Money.plPrawoOrzecznictwo

Trybunał Konstytucyjny

Orzeczenie z dnia 1996-01-31 - K 9/95
Repertorium:K | Repertorium Trybunału Konstytucyjnego - do rejestrowania wniosków o stwierdzenie zgodności ustaw lub ratyfikowanych umów międzynarodowych z Konstytucją oraz zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie.
Sygnatura:K 9/95
Tytuł:Orzeczenie z dnia 1996-01-31
Opis:W sprawie wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego budowanego bez wymaganego zezwolenia nie zakończonego przed 1 I 1995 r
(OTK 1996 cz. I s. 41-62)
Publikacja w Z.U.Z.U. 1996 / 1 / 2

2

ORZECZENIE

z dnia 31 stycznia 1996 r.

Sygn. akt K. 9/95

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Zoll * przewodniczący

Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Tomasz Dybowski

Stefan Jaworski

Krzysztof Kolasiński

Wojciech Łączkowski

Ferdynand Rymarz

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Wojciech Sokolewicz - sprawozdawca

Janusz Trzciński

Błażej Wierzbowski

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 1996 r. na rozprawie w trybie art. 33a ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 i z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729) sprawy z wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego, o zbadanie:

zgodności art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) z art. 1, art. 3, art. 7, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

o r z e k a:

1. Przepisy art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) w części, w której nakazują właściwemu organowi wydanie we wszczętej sprawie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego będącego w budowie rozpoczętej i nie zakończonej przed dniem 1 stycznia 1995 r., prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, gdy obiekt ten znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę tego rodzaju ani też nie spowoduje w razie wybudowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 i z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729), naruszają bowiem wynikającą z zasady państwa prawnego zasadę zaufania obywateli do obowiązującego prawa, ujmowaną w związku z zasadami stosunkowości oraz sprawiedliwości społecznej, a tym samym wymienione przepisy w tej samej części są niezgodne z art. 3 ust. 1 cytowanych przepisów konstytucyjnych.

2. Art.103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie jest niezgodny z art. 7, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

U z a s a d n i e n i e:

I

1. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w części przewidującej przymusową rozbiórkę obiektów budowlanych, wzniesionych bez pozwolenia na budowę, których budowa nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., lecz wybudowane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i na terenach przeznaczonych pod budowę - sub specie art. 1, 3, 7, 67 ust. 2 a także art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

W uzasadnieniu podniesiono, co następuje:

- art. 48 ustawy - Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ nakazuje decyzją rozbiórkę obiektu budowlanego (lub jego części) będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ;

- w myśl art. 103 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym przepisy art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy;

- przymusowej rozbiórce podlegać będą zatem także obiekty budowlane, wzniesione bez pozwolenia na budowę, jeżeli ich budowa nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a które wybudowane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i to na terenie przeznaczonym na budowę;

- tego rodzaju unormowanie narusza przede wszystkim zasadę niedziałania prawa wstecz, a przy tym także zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

Wnioskodawcy z tych przesłanek wywodzą konkluzję, że unormowanie to pozostaje w kolizji z art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Dotychczasowa ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przewidywała obowiązkowe orzekanie o rozbiórce obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę, gdy samowola powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, bądź prowadziła do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 tejże ustawy).

Warunkiem zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane było ponadto równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia oraz naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskodawcy przytaczają tezę wyroku NSA z dnia 25 września 1981 r. (I SA 1933/81, ONSA 1981 r. Nr 2, poz. 94) podkreślając, że na gruncie poprzedniej ustawy Prawo budowlane sam tylko fakt wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia budowlanego nie uzasadniał wydania decyzji o rozbiórce obiektu, jeżeli wybudowany obiekt nie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo zagrożenia dla środowiska. Decyzja nakazująca rozbiórkę tylko z tego powodu, że obiekt wybudowany został bez pozwolenia oceniana była jako nieważna na podstawie art. 156 par.1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1981 r. SA/Gd 70/81).

Pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. - wybudowanie obiektu bez pozwolenia (w całości lub w części) na terenie przeznaczonym pod budowę zgodnie ze sztuką budowlaną i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obligowało organ administracji do legalizacji tejże samowoli budowlanej (por. opracowanie J. Zając, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego do prawa budowlanego za lata 1981-1990 , Wydawnictwo Przemiany).

Wnioskodawcy podkreślają, że w tym stanie rzeczy doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, wywodzonej z art. 1 przepisów konstytucyjnych, a także do niedopuszczalnego w ocenie wnioskodawców uszczuplenia praw obywateli i innych podmiotów, słusznie nabytych na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązujących w czasie rozpoczęcia budowy.

Naruszenie Konstytucji w omawianym zakresie jest tym bardziej drastyczne, iż z braku dostatecznej vacatio legis zmiana stanu prawnego zaskoczyła tych wszystkich inwestorów, którzy przystąpili do budowy w odległych latach i w żadnym razie nie mogli przewidywać zmiany stanu prawnego w chwili rozpoczęcia budowy. Inwestor, przystępujący do budowy przed uchwaleniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., bez uzyskania pozwolenia na budowę, co najwyżej mógł liczyć się z odpowiedzialnością karnoadministracyjną, zaś wybudowanie obiektu zgodnie z warunkami technicznymi i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gwarantowało sankcjonowanie samowoli.

Konieczne jest - zdaniem Wnioskodawców - powiązanie świadomości naruszenia prawa z konsekwencjami przewidzianymi w obowiązującym prawie. Jeżeli bowiem mimo braku pozwolenia na budowę, lecz przy zachowaniu wszelkich innych wymagań, prawo obowiązujące w chwili popełnienia samowoli budowlanej nakładało na organy administracyjne obowiązek sanowania samowoli, to w żadnym razie nie można odmawiać ochrony prawnej takiemu inwestorowi.

Wnioskodawcy podkreślają przy tym, że stosownie do przepisu art. 35 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu, jeżeli inwestor spełnia wymagania określone w ust. 1 i 2 tego przepisu oraz w art. 32 ust. 4 ustawy. Podobna regulacja znalazła się w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl bowiem art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1.

Zdaniem wnioskodawców, przytoczone unormowania wykazują w sposób jednoznaczny, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, zarówno pod rządem nowego jak i poprzedniego prawa budowlanego, stwierdza jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi. Decyzji zatem o pozwoleniu na budowę w nowym stanie prawnym można przypisać cechy decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Jeśli tak, to niezwykle restrykcyjny jest przepis art. 48 nowego Prawa budowlanego, nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego tylko z tej przyczyny, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę.

O ile tak daleko idące konsekwencje mają pewne uzasadnienie wobec samowoli budowlanej dokonanej po dniu 1 stycznia 1995 r. tj. wejścia w życie nowego Prawa budowlanego (najogólniej mówiąc w celu bardziej skutecznego przeciwdziałania samowoli budowlanej), to jednak rozciągnięcie takich restrykcji na okres przed dniem wejścia w życie tego prawa narusza zasady państwa prawnego. Z pola widzenia nie może ujść okoliczność, iż jeżeli obiekt budowlany, którego budowa nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., wzniesiony został na terenie przeznaczonym pod budowę, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i spełnia pozostałe warunki techniczne, a mimo to zostanie rozebrany, to na tym samym miejscu będzie mógł być wybudowany obiekt identyczny.

Szczególnie widoczna jest dysproporcja pomiędzy wagą uchybienia polegającego na braku pozwolenia na budowę, a surowością konsekwencji w postaci nakazu rozbiórki i to w sytuacji, gdy uprzednio obowiązujące przepisy nakazywały sankcjonowanie samowoli. Rozciągnięcie zatem restrykcji z art. 48 nowego Prawa budowlanego na stany faktyczne sprzed uchwalenia nowych unormowań stanowi rażące naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz.

Przedstawione powyżej argumenty i okoliczności prawne prowadzą do wniosku, że przepisy art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) w zakresie objętym wnioskiem, naruszają także art. 7 przepisów konstytucyjnych, według którego Rzeczpospolita Polska chroni własność oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej.

Zdaniem Wnioskodawców jest niewątpliwe, że kwestionowane regulacje prawne odnoszą się wprost do materii chronionej powołanym art. 7 przepisów konstytucyjnych. Ustawowy nakaz rozbiórki obiektu budowlanego prowadzi w istocie do pozbawienia własności tego obiektu w sensie fizycznym, a więc jest najdalej idącym ograniczeniem prawa własności. Według wnioskodawców tego rodzaju ograniczenie prawa własności, aby było dopuszczalne na gruncie konstytucyjno-prawnym, musi odpowiadać ściśle określonym regułom prawnym. Zasadnicze granice ochrony własności wyznacza przede wszystkim art. 1 przepisów konstytucyjnych. W takim rozumieniu, prawo własności może podlegać ograniczeniom, ale jedynie takim , których wymaga interes ogólny i w pełni uzasadniony w warunkach demokratycznego państwa prawnego. Tymczasem ustawodawca ograniczając konstytucyjnie chronione prawo własności właściciela budynku, co do którego istnieje ustawowy nakaz rozbiórki, nie uczynił tego w imię ochrony żadnych wartości godnych takiej ochrony.

Regulacja prawna, która wprowadza diametralnie różną pozycję prawną podmiotów (obywateli) znajdujących się w takich samych, co do istoty okolicznościach faktycznych i prawnych tylko dlatego, iż termin zakończenia ich budów dzieli przypadkowo ustalona data (dzień wejścia w życie ustawy), z którą nie wiążą się żadne wartości wymagające prawnej ochrony, oznacza w ocenie wnioskodawców naruszenie przez ustawodawcę zasady równego traktowania obywateli prawie wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Mocą bowiem przepisów art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zakresie objętym wnioskiem, obywatele którzy wybudowali domy bez pozwolenia na budowę zostali przez ustawodawcę, właśnie we wskazany wyżej sposób, podzieleni na dwie grupy o zasadniczo różnych sytuacjach prawnych. Jedni przed dniem 1 stycznia 1995 r. będą mogli skorzystać z możliwości legalizacji tej budowy, drudzy zaś których budowy nie udało się zakończyć przed wspomnianą datą, będą musieli dokonać rozbiórki wznoszonych budynków.

Wnioskodawcy podkreślają, że prawo do równego traktowania obywateli wobec prawa jest jednym z podstawowych konstytucyjnie gwarantowanych praw obywatelskich, zaś zgodnie z art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych prawo to może być przez ustawodawcę jedynie umacniane i rozszerzane. Okoliczność zatem, że ustawodawca w kwestionowanych we wniosku przepisach Prawa budowlanego nie tylko nie rozszerzył ochrony prawa do równego traktowania, ale wręcz ją ograniczył (a nawet wyłączył) uzasadnia także zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych.

Dalej Wnioskodawcy zarzucają, iż przepis art. 103 ust. 1 i 2 prawa budowlanego narusza również art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych. Skoro powołany przepis konstytucyjny nakłada na każdy organ obowiązek przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej to niewątpliwie obejmuje on także funkcję ustawodawczą Sejmu RP. Sejm naruszając uchwaloną ustawą inne przepisy konstytucyjne tym samym naruszył art. 3 ust. 1.

Wnioskodawcy wskazują również, iż zgodnie z art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych na ustawodawcy ciąży m.in. obowiązek stanowienia takich przepisów prawa, które będą stymulowały rozwój budownictwa mieszkaniowego. Skoro zatem postanowienia art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wprowadzają obligatoryjny nakaz rozbiórki budynków także mieszkalnych bez dostatecznego w tej mierze uzasadnienia i tym samym utrudniają rozwój budownictwa mieszkaniowego, to regulacja ta pozostaje, w ocenie Wnioskodawców, w sprzeczności także z powołanymi art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych.

2. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa powołując się na treść art. 37 poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, wskazuje, że jego brzmienie przeczy tezie Wnioskodawców o automatycznej legalizacji samowolnie wykonanych obiektów budowlanych w sytuacji, gdy nie zachodzą wymienione w jego ust. 1 przesłanki. Wręcz przeciwnie, przepis ten dopuszczał możliwość rozbiórki lub nawet przejęcia na własność Państwa obiektu wraz z działką, przy czym nie były określone kryteria stanowiące podstawę do takich decyzji. Minister podkreśla, że Wnioskodawcy w swojej argumentacji posłużyli się jedynie fragmentem przepisu, a tym samym uczynione przez nich założenie, że wybudowanie obiektu bez pozwolenia , ale zgodnie z sztuką budowlaną i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obligowało organ administracji państwowej do legalizacji samowoli oparte jest na błędnych przesłankach, wynikających z niepełnej i nieprawidłowej analizy przepisów tejże ustawy.

Przyjęty przez Wnioskodawców punkt wyjścia, zdaniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, prowadzi do kolejnych błędnych wniosków. Zarzut, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane narusza zasadę lex retro non agit nie jest poparty przekonywującymi argumentami.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wskazuje dalej, że ustawa z 1994 r. zawiera w sobie przepisy intertemporalne (art. 103) jak również wydłużony okres wakacyjny (art. 108). Intencją ustawodawcy było umożliwienie uczestnikom procesu budowlanego zapoznania się z unormowaniami wchodzącymi w życie dnia 1 stycznia 1995 r., jak również doprowadzenia do stanu zgodności inwestycji z przepisami. W świetle powyższej argumentacji nie można uznać zasadności zarzutu poczynionego przez wnioskodawców o niezgodności nowego Prawa budowlanego z art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Wnioskodawcy uzasadniając postawione zarzuty przyjmują, że nawet hipotetyczne zaistnienie wyjątkowej sytuacji powinno stanowić podstawę do zmiany zasady generalnej. W uzasadnieniu stwierdza się bowiem, że nakaz rozbiórki zostanie wydany po to, aby w przyszłości wybudować na tym terenie identyczny obiekt. Teoretycznie taka możliwość istnieje, lecz Wnioskodawcy sformułowali swoją tezę tak, jakby taka sytuacja była powszechna, a nawet wręcz jedyną możliwa pod rządami nowych przepisów. Wydaje się, że nie jest możliwe tworzenie prawa, polegające na dopasowywaniu norm prawnych do wszelkich możliwych sytuacji skrajnych.

Poważne wątpliwości budzi również argument naruszenia zasady państwa prawnego przez objęcie nakazem przymusowej rozbiórki obiektów, których budowa została rozpoczęta przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. Należy zauważyć, że ustawa ta nie wprowadzała zakazu stosowania procedur legalizacyjnych w okresie jej, bardzo długiej przecież, bo prawie półrocznej, vacatio legis. Inwestorzy mieli zatem dużo czasu na przeprowadzenie tych procedur i brak jest uzasadnienia do swoistego premiowania bezczynności osób, które takich działań nie podjęły lub świadomie zaniechały. Również pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy inwestor musiał się liczyć z możliwością wydania nakazu przymusowej rozbiórki, a nawet, jak to już powiedziano wcześniej, z możliwością wywłaszczenia całej nieruchomości. Tym samym nowa ustawa nie wprowadza instytucji nie znanych dotychczas polskiemu prawu.

Analiza użytej przez Wnioskodawców argumentacji prowadzi do wniosku, że działanie wbrew obowiązującemu prawu powinno być chronione na równi z działaniem legalnym. Konieczne jest w tym miejscu odwołanie się do jednej z naczelnych zasad prawa, zawartej w art. 140 kodeksu cywilnego: właściciel może wykonywać swoje prawo własności jedynie w granicach zakreślonych przez ustawy. Oznacza to zatem, że bezzasadny jest zarzut ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, chyba że przyjęte zostanie założenie, iż źródłem tego prawa może być czyn bezprawny.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdza dalej, że należy dokonać analizy porównawczej przepisów uchylonego i obowiązującego Prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej pod względem stopnia ich restryktywności. Jednocześnie Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zauważył, iż znacznie surowszą restrykcją jest przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości (zob. art. 37 ust. 2-5 prawa budowlanego z 1974 r.) niż nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.) bez pozbawienia czy tylko ograniczenia prawa własności całej nieruchomości.

3. Prokurator Generalny przedstawiając swoje stanowisko w tej sprawie nie podzielił poglądu Wnioskodawców. Zarzut naruszenia zasady lex retro non agit nie został poparty przekonywającymi argumentami. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ogłoszona została w Dzienniku Ustaw z dnia 25 sierpnia 1994 r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 108). Ustawodawca przewidział zatem odpowiednio długi okres umożliwiający inwestorom przystosowanie się do wymogów nowego Prawa budowlanego w sposób pozwalający na uniknięcie sankcji określonych w art. 48, co pozwala oddalić zarzut nieodpowiedniej vacatio legis.

Ustawodawca nie miał przy tym obowiązku - realizując konstytucyjną zasadę państwa prawnego - określić vacatio legis w sposób umożliwiający samowolę budowlaną na czas trudny do oznaczenia. W odniesieniu bowiem do budowy prowadzonej z naruszeniem wymogów formalnych niejednokrotnie trudno ustalić czas ich rozpoczęcia, a jak Wnioskodawcy sami zauważają, budowy takie rozpoczęto niekiedy w odległych latach.

Prokurator Generalny podzielił pogląd Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, zgodnie z którym vacatio legis miała umożliwić uczestnikom procesu budowlanego zapoznanie się z unormowaniami wchodzącymi w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. oraz - w razie potrzeby - doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z przepisami. Nie można jednak mówić, że w omawianym zakresie nowe przepisy zaskoczyły inwestorów. Wymóg posiadania odpowiedniego pozwolenia na budowę wynikał również z uchylonego prawa budowlanego.

Prokurator Generalny kwestionuje tezę Wnioskodawców o niejako automatycznej legalizacji samowolnie wykonanych obiektów budowlanych w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki wymienione w ust. 1 tegoż przepisu. Jego zdaniem przepis ten w dalszej treści dopuszczał możliwość rozbiórki lub nawet przejęcia na własność Państwa obiektu wraz z działką. Dlatego też wyraża pogląd, że zaostrzenie sankcji „obligatoryjność” w miejscu „możliwość”, o której mowa wyżej - nie uzasadnia naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych. Zaufanie obywatela do państwa nie może być podważone wskutek utraty „możliwości uniknięcia sankcji”.

Prokurator Generalny w odniesieniu do kwestii zarzucanej niezgodności omawianego przepisu z art. 7 przepisów konstytucyjnych wskazuje na pewną niekonsekwencję Wnioskodawców, ograniczających się do kwestionowania uprawnień ustawodawcy do wymuszenia poszanowania prawa przez inwestorów nie stosujących się do wymogów określonych w Prawie budowlanym jedynie w odniesieniu do inwestycji nie zakończonej przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Jeżeli chodzi o ochronę własności osobistej, to art. 7 przepisów konstytucyjnych, aczkolwiek mający podstawowe znaczenie w sprawach treści i zakresu ochrony własności, nie jest jedynym przepisem w Konstytucji przesądzającym o treści prawa własności (granicach tego prawa) oraz o zakresie jego ochrony. Powinien być on odczytywany ponadto w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasadniczej, w szczególności z art. 1 przepisów konstytucyjnych, a także z uwzględnieniem okoliczności, że wg art. 140 kc właściciel może wykonywać swoje prawo własności jedynie w granicach zakreślonych przez ustawy.

Prokurator Generalny wskazuje także, iż naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 67 przepisów konstytucyjnych przez kwestionowany przepis wnioskodawcy upatrują w różnym traktowaniu inwestorów, w zależności od tego, czy skończyli budowę przed wejściem w życie nowego Prawa budowlanego, czy budowa trwa nadal. Nie uwzględnili jednak w swoich rozważaniach, że po dniu wejścia w życie nowych przepisów wszyscy inwestorzy będący w trakcie realizacji budowy są traktowani jednakowo, tzn. w razie braku pozwolenia na budowę ponoszą takie same konsekwencje.

Przyjęte przez ustawodawcę kryterium różnicujące (zakończenie budowy przed dniem wejścia w życie nowego Prawa budowlanego) nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości w takim jej rozumieniu, jakie wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W tym zakresie brak jest zatem podstaw do przyjęcia poglądu o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu.

Prokurator Generalny nie podziela również poglądów Wnioskodawców oceniających przepis art. 103 nowej ustawy jako godzący w dobro rodziny - uniemożliwiający poprawę jej sytuacji mieszkaniowej, a tym samym sprzeczny z art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych. Przepis ten, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie może być rozumiany jako przyznający obywatelom jakiekolwiek prawa podmiotowe. Stanowi on wytyczną polityki prawodawczej Państwa, nakazującą organom wyposażonym w stosowne kompetencje - a więc przede wszystkim organom władzy ustawodawczej - dążenie do poprawy sytuacji mieszkaniowej rodziny poprzez działalność ujmowaną w jej całokształcie i w dłuższych okresach. Nie należy natomiast dopatrywać się w nim ogólnego zakazu stanowienia aktów prawotwórczych, które z zachowaniem poszanowania chronionych konstytucyjnie wartości, ograniczyły - dla osiągnięcia racjonalnie uzasadnionych celów - realizację określonych zadań. Prokurator Generalny podnosi przy tym, iż wykonanie przez Państwo dyrektywy zawartej w art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych nie może polegać na godzeniu się z samowolą budowlaną.

Z tych też wszystkich względów zaskarżony przepis art. 103 ust. 1 i 2 prawa budowlanego nie jest - zdaniem Prokuratora Generalnego - niezgodny z art. 3 przepisów konstytucyjnych.

II

Przedstawiciele Wnioskodawców: Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Rzecznika Praw Obywatelskich oraz przedstawiciele Sejmu RP i Prokuratora Generalnego, jak również zaproszonego do udziału w postępowaniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa podtrzymali w trakcie rozprawy, złożone na piśmie wnioski i stanowiska, składając ponadto wyjaśnienia uzupełniające.

Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich w uzupełnieniu wniosku zwrócił uwagę na niedostateczną wobec długotrwałości prowadzonych prac budowlanych vacatio legis, zaostrzenie odpowiedzialności karnej za samowolę budowlaną, która uprzednio była wykroczeniem, a w myśl prawa budowlanego z 1994 r. stała się występkiem oraz naruszenie prawa własności przez zakwestionowany przepis, ponieważ w zakresie, w jakim został zakwestionowany ogranicza prawa właścicielskie osób wykorzystujących te prawa w godziwym celu społecznym i gospodarczym. Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaśnił, że art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. nie jest kwestionowany ze względu na funkcję prewencji ogólnej, jaką może wypełniać, w przeciwieństwie do art. 103; ponadto sprecyzował, że wniosek dotyczy wyłącznie spraw wszczętych w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Przedstawiciel Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego jako Wnioskodawcy dodatkowo wyraził wątpliwość co do zgodności z Konstytucją nie objętego wnioskiem art. 48 prawa budowlanego z 1994 r.; przytoczył także fakty świadczące o braku automatyzmu w legalizacji samowolnie prowadzonych budów pod rządem prawa budowlanego z 1974 r. oraz o znacznej wadze społecznej rozstrzyganej obecnie przez Trybunał Konstytucyjny sprawy - kilkadziesiąt postępowań sądowo administracyjnych zawieszono w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału.

W imieniu Sejmu wypowiedzieli się przedstawiciele dwóch Komisji: Ustawodawczej oraz Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej. Przedstawiciel Komisji Ustawodawczej, pomimo wyrażonych wątpliwości, wniósł o stwierdzenie zgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją.

Przedstawiciel Komisji Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej wskazał na większą skuteczność nowych przepisów w przeciwdziałaniu samowoli budowlanej. W pierwszym roku obowiązywania prawa budowlanego z 1994 r. stwierdzono kilkakrotnie mniej przypadków samowoli budowlanej, niż w roku poprzednim. Okres vacatio legis uznał za wystarczający wobec faktu, że treść zakwestionowanego przepisu była publicznie znana już od wiosny 1993 r., kiedy po raz pierwszy Sejm uchwalił ustawę (postępowanie legislacyjne było wówczas przerwane na skutek przedterminowego rozwiązania Sejmu). Przedstawiciel Komisji Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej wniósł także o stwierdzenie zgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją.

Przedstawiciele zaproszonego do udziału w postępowaniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa również wnieśli o stwierdzenie zgodności art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. z Konstytucją.

Dodatkowo stwierdzili, że zarzut retroakcji jest o tyle niezasadny, iż w danym wypadku nie chodzi o ochronę praw słusznie nabytych, lecz sprawców czynów bezprawnych: wykroczenia wedle prawa budowlanego z 1974 r., a występku według prawa budowlanego z 1994 r. Nowe prawa budowlanego nie jest w aż tak wielkim stopniu - jak twierdzą Wnioskodawcy - rygorystyczne a ponadto upraszcza procedurę uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zasady zaufania obywatela do państwa nie można odnosić tylko do inwestora, pomijając jego sąsiadów i inne osoby narażone na skutki dokonanej samowoli budowlanej.

Przedstawiciele Prokuratora Generalnego w oparciu o literaturę naukową wykazywali bezzasadność zarzutu retroakcji. Przy zachowaniu pewnych warunków bezpośrednie działanie nowych przepisów prawnych jest - ich zdaniem - dopuszczalne. Okres vacatio legis wynoszący ok. 4 miesięcy był wystarczający. Art. 7 przepisów konstytucyjnych nie uniemożliwia wszelką ingerencję ustawodawcy w wykonywanie praw właścicielskich, a tylko taką, która dotyczy istoty prawa właściwości, co w danym wypadku nie zachodzi.

III

1. Przepisy art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane kształtują sytuację prawną inwestorów, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r., rozpoczęli budowę obiektów budowlanych, nie mając pozwolenia na budowę, a tym samym stali się sprawcami tzw. samowoli budowlanej. Sytuację prawną tych osób ustawodawca zróżnicował, za kryterium tego zróżnicowania przyjmując zakończenie budowy przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Jeżeli budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według stosowanych „odpowiednio” przepisów dotychczasowych, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), cyt. dalej jako prawa budowlanego z 1974 r.; jeżeli jednak do dnia 1 stycznia 1995 r. budowa zakończona nie została - inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej na zasadzie nowych przepisów, zgodnie z wyrażoną w art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. zasadą ogólną, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie (a tym bardziej - jak należy zakładać - po tym dniu), a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy.

2. Omówione wyżej zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli budowlanej ma istotne znaczenie dla ich interesów, ponieważ konsekwencje samowoli budowlanej ponoszone na podstawie prawa budowlanego z 1994 r. są - co stwierdził Trybunał Konstytucyjny - znacznie bardziej dotkliwe dla inwestorów-sprawców tej samowoli, aniżeli konsekwencje ponoszone na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących.

2.1. Art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że „właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ”. Oznacza to, że w wypadku ustalenia samowoli budowlanej właściwy organ jest obowiązany nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, kierując się wyłącznie przesłanką formalną, jaką stanowi brak pozwolenia na budowę (lub analogiczną), bez względu na to, wskutek jakich przyczyn brak ten zaistniał, w jakim stanie zaawansowania znajduje się budowa i czy zostały dochowane materialne przesłanki pozwolenia na budowę.

Rygoryzm tych przepisów został przez ustawodawcę złagodzony - choć zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w stopniu niewystarczającym - na skutek wyjątku przewidzianego w art. 49 prawa budowlanego z 1994 r., który stanowi, że rozbiórki nie nakazuje się, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 5 lat. Wówczas właściciel obiektu budowlanego jest jednak obowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie tego obiektu, które konsumuje niejako pozwolenie na budowę, legalizując stan faktyczny. Nieuzyskanie pozwolenia na użytkowanie powoduje uruchomienie procedury przewidzianej w art. 48, którego przepisy w takim wypadku mają odpowiednie zastosowanie. W efekcie od niemal automatycznie nakazywanej przymusowej rozbiórki obiektu budowanego bez pozwolenia na budowę wyłączone są z woli ustawodawcy trwale te obiekty, których budowa została zakończona przed 5 laty lub dawniej, ale które równocześnie spełniają warunki konieczne dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a tym samym materialne przesłanki pozwolenia na budowę (zob. zwłaszcza art. 57 i art. 59 prawa budowlanego z 1994 r.).

Pomimo wyżej omówionego złagodzenia przepis art. 48 oceniany był w piśmiennictwie fachowym jako „niezwykle restrykcyjny” (zob. E. Mzyk: Nowe prawo budowlane (zagadnienia wybrane), Warszawa 1995 r., s. 31). Należy przy tym zauważyć, iż surowość nowych przepisów była świadomie zamierzona - co wynika z materiałów legislacyjnych - przez ustawodawcę jako sposób na podniesienie skuteczności zwalczania samowoli budowlanej (zob. sprawozdanie stenograficzne z posiedzeniu Sejmu w dniu 12 maja 1994 r., s. 75, 77-78, 87-90, a także w dniu 27 maja 1994 r.). Szczególną wymowę posiada okoliczność, że Sejm w głosowaniu odrzucił poprawki zmierzające do zmniejszenia dolegliwości konsekwencji ponoszonych przez sprawców samowoli budowlanej przez stworzenie możliwości zastąpienia przymusowej rozbiórki wysoką grzywną.

Wnioskodawcy nie kwestionowali zgodności z Konstytucją samego art. 48, wobec czego kwestia ta nie była przedmiotem rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny.

2.2. Konsekwencje samowoli budowlanej według uprzednio obowiązującej ustawy: Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. wyprowadzane są na zasadach istotnie różniących się od ustalonych obecnie w art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Zasady te są sformułowane przede wszystkim w art. 37 powołanej ustawy. Różnice w sformułowaniu przepisów występują jeszcze bardziej dobitnie, jeśli uwzględni się interpretację tych przepisów przez stosujące je sądy i organy administracji.

Najważniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy różnica polega na tym, że w myśl prawa budowlanego z 1974 r. przymusowej rozbiórce z mocy prawa (albo przejęciu przez państwo, bo i taką możliwość wówczas przewidziano) podlegały bezwarunkowo tylko obiekty znajdujące się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod inny rodzaj zabudowy lub obiekty budowlane powodujące albo mogące spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1); obiekty budowlane powstałe lub powstające niezgodnie z obowiązującymi przepisami mogły natomiast podlegać przymusowej rozbiórce, jeżeli wydając taką decyzję właściwy organ administracji uzasadnił ją „innymi ważnymi przyczynami” (art. 37 ust. 2).

Według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. orzeczenie NSA, sygn. SA-Ka557-93 z 10 marca 1994 r., zaś wcześniej sygn. akt SA-Po 1018-83 z dnia 22 lutego 1984 r.) przytoczone wyżej przepisy art. 37 ust. 2 powinny być rozumiane jako wykluczające oparcie decyzji nakazującej rozbiórkę na uznaniu administracyjnym, a przeciwnie - jako wymagające wskazanie prawnomaterialnych przesłanek takiej decyzji. W wypadku braku takich przesłanek, a także - co wymaga podkreślenia - przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 tej samej ustawy, organ administracji powinien zalegalizować budowę. Stanowisko takie wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 22 października 1981 r. w sprawie SA-Gd 70-81 spotkało się z aprobatą doktryny prawa administracyjnego (zob. glosę do cyt. wyroku J. Szreniawskiego i K. Filipiaka, „Państwo i Prawo” z. 5/1983).

2.3. Dokonując porównania stanu prawnego pod rządem ustaw - Prawo budowlane z roku 1974 oraz z roku 1994 Trybunał Konstytucyjny dostrzegł także i te różnice, które zdają się wskazywać - według oceny niektórych uczestników postępowania - na mniejszą represyjność „nowego” prawa.

Po pierwsze, nie przewiduje ono obok przymusowej rozbiórki - jako środka ekwiwalentnego do niej - przejęcia nieruchomości na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Zmiana ta nie ma jednak większego znaczenia dla oceny represyjności ustawy, ponieważ dla sprawcy samowoli budowlanej dolegliwość związana z przymusową rozbiórką obiektu budowlanego jest porównywalna z dolegliwością wywołaną przejęciem nieruchomości na własność Państwa, zaś rozważanie różnic stopnia dolegliwości w jednym i w drugim wypadku o tyle jest bezprzedmiotowe, że przepis o przejęciu przez Państwo był właściwie przepisem martwym - w praktyce prawie nie był stosowany (zob. L. Bar, E. Radziszewski: Nowy kodeks budowlany - komentarz, Warszawa 1995, s. 142).

Po drugie, w świetle praktyki orzeczniczej nie ma też większego znaczenia, iż pod rządem prawa budowlanego 1974 r. przymusowa rozbiórka mogła być nakazana - przy zaistnieniu innych ważnych przyczyn - kiedy obiekt był budowany lub zbudowany „niezgodnie z obowiązującymi przepisami”, natomiast wedle prawa budowlanego musi być nakazane, gdy obiekt jest budowany bez pozwolenia na budowę. Jakkolwiek brzmienie tego przepisu pozwalało na szerszą interpretację, to jednak - jak zauważono w doktrynie - „niezgodność budowy obiektu z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy rozumiana jest powszechnie jako „samowola budowlana”, tj. budowa bez wymaganego pozwolenia” (St. Jędrzejewski: Glosa do uchwały Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 maja 1991 r. III AZP 3/91, OSP z 1992 r., Nr 2, poz. 50, s.100), zaś przypadki niezgodności z innymi obowiązującymi przepisami należało rozpatrywać jako ewentualne wystąpienie „innych ważnych przyczyn”. Przy takiej interpretacji zmiana dokonana miała znaczenie semantyczne a nie prawne i wobec tego w żadnym razie nie może być oceniona jako łagodząca - w prawa budowlanego z 1994 r. - surowość przepisów poprzedniej ustawy.

2.4. Konkludując tę część wywodu Trybunał Konstytucyjny ustalił, że pod rządem ustawy prawa budowlanego z 1974 r. sprawca samowoli budowlanej - o ile tylko nie występowały okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 tej ustawy - mógł, wobec nikłego prawdopodobieństwa zaistnienia prawnie uznawanych „innych przyczyn”, o jakich mowa w art. 37 ust. 2, zasadnie spodziewać się uniknięcia najbardziej drastycznej konsekwencji swojego bezprawnego postępowania w postaci nakazu przymusowej rozbiórki oraz oczekiwać w sposób graniczący z pewnością legalizacji ex post prowadzonej budowy. Natomiast pod rządem prawa budowlanego z 1994 r. właściwy organ administracji nie tylko może, ale wręcz jest zobowiązany przez przepis art. 48 - o ile tylko budowa nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. - wydać nakaz przymusowej rozbiórki, nie mając dla takiej decyzji żadnej prawem przewidzianej alternatywy.

Wynika stąd oczywisty wniosek, że wprowadzony prawa budowlanego z 1994 r. reżim budowlany jest znacznie mniej korzystny od poprzedniego dla tej grupy inwestorów, którzy rozpoczynając budowę w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. i nie legalizując budowy na zasadach tej ustawy, mimo spełniania warunków niezbędnych dla legalizacji, wskutek niezakończenia budowy do dnia 31 grudnia 1994 r. poddani zostali działaniu przepisów bardziej rygorystycznego prawa budowlanego z 1994 r.

3. Po dokonaniu powyższego ustalenia Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył w pierwszej kolejności podniesiony przez Wnioskodawców zarzut, że przepisy art. 103 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r. w zakresie, w jakim odnoszą się do wymienionej we wniosku grupy inwestorów-sprawców samowoli budowlanej pozostają w sprzeczności z ustanowioną w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą demokratycznego państwa prawnego; zarzut powyższy opiera się bowiem na założeniu, iż zakwestionowane przepisy znacznie pogarszają sytuację prawną określonej grupy inwestorów, które to założenie zostało potwierdzone w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Przepisy art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. stanowią, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, chyba że budowa została zakończona przed dniem wejścia ustawy w życie. Należało przede wszystkim ustalić, czy tak sformułowanym przepisom o charakterze intertemporalnym można przypisać naruszenie zakazu retroaktywności, wywodzonego wielokrotnie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z zasady państwa prawnego (zob. przykładowo sprawę K. 15/91, OTK w 1992, cz. I, poz. 8).Warunkiem stwierdzenia retroaktywności badanych przepisów byłoby ustalenie, że mają one mieć zastosowanie do zdarzenia nie tylko powstałego, ale i ustałego przed nabraniem przez te przepisy mocy obowiązującej. Jeżeli by przyjąć, że zdarzeniem takim było rozpoczęcie budowy bez przewidzianego prawem pozwolenia na budowę stwierdzenie działania wstecznego nie nasuwałoby wątpliwości. Należałoby wówczas uznać, że samo rozpoczęcie budowy stanowiło samowolę budowlaną, zaś z jej konsekwencjami sprawca liczył się lub powinien był się liczyć oceniając je według stanu prawnego obowiązującego w momencie zdarzenia, tzn. wedle prawa budowlanego z 1974 r. Jednak co najmniej równie uprawniony na gruncie teorii prawa jest pogląd, że zdarzeniem prawnym w danym wypadku jest samowola polegająca nie tylko na rozpoczęciu, ale i kontynuowaniu budowy bez stosownego pozwolenia, i to pomimo świadomości, że jest to działanie bezprawne.

Zakwestionowane przepisy odnoszą się bowiem do takiej sytuacji, w której na podstawie prawa budowlanego z 1974 r. wszczęto już postępowanie w sprawie. Wszczęcie postępowania mogło nastąpić albo z inicjatywy samego inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę albo z inicjatywy organu administracji dla przeciwdziałania samowoli budowlanej. W obu wypadkach inwestor wiedział - w pierwszym, bo sam wystąpił z odpowiednim wnioskiem dla zalegalizowania budowy, w drugim - bo został poinformowany przez wszczynający sprawę organ administracji - o popełnionej przez siebie samowoli budowlanej i wynikających stąd konsekwencjach prawnych przewidzianych w prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że konsekwencje te poniesione zostaną według nowego, bardziej rygorystycznego prawa. Tym samym przepisy, które weszły w życie 1 stycznia 1995 r. mają być stosowane do oceny zaistniałego i trwającego nadal zdarzenia, to znaczy samowoli budowlanej, jak i dla kształtowania stosunków prawnych już zawiązanych na podstawie prawa budowlanego z 1974 r. przez wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze podkreśla, że pojęcie samowoli budowlanej - jako relewantne przy rozstrzyganiu zgodności z Konstytucją art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. - nie wyczerpuje się w zdarzeniu polegającym na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania prawem wymaganego pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli. W tej sytuacji art. 103 zawiera przepisy mające być stosowane wobec zdarzenia wprawdzie zaistniałego uprzednio, lecz nadal trwającego, których kwalifikacja jako retroaktywnych jest zatem co najmniej wątpliwa.

Zarówno na gruncie nowej jak i dawnej ustawy samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji (na gruncie poprzedniej ustawy). Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. Takie rozumienie zdarzenia prawnego jest zgodne z dotychczasową linią orzecznictwa TK (U. 5/86, K. 1/88, K. 7/90). Trybunał w cytowanych orzeczeniach podkreślał również, iż retroakcja nie występuje, gdy do tzw. zdarzeń ciągłych stosujemy ustawę dawną, ale tylko do momentu wejścia w życie ustawy nowej. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, iż z retroakcją na gruncie Prawa budowlanego mielibyśmy do czynienia, gdyby art. 48 należało stosować do zdarzeń, które przestały być samowolą budowlaną (np. ze względu na legalizację).

Pewną komplikację stanowi okoliczność, że kwestionowane przepisy kształtują w odmienny, bardziej niekorzystny dla inwestora sposób stosunki prawne już zaistniałe, wskutek wszczęcia sprawy, na podstawie i przy zastosowaniu przepisów wcześniejszych. Ustawodawca kierując się potrzebą szybkiego wprowadzenia ustawy w życie dla zapobieżenia społecznie szkodliwemu zjawisku samowoli budowlanej dał pierwszeństwo zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa, czego wszakże według poglądów doktryny (zob.np. E. Łętowska: Polityczne aspekty prawa intertemporalnego (w) Państwo-prawo-obywatel, Wrocław 1989, s. 349 nast.) nie należy identyfikować z nadaniem przepisom międzyczasowym charakteru retroaktywnego. Technika tzw. bezpośredniego działania prawa jest zasadniczo odmienna od techniki wstecznego działania prawa (zob. S. Wronkowska (w) H. Suchocka (red.) Tworzenie prawa w demokratycznym państwie prawnym, Warszawa 1992, s. 157).

Zakaz retroakcji nie jest jednak jedynym konstytucyjnym zakazem dotyczącym przepisów intertemporalnych adresowanym do ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny w swych wcześniejszych orzeczeniach podkreślał, iż z zasady państwa prawnego, a w szczególności zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, by istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządem nowych przepisów (K. 9/93, OTK w 1993 r., poz. 6, s. 70). Dla realizacji powyższej dyrektywy istotne znaczenie ma sposób posługiwania się zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej. Trybunał podkreślał, iż domniemanie stosowania tej zasady wynika m.in. z faktu, iż ustawa nowa powinna pełniej odpowiadać woli prawodawcy. Za stosowaniem ustawy dawnej powinny więc przemawiać względy racjonalne związane z ochroną istotnych prawnie chronionych wartości. Z drugiej jednak strony zasada bezpośredniego działania ustawy nowej ma istotną wadę z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa. Może prowadzić do zaskoczenia adresatów norm nową regulacją prawną. W związku z powyższym na ustawodawcy ciąży obowiązek dokonywania zmian sytuacji prawnej obywatela, jeżeli jest to zmiana niekorzystna, z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniej vacatio legis (K. 9/92, OTK w 1993 r., poz. 6, s. 69). W powyższej sprawie ocena zarzutu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa zależy od ustalenia, czy ustawodawca posłużył się techniką bezpośredniego działania ustawy nowej w sposób spełniający powyższe wymagania.

Trybunał Konstytucyjny, odrzucając zarzut niekonstytucyjnej retroakcji uwzględnił takie zbieżne z tą konkluzją poglądy na charakter przepisów art. 103 wypowiedziane w literaturze specjalistycznej (zob. Komentarz do prawa budowlanego, s. 192; T. Biliński, R.Dziwiński: Nowe prawo budowlane, Bydgoszcz 1994, s.98).

4. Nie podzieliwszy zarzutu bezprawnej retroakcji Trybunał Konstytucyjny rozważył z kolei zgodność zakwestionowanych przepisów z innymi dyrektywami wynikającymi dla ustawodawcy z zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 1 przepisów konstytucyjnych, a w szczególności z zasadą umacniania zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez państwo prawa. Zasada umacniania - a co najmniej: nie osłabiania - zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa, mieszcząca się integralnie w zasadzie państwa prawnego, nie wyczerpuje się w zasadzie niedziałania prawa wstecz, choć ta ostatnia zasada stanowi - jak skonstatował Trybunał Konstytucyjny w sprawie P. 1/95 (OTK ZU Nr 1/1995, poz. 3) - „istotny składnik” zasady zaufania obywateli do państwa.

Poddanie wcześniej na innej podstawie ustawowej ukształtowanych stosunków prawnych działaniu nowego i bardziej niekorzystnego dla obywateli prawa pozostaje w sprzeczności z Konstytucją wówczas, kiedy tego rodzaju konstrukcja prawna - niezależnie od uznania lub odrzucenia jej działania wstecznego - rażąco osłabia zaufanie obywatela do prawa, nie rekompensując tego skutku konieczną ochroną innych konstytucyjnie uznawanych wartości.

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie ustawodawcy - jak ocenia Trybunał Konstytucyjny - u dotkniętej nim grupy inwestorów istotnie osłabiło zaufanie do prawa, co w szczególności odnosi się do tych inwestorów, którzy wszczęli postępowanie zmierzające do legalizacji budowy. Prawo nie tylko bowiem zostało zmienione w sposób niekorzystny podczas trwania stosunków powstałych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, ale też nowe rygory mogą być zasadnie ocenione jako - co najmniej dla pewnej grupy inwestorów - nadmiernie surowe w stosunku do zamierzonego celu, co narusza również wywodzoną z zasady państwa prawnego - zasadą stosunkowości (proporcjonalności); naruszenie powyższe jest tym bardziej oczywiste, że oderwany od oceny przesłanek materialnych nakaz przymusowej rozbiórki nabiera charakteru represji za uchybienie formalne, jakim była budowa rozpoczęta i ewentualnie kontynuowana bez wymaganego pozwolenia.

Niezgodność art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z konstytucyjną zasadą państwa prawnego polega zatem nie tylko na naruszeniu zasady zaufania obywateli do państwa, ale również na naruszeniu zasady proporcjonalności. Zasada proporcjonalności jest elementem składowym zasady państwa prawnego. Państwo prawne opiera się na założeniu racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie stanowienia prawa. Racjonalny prawodawca stanowi prawo sprawiedliwe, stąd w zasadzie sprawiedliwości należy też upatrywać podstaw obowiązywania zasady proporcjonalności (H. Schneider: Zur Verh*ltnism**igkeits - Kontrolle inbesondere bei Gesetzen (w:) Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, cz. II pod red. Ch. Starck, T*bingen 1976, s. 393). Trybunał Konstytucyjny odwoływał się już w przeszłości do konstytucyjnej zasady proporcjonalności, przyjmując ją za podstawę swych rozstrzygnięć. Zdaniem TK z zasady tej wypływa, po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, po drugie, nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków, i po trzecie, wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. (K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12 i K. 10/95 OTK ZU, nr 2, s. 79). Zasada proporcjonalności w ujęciu szerokim szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Z powyższego wynika, iż jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu, to należy wybrać ten drugi (R.Alexy, Theorie der Grundrechte, Baden-Baden 1985 , s. 100, por. też Lothar Hirschberg, Der Grundsatz der Verh*ltnism**igkeit, G*ttingen 1981, s. 43 i nast.). Podobnie zasadę proporcjonalności definiuje się w nowszej polskiej literaturze przedmiotu. „W działalności organów prawodawczych (...) powinno się respektować tzw. wymaganie proporcjonalności (adekwatności); spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania - napisała S.Wronkowska (w) Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 74 - należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu”.

Skoro ustawodawca przyjmuje, iż w stosunku do podmiotów, które zakończyły budowę przed 1 stycznia 1995 r., cele ustawy zostaną osiągnięte w oparciu o rozwiązania ustawy dawnej, to nie ma istotnego powodu, aby takie założenie odrzucić w stosunku do podmiotów, które przed tą datą budowy nie zakończyły. Regulacja prawna wszelkich zdarzeń będących w toku powinna uwzględniać fakt, iż pogorszenie istniejącej sytuacji prawnej adresata jest dla niego szczególnie uciążliwe, dlatego też ustawodawca powinien stosować środki prawne bardziej dolegliwe jedynie w sytuacji absolutnie koniecznej. Na gruncie art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z sytuacją taką nie mamy do czynienia. Osiągnięcie celu ustawy w stosunku do wszystkich, którzy w dniu jej wejścia w życie dopuścili się już samowoli budowlanej, jest możliwe w sposób wskazany w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego W związku z powyższym należy stwierdzić, iż ustawodawca zastosował środek nieadekwatny do zakładanego celu, naruszając tym samym zasadę państwa prawnego, a zarazem zasadę sprawiedliwości społecznej.

Surowość konsekwencji wynikających z zastosowania art. 103 ust. 1 prawa budowlanego może być odczuta tym dotkliwiej przez zainteresowanych i tym łatwiej oceniona jako niesprawiedliwa, że równocześnie ustawodawca nakazał odstąpienie od stosowania tego środka w przypadku budów zakończonych przed 1 stycznia 1995 r. Na niespójność tego rozwiązania prawnego z zasadami sprawiedliwości zwrócono uwagę podczas sejmowej dyskusji w dniu 12 maja 1995 r. (zob.Spr.Sten.s.97). Trybunał Konstytucyjny przychyla się do tam wyrażonej oceny stwierdzając, że zakwestionowane przepisy kolidują także z zasadami sprawiedliwości społecznej, do których realizacji art. 1 przepisów konstytucyjnych zobowiązuje demokratyczne państwo prawne. Skutek taki mógł nastąpić i w rzeczy samej nastąpił z uwagi na szereg okoliczności.

(a) Pewna grupa inwestorów mogła - po wszczęciu z własnej inicjatywy właściwego postępowania - zasadnie spodziewać się uzyskania decyzji legalizującej bezprawnie rozpoczętą budowę, w oparciu o prawa budowlanego z 1974 r.

(b) W przeciwieństwie do spodziewanej legalizacji, inwestorów należących do tej grupy spotkać ma - w zasadzie nieuchronna - konsekwencja w postaci przymusowej rozbiórki rozpoczętej, a nie zakończonej budowy, co wiąże się z dużymi, a nieraz bardzo dużymi stratami materialnymi.

(c) W świetle obowiązującego prawa osoby dotknięte działaniem przepisu art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. nie uzyskają praktycznie żadnej rekompensaty ze strony państwa z poniesione straty, w postaci kosztów wpierw budowy, a potem rozbiórki obiektu budowlanego.

(d) Okres dostosowawczy nie może być - w danym wypadku - uznany za wystarczający (odpowiedni). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 89 datowanym w dniu 25 sierpnia 1994 r., a weszła w życie 1 stycznia 1995 r. Okres dostosowawczy wyniósł zatem ok. 4 miesięcy, co biorąc pod uwagę tempo prac budowlanych w wielu przypadkach mogło nie wystarczyć dla dokończenia budowy, zaś uwzględniając tempo załatwiania spraw w urzędach administracji publicznej - dla uzyskania decyzji ostatecznej we wszczętym postępowaniu.

(e) Spod działania art. 103 ust. 1 - w tym zakresie, w jakim do spraw wszczętych w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. dopuszczał zastosowanie także art. 48 nowego prawa budowlanego - wyłączono obiekty, których budowę zakończono przed dniem wejścia w życie ustawy, do których mają mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. prawa budowlanego z 1974 r. Ustawodawca zdając sobie sprawę z rygoryzmu nowych przepisów, rygoryzm ten złagodził wobec pewnej grupy inwestorów-sprawców samowoli budowlanej, a to wobec tych, którzy zdążyli w odpowiednim terminie zakończyć budowę, czy to dlatego, że była bardziej zaawansowana, czy też, ponieważ posiadali dostateczne środki na jej przyspieszenie. Kryterium „zakończenia budowy” jest nie tylko, jak zauważono w piśmiennictwie (Mzyk, s. 35), nieostre, lecz także może budzić pewne wątpliwości jako kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej inwestorów-sprawców samowoli budowlanej wywołującego tak doniosłe skutki.

Z tych względów - ujmowanych w ich całokształcie - przepisy intertemporalne art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. osłabiają rażąco zaufanie obywatela do prawa, naruszają zasadę proporcjonalności oraz zasadę sprawiedliwości i tym samym pozostają w sprzeczności ze sformułowaną w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą państwa prawnego realizującego zasady sprawiedliwości społecznej.

Wprawdzie u podstaw wprowadzenia art. 103 prawa budowlanego leży konieczność zapewnienia przestrzegania prawa, zapobiegania samowoli budowlanej, jednak konieczność ta nie uzasadnia tak poważnej ingerencji w zasadę zaufania obywateli do państwa, z jaką mamy do czynienia na gruncie przedmiotowego przepisu. Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny nie doszukał się takich zasad i przepisów konstytucyjnych, których ochrona mogłaby usprawiedliwić osłabienie zaufania obywateli do państwa wywołane wejściem w życie przepisów art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. w zakresie, w jakim zostały zakwestionowane przez Wnioskodawców

5. Poprzez nadanie zakwestionowanym przepisom ustawowym treści niezgodnej z art. 1 przepisów konstytucyjnych ustawodawca naruszył jednocześnie sformułowany w art. 3 tych przepisów obowiązek organów państwa przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej. Pozostaje bowiem poza wszelką wątpliwością, że Sejm i Senat są organami państwa (w zakresie władzy ustawodawczej, jak dopowiada art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.), zaś przepisy konstytucyjne utrzymane w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. są prawem Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wcześniej wyrażone stanowisko, że cytowany art. 3 przepisów konstytucyjnych nakłada na organy ustawodawcze obowiązek formułowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami konstytucji (zob.orzeczenia TK w sprawach: K. 15/91, OTK w 1992, cz. I, poz. 8 oraz P. 1/95). Uchwalając zakwestionowane przepisy prawa budowlanego z 1994 r. o treści niezgodnej z art. 1 przepisów konstytucyjnych ustawodawca powyższego konstytucyjnego obowiązku nie dopełnił.

6. Trybunał Konstytucyjny już wyraził wyżej wątpliwość co do przyjęcia w art. 103 ust. 2 zakończenia budowy za kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej inwestorów, którzy pod rządem poprzedniej ustawy dopuścili się samowoli budowlanej. Wątpliwości te nie są jednak na tyle wielkie, aby można było na ich podstawie uznać przyjęte przez ustawodawcę regulacje za naruszające zasadę równości praw obywateli sformułowaną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych w szczególności, gdy uwzględni się proceduralną dyrektywę domniemania zgodności ustawy z Konstytucją. Ustawodawca wyodrębniając grupę inwestorów-sprawców samowoli budowlanej, którzy zakończyli budowę (lub ją zalegalizowali) przed dniem 1 stycznia 1995 r. i wyłączając wobec nich możliwość stosowania art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. stworzył zachętę dla wykorzystania przez wszystkich sprawców samowoli budowlanej okresu dostosowawczego dla dokończenia budowy oraz (lub) jej zalegalizowania. Należy ponadto uwzględnić, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości praw nie ma charakteru absolutnego, może być - pod określonymi warunkami - ograniczana (zob. orzeczenia w sprawach K. 6/89, OTK w 1989 r., poz. 7 oraz K. 7/92, OTK w 1993, cz. I, poz. 7). Zróżnicowanie w danym przypadku jest tym łatwiejsze do usprawiedliwienia, że odnosi się nie tyle do praw podmiotowych (uprawnień) obywateli, co konsekwencji bezprawnego działania. Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził sprzeczności zakwestionowanych przepisów prawa budowlanego z 1994 r. z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

W sprawie zarzutu niezgodności tych przepisów z art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny utrzymał pogląd - wyrażony wcześniej w sprawie K. 3/94 (OTK w 1994, cz. II, poz. 42) - że art. 67 ust. 1 zawiera wytyczną polityki prawodawczej państwa, nakazującą organom wyposażonym w stosowne kompetencje umacnianie i rozszerzanie praw i wolności obywateli poprzez działalność prawodawczą ujmowaną w jej całokształcie i w dłuższych okresach. Natomiast nie należy upatrywać w nim ogólnego zakazu stanowienia takich aktów prawotwórczych, które ograniczałyby - z uwzględnieniem poszanowania dla konstytucyjnie chronionych wartości - realizacje poszczególnych uprawnień dla osiągnięcia racjonalnie uzasadnionych celów.

Utrzymując powyżej przytoczone rozumienie art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny stwierdził brak sprzeczności między zakwestionowanymi przepisami prawa budowlanego z 1994 r. a powołanym przepisem konstytucyjnym.

7. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie kwestię zgodności art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. z art. 7 przepisów konstytucyjnych, ustanawiającym zasadę poręczenia i ochrony własności przez państwo. Gwarantowane przez państwo w akcie najwyższej mocy prawnej prawo własności nie ma - jak wcześniej ustalił Trybunał Konstytucyjny w sprawie K. 1/91, OTK w 1991, poz. 4 - charakteru prawa nieograniczonego (ius infinitum). Jak wynika np. z art. 140 k.c. prawa właścicielskie mogą być i bywają faktycznie ograniczane w interesie publicznym i w zgodności z Konstytucją przez ustawy. Dopuszczalność takiego ustawowego ograniczenia praw właścicielskich w sferze stosunków regulowanych prawem budowlanym potwierdził Trybunał Konstytucyjny w sprawie P. 6/92, OTK w 1993, cz. I, poz. 8. W przypadku art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. leżało bezspornie w rzeczywistym interesie publicznym, aby obiekty budowlane wznoszono zgodnie z prawem mającym na względzie bezpieczeństwo i wygodę nie tylko ich właścicieli i użytkowników, lecz wszystkich członków wspólnoty sąsiedzkiej, a przy tym z poszanowaniem tych jego przepisów , które nakazują - w interesie ogólnospołecznym - dbałość o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny nie mógł pominąć i tej okoliczności, że ograniczenie praw właścicielskich nastąpiło przede wszystkim w treści niekwestionowanego przez Wnioskodawców art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. zaś ograniczenie wynikające z przepisów art. 103 ma charakter wtórny i stąd samoistne podważenie jego zgodności z Konstytucją nie byłoby celowe, ani nawet możliwe. Ewentualne stwierdzenie niezgodności art. 103 z konstytucyjną zasadą ochrony własności prowadziłoby w tych warunkach do sytuacji paradoksalnej przez przyznanie konstytucyjnej ochrony inwestorom opóźnionym lub opieszałym a odmówienie jej innym, którzy budowę zakończyli - albo zalegalizowali przed 1 stycznia 1995 r.

Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności art. 103 prawa budowlanego z art. 7 przepisów konstytucyjnych.

8. Przedmiotem badania była także zgodność art. 103 prawa budowlanego z art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych, stanowiącym m.in., że Rzeczpospolita Polska dąży do poprawy sytuacji mieszkaniowej, rozwija i popiera różne formy budownictwa mieszkaniowego oraz dba o racjonalną gospodarkę zasobami mieszkaniowymi. Art.79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych był już uprzednio przedmiotem analizy dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny - w sprawie K. 3/94, OTK w 1994, cz. II, poz. 42 - który wówczas stwierdził, że wyznacza on w sposób ogólny kierunki polityki mieszkaniowej Państwa, jednak nie przyznaje sam z siebie praw podmiotowych obywatelom. Ponadto zauważyć należy, iż w żadnej sprzeczności z tak wyznaczonymi kierunkami polityki Państwa nie pozostają decyzje ustawodawcze zapewniające rozwijanie budownictwa mieszkaniowego w zgodności z interesem publicznym, rozumianym tak, jak podano wyżej w pkcie 6 uzasadnienia; reglamentacja ustawowa budownictwa mieszkaniowego - o ile znajduje racjonalne uzasadnienia w ochronie rzeczywistego interesu publicznego - nie może być kwalifikowana jako niezgodna z art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych, ponieważ wyznacza społecznie uzasadnione ramy prawne działalności budowlanej.

Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził więc, aby art. 103 prawa budowlanego był niezgodny z tak rozumianym art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych.

Wskazany w pkt 6-8 uzasadnienia brak niezgodności kwestionowanego przez Wnioskodawców przepisu z odpowiednimi przepisami Konstytucji nie podważa jednak uprzednio stwierdzonej niezgodności tego przepisu z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.

K | Repertorium Trybunału Konstytucyjnego - inne orzeczenia:
dokumentpublikacja
K 7/13   Postanowienie z dnia 2013-05-08
Dokumenty w sprawie  
Z.U. 2013 / 4A / 48
K 7/13   Postanowienie z dnia 2013-05-08
(PDF) Pobierz 1193507 bajtów.Z.U. 2013 / 4A / 48 Dokumenty w sprawie  
K 11/13   Postanowienie z dnia 2013-05-21
Dokumenty w sprawie  
Z.U. 2013 / 4A / 52
K 11/13   Postanowienie z dnia 2013-05-21
(PDF) Pobierz 1193507 bajtów.Z.U. 2013 / 4A / 52 Dokumenty w sprawie  
K 8/12   Postanowienie z dnia 2012-06-26
Dokumenty w sprawie
Z.U. 2012 / 6A / 71
  • Adres publikacyjny: