mowa w nowym art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b prawa celnego - z dniem 29 października 1995 r. W odniesieniu więc do osób przesiedlających się, które zakończyły pobyt za granicą w okresie stosowania dawnego art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego, uprawnienie do zwolnienia celnego istniało już w kształcie kompletnym zanim nowe przepisy weszły w życie. Kwestia realizacji tego uprawnienia w czasie też została już ukształtowana przez przepisy stare i nie mogły na nią mieć wpływu faktyczne daty przywozu poszczególnych partii rzeczy osoby przesiedlającej się. Faktyczny przywóz rzeczy i związane z tym działania organów celnych były już bowiem tylko czynnością techniczną służącą realizacji uprawnienia powstałego wcześniej.

W podobnym kierunku idzie art. 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r., który nakazuje stosowanie dotychczasowych przepisów wykonawczych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Jak słusznie zauważył Prokurator Generalny oznacza to, że “sprawy w toku” winny być do końca załatwione według dawniejszych przepisów.

Trybunał Konstytucyjny uznaje więc, że art. 2 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. odnosi się do wszystkich osób, które przed dniem wejścia w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. b ustawy - Prawo celne nabyły prawo do zwolnienia celnego, o którym mówił dotychczasowy art. 14 ust. 1 pkt 7. Nabycie to miało charakter jednorazowy oraz całościowy i - z mocy prawa - powstawało z dniem zakończenia pobytu za granicą osoby przesiedlającej się. Tak rozumiany art. 2 ust. 2 kwestionowanej ustawy jest zgodny z konstytucją. Oznacza on bowiem, że realizacja tego uprawnienia przebiegała - także po wejściu w życie nowych przepisów - na podstawie i w ramach takiej treści tego uprawnienia, która została ukształtowana przez przepisy obowiązujące w chwili jego powstania. Przywóz kolejnych partii mienia przesiedlenia po dniu wejścia w życie nowych przepisów nadal odbywać się musi stosownie do przepisów dawniejszych. Gdyby ustawodawca zamierzał nadać inną treść art. 2 ust. 2, to konieczne byłoby zapisanie tego w sposób wyraźny w jego treści. Wszelka bowiem następcza ingerencja w uprawnienie już nabyte (choćby jeszcze nie do końca skonsumowane) wymaga jasnej podstawy w ustawie. Dopóki zaś takiej jasnej i wyraźnej podstawy nie ma, to nową ustawę należy odczytywać w sposób zapewniający uznanie i ochronę uprawnieniom powstałym (nabytym) na podstawie ustawy dawnej. Inne odczytywanie art. 2 ust. 2 nie znajduje podstaw w jego treści, a - co więcej, musiałoby prowadzić do uznania niekonstytucyjności zawartych w nim regulacji. Zasada wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją wyklucza taki kierunek interpretacyjny i nakazuje ustalenie treści art. 2 ust. 2, tak jak w sentencji niniejszego orzeczenia.

Uznanie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. jest zgodny z konstytucją odnosi się więc jedynie - czemu dano jasny wyraz w sentencji - do takiego jego rozumienia, iż przewiduje on zastosowanie dawnych przepisów do wszystkich zdarzeń i czynności łączących się z pełną realizacją nabytego uprawnienia do zwolnienia celnego, niezależnie od momentu tych zdarzeń i czynności. Nadawanie innego znaczenia art. 2 ust. 2 nie znajduje podstaw jurydycznych i nie jest objęte powagą rzeczy osądzonej w niniejszym orzeczeniu.

Z tego punktu widzenia nie mają też decydującego znaczenia fakty, sygnalizowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, odmiennego interpretowania art. 2 ust. 2 przez organy celne. Faktów tych nie można lekceważyć, bo taka właśnie - naruszająca prawa nabyte - interpretacja została ustalona w piśmie okólnym Nr 6 Prezesa GUC z 11 października 1995 r. Trybunał wziął jednak pod uwagę, że w piśmie z 4 czerwca 1996 r. do Trybunału Konstytucyjnego, tenże prezes GUC stwierdził, iż “każda osoba, która owe dokumenty (tzn. zaświadczenie polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego oraz spis przedmiotów, które mają być przywiezione z zagranicy) przedłożyła organom celnym w czasie obowiązywania dotychczasowego art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego (np. w dniu przekroczenia granic kraju) korzystała ze zwolnienia od cła mocą przepisów prawa, zaś nabyte z tym dniem uprawnienia mogą być realizowane w terminie zakreślonym rozporządzeniem MWGzZ (z 19 lipca 1991 r.)”. Taka interpretacja art. 2 ust. 2 została też - jak można przypuszczać - podana do wiadomości organom celnym. W każdym zaś razie Naczelny Sąd Administracyjny dysponuje wystarczającymi środkami prawnymi, by narzucić organom celnym właściwe rozumienie art. 2 ust. 2, tak jak ustala je niniejsze orzeczenie Trybunału Konsytucyjnego (i tak, jak deklaruje je drugie z pism prezesa GUC). Zdaniem Trybunału stanowi to wystarczającą gwarancję prawidłowego stosowania tego przepisu.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nieprawidłowe stosowanie przepisu ustawowego nie oznacza automatycznie jego niekonstytucyjności i powinno być skorygowane poprzez działania powołanych do tego władz administracyjnych i organów sądowych. Dopiero, gdyby ponad wszelką wątpliwość okazało się, że przepis zyskał w praktyce treść sprzeczną z konstytucją uzasadnione stać by się mogło orzeczenie o niekonstytucyjności tak rozumianego i stosowanego przepisu.

5. Ustalenie właściwego rozumienia art. 2 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. rozwiązuje też wątpliwości dotyczące art. 2 ust. 1 tej ustawy. Skoro bowiem art. 2 ust. 2 stosuje się do wszystkich sytuacji związanych z realizacją uprawnienia nabytego na podstawie dawnego art. 14 ust. 1 pkt 7, to do tych sytuacji nie ma możliwości (ani potrzeby) stosowania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1. Przepis art. 2 ust. 1 stosuje się więc wyłącznie do osób, których pobyt za granicą zakończył się po wejściu w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 i w takim ujęciu nie budzi on wątpliwości konstytucyjnych. Art. 2 w związku z art. 4 należy bowiem rozumieć jako ustalające pełną rozdzielność sytuacji w czasie: osoby przesiedlające się, których pobyt za granicą zakończył się przed wejściem w życie nowej ustawy są - do końca czynności związanych z realizacją nabytego już uprawnienia - poddane działaniu starych przepisów, zaś osoby zagraniczne, których pobyt za granicą zakończył się po wejściu w życie nowej ustawy są poddane działaniu nowych przepisów. Art. 2 i art. 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. nie dają natomiast podstawy do stosowania nowych przepisów do starych uprawnień i to przesądza o uznaniu ich zgodności z konstytucją.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.