ORZECZENIE

z dnia 23 kwietnia 1996 r.

Sygn. akt K. 29/95

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Janusz Trzciński - przewodniczący

Lech Garlicki - sprawozdawca

Krzysztof Kolasiński

Wojciech Łączkowski

Błażej Wierzbowski

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 1996 r. na rozprawie sprawy z połączonych wniosków Rady Gminy Mochowo, Lubelskiego Sejmiku Samorządowego, Rady Miejskiej w Chorzowie, Sejmiku Samorządowego Województwa Wałbrzyskiego, Rady Miejskiej Gminy Miasta Lipna, Rady Miejskiej w Mosinie, Sejmiku Samorządowego Województwa Zielonogórskiego, Sejmiku Samorządowego Województwa Toruńskiego, Sejmiku Samorządowego Województwa Poznańskiego, Rady Miasta Radziejów, Sejmiku Samorządowego Województwa Pilskiego, Sejmiku Samorządowego Województwa Bydgoskiego, Sejmiku Samorządowego Województwa Krakowskiego, Rady Miejskiej w Kolnie i Rady Gminy Warszawa Centrum o stwierdzenie niezgodności:

1. Art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samo­rządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 124, poz. 601) z art. 72 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych­ stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej­ oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729) oraz z art. 1, art. 3, art. 5, art. 67 i art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej;

2. Art. 8 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej;

3. Art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 12 powołanej ustawy z 29 września 1995 r. z art. 71 ust. 4 powołanej Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.;

4. Art. 24a ust. 1 i art. 24b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 13 powołanej ustawy z 29 września 1995 r. z art. 1, 67 ust. 2 i art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej;

5. Art. 37b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 18 powołanej wyżej ustawy z 29 września 1995 r. z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej oraz z art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607)

orzeka:

1.a. Art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 124, poz. 601) jest niezgodny z art. 72 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729) w związku z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej, ponieważ w nadmierny sposób ingeruje w nakaz stabilizacji stanu osobowego rad gmin w okresie kadencji, przez co narusza zasadę kadencyjności składu tych organów; tym samym art. 8 ust. 1 i 2 jest niezgodny z art. 3 ust. 1 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.

b. Art. 8 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy jest zgodny z art. 5, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej­.

2. Art. 8 ust. 3 powołanej wyżej ustawy nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

3. Art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74)  w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 12 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r. nie jest niezgodny z art. 71 ust. 4 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.­

4. Art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 13 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r. jest zgodny z art. 1, 67 ust. 2 i art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

5.a. Art. 24b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym­ przez art. 1 pkt 13 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r., w zakresie, w jakim odnosi się do radnych, którzy zostali wybrani przed dniem wejścia w życie tego przepisu, jest niezgodny z art. 72 ust. 1 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. w związ­ku z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej, ponieważ w nadmierny sposób ingeruje w nakaz stabilizacji stanu osobowego rad gmin w okresie kadencji, przez co narusza zasadę kadencyjności składu tych organów; tym samym przepis ten we wskazanym wyżej zakresie - jest niezgodny z art. 3 ust. 1 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.­

b. Art. 24b powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. jest - w pozostałym zakresie - zgodny z art. 72 ust. 1 powołanej Ustawy Konstytucyjnej oraz z art. 1, art. 67 ust. 2 i art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej.

6. Art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 18 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r. nie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

Uzasadnienie:

I

1. Rada Gminy Mochowo uchwałą z 30 listopada 1995 r. wystąpiła z wnioskiem do Trybunału Konstytu­cyjnego o uznanie niezgodności art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 68 przepisów konstytucyjnych.

W następnych tygodniach i miesiącach do Trybunału Konstytucyjnego zostały złożone wnioski o podobnej treści, pochodzące od: Lubelskiego Sejmiku Samorządowego, Rady Miejskiej w Chorzowie, Sejmiku Samorządowego Województwa Wałbrzyskiego, Rady Miejskiej Gminy Miasta Lipna, Rady Miejskiej w Mosinie, Sejmiku Samorządowego Województwa Zielonogórskiego, Sejmiku Samorządowego Województwa Toruńskiego, Sejmiku Samorządowego Województwa Poznańskiego, Rady Miasta Radziejów, Sejmiku Samorządowego Województwa Pilskiego, Sejmiku Samorządowego Województwa Bydgoskiego, Sejmiku Samorządowego Województwa Krakowskiego, Rady Miejskiej w Kolnie, Rady Gminy Warszawa-Centrum, przy czym niektórzy Wnioskodawcy wskazywali jako dodatkową podstawę kontroli art. 3 i art. 5 przepisów konstytucyjnych. Niektórzy  Wnioskodawcy  zakwestionowali ponadto zgodność art. 8 ust. 3 ustawy z 29 wrześ­nia 1995 r. z zasadą równości (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych), a Rada Miejska w Mosinie zakwestionowała zgodność art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (dalej - ustawy samorządowej) z art. 71 ust. 4 Małej Konstytucji, art. 24a ust. 1 i art. 24b ustawy samorządowej z art. 72 ust. 1 Małej Konstytucji oraz z art. 1, art. 67 ust. 2 i art. 68 przepisów konstytucyjnych, a także art. 37b ustawy samorządowej z art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 24 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, poddał powyższe wnioski badaniu wstępnemu. Postanowieniami T. 26/95, T. 27/95, T. 4/96, T. 10/96 do T. 18/96, T. 20/96, T. 23/96, T. 24/96 postanowił o nadaniu im dalszego biegu. Zarządzeniami z 9 stycznia, 7 i 21 lutego oraz z 7 marca 1996 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne rozpoznanie wyżej wymienionych wniosków.

Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły też pisma grupy radnych z Będzina, Sejmiku Samorządowego Województwa Siedleckiego, Rady Gminy w Zakroczymiu, Sejmiku Samorządowego w Lublinie, Sejmiku Samorządowego Województwa Płockiego, Rady Miejskiej w Płońsku i Rady Miejskiej w Morągu zgodnie kwestionujące konstytucyjność art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1995 roku.

2. Podstawowy zarzut dotyczy art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1995 roku. Jest to przepis przejściowy, określający sposób wprowadzenia w życie postanowień nowych art. 24a i 24b ustawy samorządowej, które to przepisy ustanowiły zakaz nawiązywania stosunku pracy w urzędzie gminy z radnym, który w tej gminie uzyskał mandat oraz zakaz wykonywania pracy w strukturze gminnej przez osobę wybraną na radnego. Art. 24a i 24b weszły w życie - stosownie do art. 15 ustawy z 29 września 1995 r. - po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (tj. od 3 listopada 1995 r.), co oznacza, że odnoszą się one także do radnych bieżącej kadencji. Na tym tle art. 8 ustanowił sześciomiesieczny termin, w którym - pod rygorem utraty mandatu - radni mają obowiązek dokonania wyboru pomiędzy dalszym zatrudnieniem w strukturach gminy a zachowaniem mandatu.

Zdaniem Wnioskodawców taka regulacja przejściowa, a ściślej rzecz biorąc - odniesienie nowej regulacji do radnych bieżącej kadencji, naruszyło cały szereg przepisów konstytucyjnych. Jest to przede wszystkim sprzeczne z art. 1 przepisów konstytucyjnych, z którego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także szereg zasad szczegółowych, m.in. zakaz retroakcji i ochrony praw nabytych. Wnioskodawcy wskazywali, że z tych zasad wynika zakaz zaskakiwania obywateli nowymi regulacjami bez stworzenia właściwego okresu dostosowawczego, podkreślając w szczególności, że istnieje słusznie nabyte prawo podmiotowe do sprawowania mandatu przez całą kadencję. Ingerencja­ ustawodawcy w sytuację prawną wybranych już radnych, w praktyce prowadząca do konieczności złożenia mandatu, stanowi naruszenie tego prawa, a skoro jest dokonana w trakcie kadencji, to narusza też zakaz działania prawa wstecz. W tym kontekście, Wnioskodawcy kwestionowali też zgodność art. 8 ust. 1 i 2 z konstytucyjną zasadą równości (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych), bo nowa regulacja ogranicza prawa niektórych kategorii osób, odmawiając im możliwości pełnienia mandatu radnego. Kwestionowany przepis narusza tym samym również zasadę powszechności biernego prawa wyborczego (art. 72 ust. 1 Małej Konstytucji), bo ogranicza prawo wybieralności pewnych grup osób. Wreszcie, regulacja ta narusza prawo do pracy (art. 68 przepisów konstytucyjnych), bo ogranicza ona możliwość wykonywania pracy ze względu na sprawowanie przez daną osobę mandatu radnego. Nowe unormowanie tym samym stoi też w sprzeczności z nakazem umacniania i rozszerzania praw i wolności obywateli (art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych) oraz narusza zasady ustrojowe wyrażone w art. 3 i 5 przepisów konstytucyjnych.

Druga grupa zarzutów wobec art. 8 ust. 1 i 2 wskazywała, że nowa regulacja narusza stabilność rad wynikającą z zasady ich kadencyjności, podnosiła, że zmuszenie radnych do rezygnacji z mandatów oznacza złamanie woli wyborców, którzy na nich głosowali, a to stanowi naruszenie zasady państwa demokratycznego (art. 1 przepisów konstytucyjnych).

Niektórzy Wnioskodawcy kwestionowali też konstytucyjność art. 8 ust. 3 ustawy z 29 września 1995 r., który - do czasu upływu bieżącej kadencji - zawiesił stosowanie postanowień art. 8 ust. 1 tej ustawy i art. 24b ustawy samorządowej do radnych gminy Warszawa-Centrum.

Większość Wnioskodawców podkreślała, że nie kwestionuje zasadności i konstytucyjności rozwiązań wprowadzonych przez art. 24a i art. 24b ustawy samorządowej, a ich zarzut dotyczy jedynie odniesienia tych rozwiązań do radnych bieżącej kadencji. Jeden z Wnioskodawców (Rada Miasta w Mosinie) poddał jednak w wątpliwość zgodność tych przepisów z konstytucją, wskazując m.in., że art. 24a ust. 1 stawia w szczególnie trudnym położeniu bezrobotnych radnych, którzy zamierzają podjąć zatrudnienie w ramach robót  publicznych i prac interwencyjnych organizowanych przez gminę, a art. 24b ust. 2 zmusza radnego do kontynuowania urlopu bezpłatnego przez trzy miesiące po upływie kadencji. Narusza to zasadę równości wobec prawa i prawo do pracy (art. 67 ust. 2 i art. 68 przepisów konstytucyjnych).

Rada Miasta w Mosinie zakwestionowała też dalsze dwa nowe przepisy ustawy samorządowej: art. 23 ust. 2 i art. 37b. Pierwszy z nich przewiduje możliwość organizowania klubów radnych, ale - zdaniem Wnioskodawcy - można go także odczytywać jako argument za niedopuszczalnością tworzenia w strukturze rady innych organów wewnętrznych, nie przewidzianych w ustawie samorządowej. Skoro bowiem tworzenie klubów uznano za wymagające podstawy ustawowej, to brak takiej podstawy dla innych organów wewnętrznych można rozumieć jako zakaz ich tworzenia, a to narusza zasadę autonomii rad w określaniu swej struktury wewnętrznej (art. 71 ust. 4 Małej Konstytucji). Ten wywód Wnioskodawca łączył z kryty­cznym stanowiskiem wobec orzecznictwa NSA w tych kwestiach.

Zdaniem Wnioskodawcy zachodzi też sprzeczność pomiędzy art. 37b ustawy samorządowej (który mówi o dietach dla przewodniczących organów wykonawczych organów pomocniczych) a art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (który zobowiązuje do zapewnienia wyrównania finansowego każdemu, kto sprawuje mandat przedstawiciela, a więc został wybrany w wyborach powszechnych).

3. Prokurator Generalny w piśmie z 15 lutego 1995 r. ustosunkował się do zarzutu niekonstytucyjności art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1995 r. wskazując, iż nie jest on niezgodny z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 68 przepisów konstytucyjnych.

Prokurator Generalny zgodził się, że zasada niepołączalności wprowadzona przez nowe przepisy jest ograniczeniem praw obywateli, ale - w nawiązaniu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - wskazał, że sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą wiązać się dodatkowe obowiązki i obciążenia. Regulacja przejściowa, którą wprowadził art. 8, czyni zadość warunkom kompromisu między społeczną potrzebą zmian w prawie a wymogiem bezpieczeństwa prawnego, tym bardziej że potrzeba ustanowienia nowej regulacji była podnoszona w toku kampanii wyborczej i przeprowadzona zmiana nie mogła stanowić zaskoczenia. Nowa regulacja zawiera też wystarczające gwarancje przystosowania się do nowej sytuacji przez dotkniętych nią radnych.

W kolejnych pismach z 22 i 25 marca 1996 r. Prokurator Generalny podtrzymał swoje stanowisko wobec art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1995 r. i dodatkowo wskazał, że także pozostałe przepisy zakwestionowane przez Wnioskodawców nie są niezgodne z konstytucją. Zdaniem Prokuratora Generalnego zakazy ustanowione przez art. 24a i art. 24b ustawy samorządowej znajdują podstawę w art. 2 Małej Konstytucji, a ich celem jest ochrona prawidłowego funkcjonowania samorządu terytorialnego oraz przeciwdziałanie nadużyciom. Gdy chodzi o art. 23 ust. 2 ustawy samorządowej, to konstytucja nie zakazuje ustawowego ingerowania w określanie ustroju organów gminy, dopuszczalne jest  więc wskazanie możliwości tworzenia klubów radnych. Natomiast art. 37b ustawy samorządowej nie może być oceniany pod względem zgodności z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, bo pozostaje to poza kognicją TK. Zdaniem Prokuratora Generalnego nie ma też uzasadnienia dla zarzutu sprzeczności art. 8 ust. 3 ustawy z 29 września 1995 r. z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, bo sytuacja prawna radnych, którzy są członkami zarządów dzielnic w gminie Warszawa-Centrum jest odmienna niż sytuacja prawna radnych - członków zarządów w innych gminach. Art. 8 ust. 3 ma służyć łagodzeniu tej odmienności, w każdym razie do końca bieżącej kadencji.

II

Na rozprawie, 23 kwietnia 1996 r. wszyscy Wnioskodawcy podtrzymali stanowiska zawarte w swoich wnioskach, z tym że pełnomocnik Rady Miasta Radziejów wycofał zarzut niekonstytucyjności postawiony wobec art. 8 ust. 3 ustawy z 29 września 1995 r., a pełnomocnik Rady Miejskiej w Mosinie sprecyzował, że zarzut niezgodności art. 37b ustawy samorządowej z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego obejmuje też zarzut niezgodności z art. 1 przepisów konstytucyjnych, ponieważ art. 1 wymaga by zachodziła zgodność między ustawami a umowami międzynarodowymi.

Przedstawiciel Sejmu RP wniósł o uznanie wszystkich zakwestionowanych przepisów za zgodne z konstytucją. Gdy chodzi o art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1995 r., wskazał w szczególności na to, że zasada zaufania obywateli do państwa nakazuje ustawodawcy działanie na rzecz zapewnienia prawidłowego funkcjonowania ciał samorządowych. Szybkie wprowadzenie przepisów zapobiegających zjawiskom patologicznym nie tylko nie narusza więc zasady zaufania, ale - wręcz przeciwnie, właśnie w tej zasadzie znajduje swoje uzasadnienie.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wniósł o uznanie konstytucyjności wszystkich zakwestionowanych przepisów i powołał się na stanowisko przedłożone Trybunałowi w formie pisemnej.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Jednym z istotnym elementów nowelizacji ustawy samorządowej, dokonanej we wrześniu 1995 r. było wprowadzenie przepisów wykluczających łączenie mandatu radnego piastowaniem stanowisk administracyjnych w ramach gminy. Celem tego rozwiązania było przeciwdziałanie zjawiskom patologicznym i stworzenie niezbędnego dystansu pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi w gminie. W szczególności nowy art. 24a ust. 1 ustawy samorządowej zakazuje nawiązywania stosunku pracy w urzędzie gminy (gminnej jednostce organizacyjnej) z radnym, który w tej gminie piastuje mandat, a nawiązanie takiego stosunku pracy uznaje za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (art. 24a ust. 5). Z kolei art. 24b tej samej ustawy zakazuje (ust. 1), osobie wybranej na radnego wykonywania stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat lub wykonywania funkcji kierownika w jednostce organizacyjnej tej gminy. Wybór na radnego zobowiązuje taką osobę do zwrócenia się o udzielenie jej urlopu bezpłatnego, który obejmuje okres sprawowania mandatu wraz z trzymiesięcznym okresem po wygaśnięciu mandatu (art. 24b ust. 2), a niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (art. 24b ust. 5).

Trybunał Konstytucyjny uważa, że powyższe przepisy należy interpretować na tle ogólnej normy art. 2 Małej Konstytucji, który odnosi do wskazanych w nim podmiotów zakaz pełnienia działalności nie dającej się pogodzić ze sprawowaniem urzędu, mandatu lub funkcji. Wprawdzie zakres podmiotowy tego artykułu nie obejmuje bezpośrednio radnych (bo nie są to osoby “określone w ustawie konstytucyjnej”), ale ujęcia tego przepisu nie można traktować enumeratywnie i uznawać, iż wyklucza on odniesienie powyższego zakazu do innych osób, sprawujących mandat, urząd lub funkcję publiczną.  Należy go więc rozumieć jako ustalenie pewnej ogólnej zasady oraz jako zobowiązanie ustawodawcy zwykłego do odniesienia jej do piastunów tych urzędów, stanowisk czy mandatów, które są wyraźnie określone w normach o randze konstytucyjnej. w sprawie pozostałych urzędów, stanowisk i mandatów ustawodawca zwykły zachowuje swobodę decyzji, czy i w jakim zakresie ustanawiać ograniczenia o podobnym charakterze. Jak wiadomo, ustawa z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 56, poz. 274) objęła swym zakresem przedmiotowym także radnych. Na tle unormowań tej ustawy, Trybunał Konstytucyjny podkreślił znaczenie mandatu przedstawicielskiego, “jako dobrowolnej służby publiczej, polegającej m.in. na przyjęciu przez mandatariusza dodatkowych obowiązków, od których wolni są pozostali obywatele” (uchwała z 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W. 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Ustawodawca może więc nakładać na radnych różnego rodzaju ograniczenia w odniesieniu do ich działalności zawodowej, pod warunkiem, że ograniczenia te pozostawać będą w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć i że zakres tych ograniczeń pozos­tanie współmierny do rangi tego interesu. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że do oceny owej racjonalności i współmierności jest w pierwszym rzędzie powołany ustawodawca, a ingerencja Trybunału dopuszczalna jest dopiero wtedy, gdy “ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne” (orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 134).

Interes publiczny, którego realizacji mają służyć “antykorupcyjne przepisy” z art. 24a i 24b ustawy samorządowej polega na “zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet... organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania” (sygn. akt W. 2/94, op.cit., s. 191). Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego z zatrudnieniem w ramach systemu organizacyjnego gminy pozostaje w racjonalnym związku z tym interesem publicznym i ma charakter współmierny do rangi tego interesu. Wprawdzie do ustroju organów samorządu terytorialnego nie ma zastosowania zasada podziału władz, o której mowa w art. 1 Małej Konstytucji (tak orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn akt K. 4/95, OTK ZU Nr 2/95, s. 96-97), to jednak w żadnym razie nie zakazuje to przyjmowania przez ustawodawcę zwykłego rozwiązań mających na celu zachowanie dystansu personalnego między organami stanowiącymi (a więc i kontrolującymi), a aparatem wykonawczym.

Nie sprzeciwia się to zasadzie równości obywateli wobec prawa (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych), bo zasada ta nie sprzeciwia się różnemu traktowaniu przez prawo różnych podmiotów (tak ostatnio orzeczenie z 28 listopada 1995 r., sygn. akt K. 17/95, OTK ZU Nr 3/95, s. 177). Fakt piastowania mandatu radnego ma - w kontekście omawianych tu uregulowań - dostatecznie relewantny charakter, by uzasadniać odrębne traktowanie radnych. Problemy na tle zasady równości mogłyby się pojawić dopiero wówczas, gdyby ustawodawca wprowadził zróżnicowanie wewnętrzne wśród radnych. Nie można natomiast, tak jak czyni to jeden z Wnioskodawców - przyrównywać w tym zakresie sytuacji radnych i posłów, bo organy, do których oni przynależą mają odrębny charakter konstytucyjny.

Nie sprzeciwia się to też konstytucyjnemu prawu do pracy (art. 68 przepisów konstytucyjnych), bo prawa tego nie można rozumieć w sposób absolutny. Tak jak mogą istnieć zawody, czy stanowiska pracy, których łączenia może zakazywać ustawodawca, tak też przyjęcie mandatu przedstawicielskiego może rzutować ograniczająco na swobodę wyboru czy zachowania miejsca pracy. Sprawowanie mandatu radnego nie ma charakteru obowiązkowego i dopóki ustawodawca pozostawia zainteresowanemu swobodę wyboru między mandatem a zatrudnieniem (i - co więcej, ustanawia domniemanie wygaśnięcia mandatu, a nie utraty zatrudnienia w razie bezczynności zainteresowanego) nie można mówić o naruszeniu prawa do pracy. Bez znaczenia jest z tego punktu widzenia argument (podniesiony przez Radę Miejską w Mosinie), że powyższe zakazy odnoszą się także do radnych bezrobotnych, którzy zamierzaliby nawiązać stosunek pracy z urzędem gminy w ramach robót publicznych i prac interwencyjnych. Także w takich sytuacjach mogłyby przecież powstawać podejrzenia stronniczości i nieuzasadnionego uprzywilejowania. Naruszenia prawa do pracy nie można się też dopatrzyć w tych postanowieniach art. 24b ust. 2 ustawy samorządowej, które okres urlopu bezpłatnego przedłużają do trzech miesięcy po wygaśnięciu mandatu. Nie wydaje się, by nadawanie temu terminowi charakteru obligatoryjnego było jedyną dopuszczalną interpretacją tego przepisu, który trzeba też widzieć od strony gwarancyjnej, jako zapewnienie byłemu radnemu możliwości zorientowania się w innych możliwościach na rynku pracy. Podobne rozumienie tego przepisu zaprezentował Prokurator Generalny.

Trybunał Konstytucyjny uważa, że rozwiązania przyjęte w art. 24a i art. 24b ustawy samorządowej mieszczą się w przysługującej ustawodawcy swobodzie regulacyjnej, znajdują oparcie w wartościach wynikających z art. 2 Małej Konstytucji i tym samym nie mogą być uznane za generalnie sprzeczne z konstytucją. Podobny pogląd reprezentuje zarówno Prokurator Generalny, jak i znakomita większość Wnioskodawców.

2.A. Problemem o charakterze zasadniczym w rozpatrywanej sprawie jest dopuszczalność zastosowania nowo ustanowionych ograniczeń także do radnych obecnej kadencji, tak jak to uczyniono w art. 8 ustawy z 29 września 1995 roku. Zakwestionowali ją wszyscy Wnioskodawcy, czasem tylko ograniczając zarzut niekonstytucyjności do art. 8 ust. 1.

Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że problem ten należy rozpatrywać w dwóch wymiarach. Po pierwsze, z punktu widzenia sytuacji prawnej poszczególnych radnych dotkniętych działaniem nowych przepisów. Po drugie, z punktu widzenia samej instytucji rady gminy jako wybieralnego organu kadencyjnego.

2.B.Gros zarzutów stawianych przez Wnioskodawców wiąże się z analizą sytuacji prawnej poszczególnych radnych i opiera się - generalnie rzecz biorąc - na tezie, iż ustawodawca nie może w trakcie kadencji modyfikować tej sytuacji w sposób niekorzystny dla adresatów nowego przepisu. Ta linia argumen­tacji prowadzi do powoływania się na zasadę państwa prawnego ze wszystkimi jej konsekwencjami (zakaz działania prawa wstecz, zakaz ingerowania w prawa nabyte, nakaz ustanowienia odpowiedniego okresu dostosowawczego, zasada stabilności prawa itp). Trybunał Konstytucyjny nie podziela tej argumentacji.

Linia orzecznictwa Trybunału dotycząca ograniczeń, jakie wynikają dla ustawodawcy z zasady państwa prawnego jest już ustabilizowana i zasługuje na pełną aprobatę. Dotyczy ona jednak sytuacji, gdy adresatem nowych uregulowań jest obywatel (podmiot podobny) występujący jako indywidualny uczestnik obrotu prawnego i stosunków w nim zachodzących. Badane tu przepisy odnoszą się natomiast do stosunku specyficznego, bo dotyczącego piastowania mandatu w organie przedstawicielskim. Mandat ten jest nabywany w sposób specyficzny, bo w drodze wyborów, a jego piastowania nie da się utożsamić - tak jak chcieliby to niektórzy Wnioskodawcy - ze słusznie nabytym prawem podmiotowym odnoszącym się do całego okresu kadencji. Prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi “prawa nabytego” w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów odnoszących się do tych sfer. Innymi słowy, swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w sytuację prawną radnego w okresie kadencji jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno-prawnego charakteru samej funkcji radnego. Podobnie należy się odnieść do argumentów powołujących zasady zaufania obywatela do państwa, stabilności prawa itp. Ustawodawca może przewidywać różne sytuacje, w których mandat radnego ustanie przed upływem kadencji (zmiany podziału terytorialnego, odwołanie rady przez wyborców, rozwiązanie rady gminy) i rozbudowa tego katalogu nawet w trakcie kadencji nie staje się automatycznie sprzeczna z konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny nie uważa też, by kwestionowana regulacja naruszała zakaz działania prawa wstecz. Nowo ustanowione normy nie są bowiem stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, a tylko - w sposób prospektywny - modyfikują sytuację podmiotów, których sytuacja prawna była odmienna w świetle starych przepisów. Nowa regulacja nie zmienia bowiem niczego wstecz, nie ingeruje w już skonsumowane sytuacje łączenia mandatu z zatrudnieniem w systemie organizacyjnym gminy, a jedynie wprowadza zmianę na przyszłość, w odniesieniu do pozostającego okresu kadencji. Nie ma więc mowy o retroaktywności nowej regulacji (tak np. orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt K. 7/90, OTK w 1990 r., s. 50-51) i także z tego punktu widzenia nie można mówić o naruszeniu art. 1 przepisów konstytucyjnych. Trybunał zgadza się w tym zakresie ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego.

2.C. Dopuszczalność odniesienia nowo ustanowionych ograniczeń do radnych bieżącej kadencji musi być też rozważana z punktu widzenia charakteru ustrojowego rady gminy. Art. 72 ust. 1 określając zasady prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego daje wyraz zasadzie wybieralności,­ a więc i - kadencyjności tych organów. Wprawdzie przepisy konstytucyjne nie regulują czasokresu kadencji rad gmin, ale nie ulega wątpliwości, że ich kadencyjny charakter jest oczywistą konsekwencją ich wybieralności, można go więc uznać za konstytucyjnie konieczną cechę tych organów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kadencyjność oznacza zaś nie tylko nadanie pełnomocnictwom danego organu z góry znanych ram czasowych, ale oznacza też nakaz stabilizacji składu personalnego tego organu w ramach kadencji. Innymi słowy, sytuacje w których skład personalny organu wybieralnego (kadencyjnego) ulega zmianom w okresie kadencji należy traktować jako wyjątki. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych organów, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców. Ogólne konsekwencje zasady kadencyjności splatają się wówczas z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym akcie głosowania. Ma to szczególne znaczenie, gdy opróżnione w trakcie kadencji mandaty są obsadzane w innym trybie niż wybory powszechne. Z tego punktu widzenia rysuje się też bezpośredni związek stabilizacji składu organu kadencyjnego z ogólną zasadą państwa demokratycznego (art. 1 przepisów konstytucyjnych).

Art. 72 ust. 1 Małej Konstytucji w powiązaniu z art. 1 przepisów konstytucyjnych nakazują zapewnienie radom gminy stabilizacji personalnej w okresie kadencji. Choć stabilizacja ta nie może mieć charakteru absolutnego, to jednak dla interpretacji postanowień ingerujących w tę stabilizację należy stosować reguły interpretacji wyjątków. Z tego punktu widzenia regulacje przyjęte w art. 8 ustawy z 29 września 1995 r. budzą poważne zastrzeżenia konstytucyjne. Ich zastosowanie oznaczać bowiem będzie postawienie wielu radnych przed alternatywą przerwania pracy bądź rezygnacji z mandatu. Jak nie bez racji wskazują Wnioskodawcy, najbardziej prawodopodobnym efektem będzie złożenie mandatów. To doprowadzi do konieczności uzupełniania składu rad, bądź w procedurze wyborów uzupełniających (co nie zmieni demokratycznej legitymacji tak przekształconej rady) bądź w procedurze wstąpienia następnego kandydata z listy (co może budzić istotne zastrzeżenia, bo tą drogą mandaty zyskają kandydaci, którzy nie otrzymali poparcia w wyborach). Efektem może być wypaczenie woli wyborców, którzy głosując na osoby zatrudnione w strukturze organizacyjnej gminy dawali wyraz zaufaniu do tych osób i uznawali, że nie stoi to na przeszkodzie w uzyskaniu mandatu. Niesporny jest tym samym fakt, że nowe przepisy ingerują w stabilność personalną urzędujących rad. Jeżeli zaś dodać do tego, że ingerencja ta dotyczy znacznej grupy radnych (Biuro Orzecznictwa TK ustaliło, iż chodzi o 4017 radnych), to staje się ona - w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego - nadmierna, bo całkowicie niewspółmierna do rangi interesu publicznego, który ma być w ten sposób chroniony. W postępowaniu przed Trybunałem nie wykazano bowiem, że sytuacja w gminach uległa tak drastycznie niekorzystnej ewolucji od czasu ostatnich wyborów, by konieczna była natychmiastowa ingerencja ustawodawcy. Z tych względów TK uznaje art. 8 ust. 1 i 2 za sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami konstytucji. Tym samym, art. 8 ust. 1 i 2 są też sprzeczne z art. 3 przepisów konstytucyjnych. Trybunał podtrzymuje wcześniej wyrażone stanowisko, że art. 3 przepisów konstytucyjnych nakłada na organy ustawodawcze obowiązek formułowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami konstytucji (zob. orzeczenia TK: w sprawie K. 15/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 8 oraz w sprawach P.1/95 i K. 9/95). Ustawodawca uchwalając zakwestionowane przepisy o treści niezgodnej z konstytucją nie dopełnił powyższego obowiązku konstytucyjnego.

Konkluzja ta pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu na zrezygnowanie z dalszej analizy art. 8 ust. 2, który w znacznym stopniu pozostaje identyczny treściowo z art. 24b ust. 4 ustawy samorządowej. Nie można jednak powstrzymać się od uwagi, że w stosowaniu tych przepisów mogą powstawać nieprawidłowości, polegające np. na stałym tworzeniu przez gminę nowych jednostek organizacyjnych, co będzie stale uruchamiało bieg sześciomiesięcznego terminu dla dokonania wyboru pomiędzy zatrudnieniem a mandatem.­

2.D. Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw do uznania niezgodności art. 8 ust. 1 i 2 z innymi przepisami konstytucyjnymi powołanymi przez niektórych Wnioskodawców.

Nie ma w szczególności podstaw do traktowania tej regulacji jako ograniczenia biernego prawa wyborczego i stawiania zarzutu, iż narusza to zasadę powszechności prawa wyborczego wyrażoną w art. 72 ust. 1 Małej Konstytucji. Omawiane przepisy nie pozbawiają bowiem nikogo praw wyborczych, a tylko ustanawiają obowiązek dokonania wyboru pomiędzy piastowaniem mandatu a wykonywaniem określonego­ zatrudnienia. Nie ustanowiono tu zakazu kandydowania, bo decyzja musi być podjęta dopiero po wyborze. Nie mamy w tym wypadku więc do czynienia z instytucją niewybieralności (co oznaczałoby ograniczenie powszechności biernego prawa wyborczego), ale z instytucją niepołączalności, która ma zupełnie inny charakter. Odpada tym samym również zarzut naruszenia rozwojowego charakteru praw i wolności obywateli (art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych), zresztą z tego przepisu nie jest łatwo wyodrębnić samoistne konsekwencje prawne. Bez rozpoznania należy natomiast  pozostawić zarzut jednego z  Wnioskodawców, iż art. 8 ust. 1 i 2 naruszają przepis art. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin. Trybunał Konstytucyjny nie bada bowiem sprzeczności pomiędzy aktami o tej samej mocy prawnej; rozwiązywanie tych kwestii następuje w oparciu o ogólne reguły wykładni prawa.

Nie ma podstaw do powoływania art. 5 przepisów konstytucyjnych, bo odnosi się on do przedmiotowego zakresu działania samorządu terytorialnego (sumę jego kompetencji musi gwarantować jego “udział w sprawowaniu władzy”), a nie do sposobu zorganizowania organów na samorząd ten się składających.

Nie ma podstaw do kwestionowania zgodności art. 8 ust. 1 i 2 z zasadą równości wobec prawa (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych) ani z prawem do pracy (art. 68 przepisów konstytucyjnych) - wchodzą tu w grę te same argumenty, które nie pozwoliły na uznanie sprzeczności art. 24a i art. 24b z tymi przepisami.

3. Uznanie niekonstytucyjności art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1995 r. nie rozwiązuje jeszcze problemu, ponieważ ewentualna utrata mocy prawnej przez ten przepis nie wykluczy zastosowania art. 24a i art. 24b ustawy samorządowej do radnych bieżącej kadencji. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy z 29 wrześ­nia 1995 roku wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a więc także art. 24a i art. 24b ustawy o samorządzie terytorialnym weszły w tym terminie w życie, tyle że ich skutki zostały częściowo złagodzone postanowieniami artykułu 8. Utrata mocy prawnej tylko przez artykuł 8 spowodowałaby więc znaczne pogorszenie sytuacji prawnej radnych, ponieważ odpadłby sześciomiesięczny termin, o którym w tym przepisie mowa.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że orzeczenie o niezgodności z konstytucją musi też dotyczyć art. 24b ustawy samorządowej w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do radnych bieżącej kadencji, którzy zostali wybrani przed dniem wejścia w życie tego przepisu. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że dotyczy on także sytuacji z przeszłości, zaistniałych przed jego wejściem w życie. Wykluczenie możliwości zastosowania art. 24b do sytuacji już przez ten przepis zastanych jest jedyną drogą zagwarantowania stabilności składu personalnego rad bieżącej kadencji. Nie ma natomiast powodu, by za sprzeczną z konstytucją uznawać możliwość zastosowania art. 24b do radnych, którzy uzyskają mandaty po dniu jego wejścia w życie, gdyż łączyć się to będzie z sytuacjami, gdy wakaty w składzie rady powstaną z innych powodów. Stosowanie art. 24b do tych sytuacji nie będzie więc stanowiło ingerencji w skład personalny rad, jaki został ukształtowany przed zmianą ustawy samorządowej z września 1995 roku.

Trybunał Konstytucyjny nie widzi natomiast powodu, by orzeczeniem o niekonstytucyjności obejmować także zastosowania art. 24a ust. 1 ustawy samorządowej w okresie bieżącej kadencji. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji przyszłych, wykluczając nawiązanie w urzędzie stosunku pracy z radnym, który piastuje już mandat. Problemy, jakie mogą pojawić się na tle zastosowania tego przepisu w okresie pomiędzy jego wejściem w życie a zakończeniem bieżącej kadencji rad gmin nie odróżniają się jakościowo od problemów, jakie mogą powstać w przyszłych kadencjach.

4. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut sprzeczności art. 8 ust. 3 ustawy z 29 września 1995 roku z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów utrzymanych w mocy. Artykuł 8 ust. 3 wprowadził zróżnicowanie sytuacji prawnych radnych, w zależności od tego, czy należą do rady gminy Warszawa-Centrum czy też do rad innych gmin, przewidując, że w bieżącej kadencji zakazy wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy z 29 września 1995 roku oraz z art. 24b ustawy samorzadowej nie odnoszą się do tych radnych gminy Warszawa-Centrum, którzy są członkami zarządu dzielnicy w tej gminie. Klasa “radnych” jest na tyle jednolita treściowo, że ich sytuację można oceniać na podstawie art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Tym samym, może wydawać się, że art. 8 ust. 3 wprowadził uprzywilejowanie sytuacji radnych gminy Warszawa-Centrum w porównaniu z radnymi innych rad. Trafnie jednak podnosi Prokurator Generalny, że odrębność sytuacji prawnej radnych gminy Warszawa-Centrum wynika z odrębności ustroju tej gminy, określanego postanowieniami ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy. Jak wiadomo, ustawa ta przewiduje podział gminy Warszawa-Centrum na dzielnice. Art. 28 ust. 3 i 6 tej ustawy stanowi, że członkowie zarządów dzielnic są powoływani przez radę dzielnicy, co odróżnia ich sytuację prawną od członków zarządów gmin (w tym także gminy Warszawa-Centrum), którzy - z mocy art. 28 ust. 1 ustawy samorządowej są wybierani przez radę gminy. Nowy art. 24a ust. 3 tej ustawy nie odnosi ustanowionych w nim zakazów do radnych wybranych do zarządu gminy, z którymi stosunek pracy nawiązywany jest w drodze wyboru. Członkowie zarządów dzielnic w gminie Warszawa-Centrum nie mogą jednak korzystać z tego przepisu, ponieważ z nimi stosunek pracy jest nawiązywany w drodze powołania.

Art. 8 ust. 3 można więc traktować jako próbę - zresztą tylko tymczasową - zrównania sytuacji praw­nej radnych, którzy są członkami zarządów dzielnic w gminie Warszawa-Centrum z sytuacja prawną radnych, którzy są członkami zarządów gmin. Taka była też intencja ustawodawcy (sprawozdanie stenograficzne z 57 posiedzenia Sejmu 24 i 25 sierpnia 1995 r., s. 55). Trybunał Konstytucyjny uważa, że nie stanowi to naruszenia zasady równości.

5. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut jednego z Wnioskodawców odnoszący się do art. 23 ust. 2 ustawy samorządowej. Przepis ten wskazał na możliwość tworzenia klubów radnych, działających na zasadach określonych w statucie gminy. W przekonaniu Wnioskodawcy wprowadzenie tego przepisu należy rozumieć jako “pośrednią afirmację” orzecznictwa NSA, które kwestionuje możliwość kształtowania struktur wewnętrznych samorządu terytorialnego innych, niż określone expressis verbis w ustawie samorządowej (zob. np. wyrok z 19 stycznia 1995 r., sygn. II SA1682/94, ONSA 4/1995, poz. 186). Wprowadzenie szczególnego przepisu dotyczącego klubów da bowiem podstawę do rozumowania a contrario i do stwierdzenia, że brak przepisów pozwalających na tworzenie innych organów wewnętrznych rad gmin równoznaczny jest z zakazem takiego tworzenia.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił argumentacji Wnioskodawcy z powodów następujących:

- po pierwsze, przedmiotem badania przez Trybunał jest treść przepisu, w taki sposób w jaki została ona, w tym przepisie wyrażona. Wskazanie możliwości tworzenia klubów radnych w żaden sposób nie sprzeciwia się konstytucji, przeciwnie - służy realizacji jej przepisów;

- po drugie, problem tworzenia klubów (w każdym razie jeżeli rozumieć je jako formy politycznej organizacji radnych) należy rozważać na tle wolności działania partii politycznych (art. 4 ust. 1 przepisów konstytucyjnych). Z tego punktu widzenia wskazanie instytucji klubów w art. 23 ust. 2 ustawy samorządowej ma jedynie walor potwierdzający konstytucyjne prawo partii politycznych do tworzenia swych organizacji w radach gmin, natomiast zakaz tworzenia klubów (czy ustanowienie nadmiernych ograniczeń dla ich działalności) byłoby sprzeczne z konstytucją (zob. odnośnie parlamentu - orzeczenie z 26 stycznia 1993 r., sygn. U. 10/92, OTK w 1993 r., cz. I, s. 32). Tego typu konstytucyjne nakazy czy zakazy nie odnoszą się zaś do uregulowania wewnętrznych organów rady gminy;

- po trzecie, orzecznictwo NSA (którego autorytet jest w pełni uznawany i szanowany przez Trybunał Konstytucyjny) odnosiło się do problemu tworzenia w ramach rady innych jej organów. Klub radnych nie jest organem rady, a stanowi formę organizacji radnych, jak można przypuszczać zorientowanej przede wszystkim na strukturę polityczną. Jest to więc zupełnie inna płaszczyzna funkcjonowania rady i nie można przypuszczać, by sposób ustawowej regulacji klubów radnych mógł rzutować na sposób ustawowej regulacji wewnętrznych organów rady. Z treści zaś art. 23 ust. 2 ustawy samorządowej żadne zakazy czy nakazy dotyczące tej regulacji bezpośrednio nie wynikają.

Art. 71 ust. 4 Małej Konstytucji (a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego) gwarantują jednostkom samorządu terytorialnego swobodę określania - w granicach ustaw - swoich struktur wewnętrznych. Przepis ustawy uznający możliwość tworzenia klubów radnych nie ogranicza w niczym tej swobody.

6. Trybunał Konstytucyjny rozważył wreszcie zarzut jednego z Wnioskodawców, iż nowy art. 37b ustawy samorządowej jest sprzeczny z art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a tym samym narusza art. 1 przepisów konstytucyjnych, ponieważ z zasady państwa prawnego wynika obowiązek ustawodawcy poszanowania obowiązujących umów międzynarodowych. Trybunał nie widzi tu potrzeby zajmowania generalnego stanowiska i stwierdza, że choć Karta została ratyfikowana przez Polskę (Oświadczenie Rządowe z dnia 14 lipca 1994 r., Dz.U. Nr 124, poz. 608), stanowi więc integralny element systemu polskiego prawa oraz przysługuje jej przymiot bezpośredniego obowiązywania i stosowania, to jednak Karta jest umową międzynarodową ratyfikowaną bez uprzedniego upoważnienia ustawowego. Nadaje jej to słabszą pozycję względem ustawodawstwa krajowego, niż umów ratyfikowanych z upoważnienia parlamentu (zob. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. akt K. 4/95, OTK ZU Nr 2/95, s. 107). Z tego względu nie można więc przyjąć, by Karcie przysługiwało pierwszeństwo wobec ustawodawstwa krajowego.

Stosownie do art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym orzekanie o zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (tak ostatnio - orzeczenie z 17 października 1995 r., sygn. akt K. 10/95, OTK ZU Nr 2/95, s. 85 i powołane wyżej orzeczenie K. 4/95, s. 107) i z tego względu należało zarzut Wnioskodawcy pozostawić bez dalszego biegu.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Zdanie odrębne

sędziego TK Krzysztofa Kolasińskiego

do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r.

sygn. akt K. 29/95

Zgłaszam zdanie odrębne do pkt. 1 orzeczenia, ponieważ uważam, że art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 124, poz. 601) nie jest niezgodny z art. 72 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729) w związku z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej.

Uzasadnienie:

Norma art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 124, poz. 601) stanowiąca, iż nie złożenie w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wniosku o urlop bezpłatny przez radnego, pozostającego w stosunku pracy z urzędem gminy, w której uzyskał mandat lub jest kierownikiem jednostki organizacyjnej tej gminy, nie pozostaje w związku logicznym z normą art. 72 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami), stanowiącą że wybory do organów samorządu terytorialnego są powszechne, równe i odbywają się w głosowaniu tajnym.

W razie wygaśnięcia wskutek wskazanego zdarzenia mandatu radnego, wyboru do organów stanowiących samorządu terytorialnego nie tracą bowiem przymiotów: powszechności, równości, ani tajności. W takim przypadku ma miejsce ponowny wybór radnego na wakujący mandat także w wyborach powszechnych, równych i odbywających się w głosowaniu tajnym albo mandat ten obejmuje kolejny kandydat z listy, która uzyskała w wyborach największą liczbę głosów.

Nie sposób podzielić wyrażonego w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska, iż w tym ostatnim przypadku obsadzenie mandatu następuje w innym trybie, niż wybory powszechne, w czym ma się wyrażać bezpośredni związek stabilizacji składu organu kadencyjnego z ogólną zasadą państwa demokratycznego (art. 1 przepisów konstytucyjnych). Stanowisko to zakłada niekonstytucyjność postanowienia ordynacji wyborczej, przewidującej wskazany tryb uzupełniania wakujących mandatów. Założenie takie jest nie do przyjęcia i logicznie nieuzasadnione, gdyż także w tym przypadku wynik powszechnych wyborów decyduje o ob­sadzeniu wakującego mandatu.

Wskazane stanowisko kłóci się też z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu orzeczenia, iż ustawodawca może przewidywać różne sytuacje, gdy mandat radnego ustanie przed upływem kadencji, a rozbudowa katalogu tych przypadków nawet w trakcie kadencji nie jest sprzeczna z konstytucją. Gdyby rzeczywiście uzupełnienie wakującego mandatu, poprzez objęcie go przez kolejnego kandydata z listy, która uzyskała w wyborach największą liczbę głosów, naruszało zasadę powszechności wyborów, to w każdym takim przypadku skład rady stawałby się niekonstytucyjny.

Nie przekonujący jest argument, iż sytuacja w gminach nie uległa tak drastycznie niekorzystnej ewolucji od czasu ostatnich wyborów, by konieczna była natychmiastowa ingerencja ustawodawcy. Dla wprowadzenia w życie kolejnej zasady demokratycznego państwa prawnego, którą jest niewątpliwie zasada rozdziału personalnego między organami stanowiącymi i aparatem wykonawczym, nie jest bowiem konieczne drastyczne pogorszenie sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego, lecz samo trwanie dotychczasowego, niezgodnego z tą zasadą stanu rzeczy. Tym bardziej, że jak podkreślano w uzasadnieniu orzeczenia, interes publiczny wymaga zapobiegania angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność lub uczciwość oraz osłabić autorytet organów publicznych. Nie da się tego stanowiska pogodzić z wyrażonym w innym miejscu uzasadnienia orzeczenia poglądem, iż należy respektować wybór osób na radnych, zatrudnionych w strukturze organizacyjnej gminy, gdyż wyborcy uznali, że nie stoi to na przeszkodzie uzyskania mandatu. Idąc tą drogą rozumowania należałoby także na przyszłość z tych ograniczeń zrezygnować, gdyż nie można wykluczyć, że także w kolejnych wyborach niektórzy urzędnicy gminni uzyskaliby niezbędną ilość głosów do objęcia stanowiska radnego. Tymczasem w tymże uzasadnieniu orzeczenia wyrażono także pogląd, że wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego z zatrudnieniem w ramach systemu organizacyjnego gminy, pozostaje w racjonalnym związku z interesem publicznym i jest współmierne do jego rangi.

Nie przekonuje wobec tego także argument o niewspółmierności ingerencji ustawodawczej w stabilność składu rad gminnych do rangi interesu publicznego, który ma być chroniony. Ingerencja ta jest wyważona i współmierna do wagi chronionego interesu publicznego.