6

Orzeczenie

z dnia 2 marca 1993 r.

Sygn. akt (K. 9/92)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK Henryk Groszyk

Sędziowie TK: Tomasz Dybowski

Kazimierz Działocha - sprawozdawca

Wojciech Łączkowski

Remigiusz Orzechowski

Protokolant: Karol Radziwiłł

po rozpoznaniu w dniu 2 marca 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Sejmu i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności postanowień art. 6 pkt 1 w związku z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 85) z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP) przez wprowadzenie w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 75, poz. 445 z późn. zm.) zmian z dniem ich ogłoszenia, a więc z natychmiastowym wejściem w życie nowego prawa, bez określenia vacatio legis, a nadto z naruszeniem praw niewadliwie nabytych i ustawowo zagwarantowanych do zwolnień od opłat celnych wwożonego mienia służącego do użytku domowego lub zawodowego osób, które podjęły za granicą zatrudnienie, studia, działalność naukowo-badawczą lub leczenie trwające dłużej niż 6 miesięcy, co spowodowało u tych osób wymierne straty, a także naruszyło zasadę zaufania obywateli do Państwa

orzeka:

przepisy art. 6 pkt 1 w związku z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21. poz. 85) w zakresie, w jakim przed wejściem w życie wymienionych przepisów spełnione zostały warunki zwolnienia od cła, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 75, poz. 445 z późn. zm.), są niezgodne z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawionym w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.

UZASADNIENIE

I

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 29 kwietnia 1992 r. o stwierdzenie “niezgodności postanowień art. 6 pkt 1 w związku z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 85) z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP) przez wprowadzenie w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 75, poz. 445 z późn. zm.) zmian z dniem ich ogłoszenia, a więc z natychmiastowym wejściem w życie nowego prawa, bez określenia vacatio legis, a nadto z naruszeniem praw niewadliwie nabytych i ustawowo zagwarantowanych do zwolnień od opłat celnych wwożonego mienia służącego do użytku domowego lub zawodowego osób, które podjęły za granicą zatrudnienie, studia, działalność naukowo-badawczą lub leczenie trwające dłużej niż 6 miesięcy, co spowodowało u tych osób wymierne straty, a także naruszyło zasadę zaufania obywateli do Państwa - III Rzeczypospolitej i stanowionego w tym Państwie prawa”.

W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że w art. 6 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, skreślono pkt 6 art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne w następstwie czego uchylono uprawnienie do przywozu bez cła rzeczy, stanowiących mienie podróżnego - obywatela polskiego przebywającego czasowo za granicą przez co najmniej 6 miesięcy w związku z zatrudnieniem, studiami, działalnością naukowo-badawczą lub leczeniem, służące do użytku domowego lub zawodowego.

Powyższej zmianie w prawie celnym Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił, że dokonana została drogą bezpośredniego zadziałania nowego prawa, gdyż weszła ona - zgodnie z brzmieniem art. 14 pkt 3 kwestionowanej ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw - z dniem ogłoszenia, a zatem bez uwzględnienia interesów “w toku” osób znajdujących się za granicą lub tych, którzy z zagranicy już powrócili, lecz jeszcze nie sprowadzili swojego mienia. W tym miejscu Rzecznik powołał się na kierowane do niego liczne skargi grupowe pracowników polskich placówek dyplomatycznych, konsularnych, handlowych, kulturalnych a także zatrudnionych w zagranicznych placówkach naukowo-badawczych i na kontraktach w polskich i zagranicznych firmach.

Rzecznik Praw Obywatelskich, zastrzegając się, że nie wypowiada się co do samej polityki ulg celnych, uważa, że w następstwie uchwalenia kwestionowanych przepisów art. 6 pkt 1 i art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw nastąpiło istotne naruszenie niewadliwie nabytych praw obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, że taki tryb wprowadzania nowego prawa, jaki przyjął ustawodawca w art. 14 pkt 3 powołanej ustawy, stał się nagminny pomimo uchwały Senatu RP z dnia 24 października 1991 r. w sprawia działalności ustawodawczej w latach 1989-1991, zwracającej uwagę m.in. na konieczność ochrony praw słusznie nabytych. Zwraca także uwagę, że kwestionowane przepisy ustawy uchwalone zostały z pominięciem dyrektyw zawartych w uchwale nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310), będących wyrazem wymagań legislacyjnych państwa prawnego. Zasady te stanowią w szczególności, że termin wejścia w życia ustawy oddziela się od daty jej ogłoszenia okresem 14 dni (vacatio legis), a w przypadku ustaw w znacznym stopniu dotyczących podmiotów zamieszkałych lub mających siedziby za granica okres wymieniony powinien być odpowiednio dłuższy (§ 30 ust. 1). Według tychże zasad techniki prawodawczej tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych dzień wejścia w życie ustawy można wyznaczyć na dzień jej ogłoszenia, z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy ustawa nakłada obowiązki na obywateli lub inne podmioty nie podległe organom państwa (§ 33 ust. 3).

Analiza treści przepisów art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne i kwestionowanych przepisów art. 6 pkt 1 ustawy w związku z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw prowadzi Rzecznika Praw Obywatelskich do wniosku, że kwestionowany we wniosku przepis art. 6 drugiej z wymienionych ustaw pozbawił z dniem ogłoszenia ustawy (tj. z dniem 10 marca 1992 r.) obywateli-podróżnych, którzy przebywali czasowo - odpowiednio za granicą lub w kraju - przez co najmniej 6 miesięcy w sytuacjach określonych przez pierwszą z wymienionych ustaw, zwolnień od opłat celnych rzeczy stanowiących mienie podróżnych, służące im do użytku domowego lub zawodowego. Prawo do takich zwolnień przysługiwało im z mocy art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, który to artykuł określa liczne grupy towarów przywożonych z zagranicy wolne od cła.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca przy tym uwagę, że prawa do zwolnień pozbawione zostały nie tylko osoby wymienione wyraźnie w przepisie art. 14 pkt 6 tej ustawy. Faktycznie w następstwie stanowiska służb celnych prawa tego pozbawione zostały także osoby zatrudnione w polskich placówkach dyplomatycznych, konsularnych, kulturalnych czy handlowych. Służby celne zaliczają bowiem te osoby po myśli art. 2 pkt 7 ustawy - Prawo celne do kategorii “podróżnych” a nie osób “przesiedlających się” (art. 2 pkt 8), pomimo że inne przepisy prawa określają wyjazd na placówkę, powrót do kraju czy przeniesienie z placówki na placówkę jako “przesiedlenie”.

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich zwolnienie od cła mienia, objętego postanowieniem art. 14 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy - Prawo celne, pozwalało osobom pracującym, uczącym się lub leczącym się za granicą urządzać swoje życie osobiste i zawodowe m.in., drogą zakupu za granicą rzeczy służących do użytku domowego i zawodowego. Osoby te nie kupowałyby tych rzeczy, gdyby w momencie podejmowania pracy za granicą obowiązujące prawo celne nie przewidywało zwolnień od da przy powrocie do kraju. Ustawodawca uchylając wymienione przepisy ustawą z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw nie wyznaczył nawet jakiegoś okresu czasu (vacatio legis) dającego zainteresowanym możność przewiezienia do kraju bez opłaty celnej choćby części zakupionego mienia służącego do użytku domowego lub zawodowego, czy możność rezygnacji w takiej sytuacji z pracy za granicą i powrotu do kraju. W następstwie bezpośredniego działania nowego prawa zwolnień od zapłacenia cła przywozowego zostali pozbawieni zarówno ci, którzy nadal przebywają za granicą, jak i ci którzy powrócili do kraju po pobycie za granicą, lecz nie sprowadzili jeszcze swojego mienia z zagranicy, mimo że posiadali odpowiednie zaświadczenie wydane przez polskie placówki konsularne. Prawa tego zostali pozbawieni mimo zagwarantowanego im, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Współpracy z Zagranicą z dnia 19 lipca 1991 r. w sprawie ustanowienia norm ilościowych lub wartościowych towarów wolnych od cła i od pozwolenia na przywóz oraz na wprowadzenie stawki celnej zryczałtowanej (Dz. U. Nr 69, poz. 302), okresu czasu, w którym bez cła mogli mienie przywieźć do kraju. W konkluzji tych wywodów Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza, że pozbawienie bez uprzedzenia, w trybie natychmiastowym, praw niewadliwie nabytych tych, którzy zgodnie z przepisami prawa uzyskali prawo do sprowadzenia bez cła rzeczy służących do użytku domowego lub zawodowego w okresie 6 miesięcy od daty zakończenia zatrudnienia za granicą, studiów, działalności naukowo-badawczej lub leczenia stanowi naruszenie zasad państwa prawnego (art. 1 Konstytucji).

Rzecznik Praw Obywatelskich odniósł się także do zagadnienia społeczno-gospodarczych motywów uchylenia art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne przez kwestionowany przepis art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw. Z usytuowania tego ostatniego przepisu w ustawie o zmianie prawa budżetowego wynika, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, że zmiana prawa była podyktowana potrzebą osiągnięcia dodatkowych wpływów do budżetu, a także potrzebą zapobieżenia strat Skarbu Państwa powodowanych wyjazdami na 6 miesięcy za granicę dla sprowadzenia do kraju bez cła atrakcyjnych towarów użytku domowego lub zawodowego (w tym samochodów). Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że sprawa ta wymagała nowego rozwiązania by zapobiec ewentualnemu niesłusznemu bogaceniu się osób, kwestionuje jednak posłużenie się przez ustawodawcę środkami niezgodnymi z założeniami demokratycznego państwa prawnego. W państwie prawa nie może być stosowana zasada “cel uświęca środki”. W szczególności jakiekolwiek względy fiskalne nie mogą przeważać nad zasadami stosowanymi w państwie prawa.

W kontekście powyższego stanowiska Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 14/91. Akcentuje tezę, że realizacja celów gospodarczych w sytuacji trudności gospodarczych nie może usprawiedliwiać nieprzestrzegania konstytucyjnych zasad tworzenia prawa oraz zasady zaufania obywatela do Państwa i związanej z nią zasady ochrony praw nabytych. Twierdzi, że “zasada zaufania opiera się na konstrukcji prawnej zaufania, że po spełnieniu określonych warunków ten komu Państwo w niewadliwym akcie prawa przyrzekło określone uprawnienia - otrzyma je”. Podnosi także - powołując się na naukę prawa - że wszelki porządek społeczny, wzajemne współżycie ludzi między sobą są nie do pomyślenia bez uwzględnienia kategorii zaufania jako elementu o charakterze psychologicznym i socjologicznym. Przenosi się to także na dziedzinę prawa, jeżeli zakłada się jego racjonalny charakter. Zaufanie do prawa umożliwia obywatelowi planowanie i przewidywanie na dłuższy czas. “To zaufanie podlega podważeniu, gdy nagle i bez wyższych racji zostaje zmienione prawo a z nim trwające stany faktyczne, a zwłaszcza gdy nowe prawo wiąże niekorzystne skutki z tym, co zainteresowany mógł dotąd uczynić, podejmując swe rozporządzenia. Odnosi się to szczególnie do sytuacji, gdy zainteresowany nie może już zmienić swych poprzednich decyzji podjętych w oparciu o prawo dotychczasowe”.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 4 lipca 1992 r. do Trybunału Konstytucyjnego zajął stanowisko, że przepisy art. 6 pkt 1 w związku z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw nie są sprzeczne z art. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Generalny przyznał, że zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i ochrony praw nabytych, na które powołał się we wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich, mają walor konstytucyjny, bo wynikają z art. 1 Konstytucji i mogą stanowić podstawę kontroli ustaw. Przeciwstawiając się stanowisku wnioskodawcy podniósł, że owe zasady konstytucyjne nie mają jednak charakteru absolutnego i dlatego nie mogą być respektowane bezwzględnie oraz bezwarunkowo. Nie sposób zakładać, że praw raz nabytych nie wolno nigdy cofnąć lub ograniczyć.

W związku z tym stwierdzeniem i dla jego poparcia Prokurator Generalny powołał się na orzeczenie TK z dnia 4 grudnia 1990 r. w sprawie K. 12/90, w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał - zdaniem Prokuratora Generalnego - że ustawodawca może ograniczyć prawa nabyte jeżeli ich utrzymanie w zmienionej sytuacji gospodarczej spowodowałoby sytuację niesprawiedliwego uprzywilejowania kosztem społeczeństwa. Z dalszej treści wywodów Prokuratora Generalnego wynika, że ustawodawca, ustanawiając kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepis art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, miał na uwadze właśnie zniesienie takiej sytuacji niesprawiedliwego uprzywilejowania osób korzystających ze zwolnień celnych. Prokurator Generalny wniosek taki wyprowadza z treści uzasadnienia rządowego projektu wymienionej wyżej ustawy, w którym podano, że zniesienie zwolnień od cła przysługujących na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne podyktowane było trudną sytuacja budżetową państwa. Prokurator Generalny przytacza także opinię zawartą w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 25 czerwca 1992 r. (dołączonym do stanowiska Prokuratora Generalnego), wg którego przesłanką zniesienia przez ustawę przedmiotowych zwolnień od ceł było to, że “osoby zatrudnione za granicą osiągają dochody wielokrotnie wyższe niż osoby pracujące w kraju i stosowanie dalszych preferencji wobec tych osób naruszałoby zasadę sprawiedliwości społecznej w odczuciu większości społeczeństwa”.

Prokurator Generalny odniósł się także do zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, że kwestionowany we wniosku przepis art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, określający termin wejścia w życie przepisów art. 6 z dniem ogłoszenia tej ustawy, narusza zasadę państwa prawnego, w szczególności przez to, że nie ustanawia określonego vacatio legis. W tej kwestii Prokurator Generalny ogranicza się do podważenia zasadności powołania się przez wnioskodawcę na przepisy § 33 ust. 1 załącznika do uchwały Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że “termin wejścia w życie ustawy oddziela się od daty jej. ogłoszenia okresu czternastu dni (vacatio legis)”. Prokurator Generalny podnosi mianowicie, że przepisy te mają charakter instrukcyjny i wiążą tylko naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne jednostki podległe Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów. Nie wiążą natomiast Sejmu jako najwyższego organu władzy państwowej. Zauważa ponadto, że § 33 pkt 3 załącznika do przedmiotowej uchwały Rady Ministrów dopuszcza w przypadkach szczególnie uzasadnionych możliwość wejścia w życie ustawy w dniu jej ogłoszenia. Możliwość taką dopuszcza także art. 4 znowelizowanej w 1991 r. ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego RP. Postanowienie zatem art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia - konkluduje Prokurator Generalny - nie jest zabronione.

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej nie zajął stanowiska w sprawie przed rozprawą.

Trybunał Konstytucyjny zarządzeniem z dnia 28 maja 1992 r. wydanym na podstawie art. 27 ust. 2 pkt 4 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. o szczegółowym trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184), dopuścił dowód z biegłego prof. dr. hab. Ryszarda Mastalskiego. Biegły wypowiedział się: 1) w kwestii charakteru prawnego cła twierdząc, że jest to przymusowe świadczenie pieniężne, bezzwrotne, pobierane w sytuacjach określonych w ustawie od podmiotów przewożących towary przez granicę. Przeważa pogląd, że cło jest podatkiem bardzo zbliżonym w swojej konstrukcji do podatku obrotowego; 2) w sprawie treści art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, twierdzi, że przewidziane w tym przepisie zwolnienia od cła i od zezwolenia na przywóz towarów z zagranicy miało zasadniczo wyraźnie określony zakres przedmiotowy i podmiotowy, tłumaczący jednocześnie ratio legis tego rodzaju zwolnień; 3) w kwestii zasad, jakich zdaniem nauki powinien przestrzegać ustawodawca, realizując określone założenie polityki celnej, biegły wyraził pogląd, że ustawodawca mając w zasadzie pełną swobodę w kształtowaniu zakresu i ciężaru świadczeń daninowych obywateli powinien przywiązywać szczególne znaczenie do zasady pewności prawa. Odnosi się to także do regulacji prawnej ulg i zwolnień. Dla zachowania zasady pewności prawa ustawodawca ustanawia zwykle - co potwierdza zasadniczo praktyka - w przepisach przejściowych i końcowych ustawy postanowienia zgodnie z którymi podmioty, korzystające z ulg i zwolnień uzyskanych przed wejściem w życie nowych przepisów, mają prawo do korzystania z nich aż do czasu ich wygaśnięcia.

II

Na rozprawie w dniu 2 marca 1993r. Trybunał Konstytucyjny wysłuchał przedstawicieli wnioskodawcy - Rzecznika Praw Obywatelskich oraz przedstawicieli Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego.

Przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał w całości żądanie i argumentację wniosku do Trybunału Konstytucyjnego złożonego wcześniej na piśmie. W uzupełnieniu argumentacji powołał się na fakty odmowy realizacji prawa do zwolnień od cel na podstawie zaświadczeń wydanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych ustaw podróżnym powracającym do kraju przez konsulaty polskie za granicą, złożył do akt sprawy dokumenty w postaci instrukcji placówek konsularnych, zawierających pouczenia dla podróżnych o prawie zwolnień od ceł. Przytoczył fakty nieznajomości przepisów powołanej ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. po ich wejściu w życie przez polskie placówki zagraniczne, które dalej wydawały przedmiotowe zaświadczenia za odpowiednią odpłatnością (protokół rozprawy, s. 2-4). Dla poparcia swojego stanowiska powołał się także na poglądy nauki odnoszące się krytycznie do zasady bezpośredniego działania nowego prawa (protokół rozprawy, s. 5-6).

Przedstawiciel Sejmu przedstawił prace nad ustawą z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw w Sejmie. Zwrócił uwagę na to, że wg pierwotnego rządowego projektu art. 6 pkt 1 ustawy miał charakter retroaktywny i dopiero w trakcie prac Sejmu postanowiono przyjąć, że wejdzie on w życie z dniem ogłoszenia ustawy. Projekt ustawy w części dotyczącej cofnięcia zwolnień od cel był krytykowany na posiedzeniach komisji Sejmu także ze względu na jego uzasadnienie, tj. zwiększenie tą m.in. drogą wpływów do budżetu państwa. Wzgląd ten przesądził jednak ostatecznie o przyjęciu art. 6 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 15 lutego 1992 r.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zmienił na rozprawie stanowisko, jakie zajął wcześniej w piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 1992 r. i wniósł o uznanie, że przepisy art. 6 pkt 1 w związku z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołał się w szczególności na treść opinii biegłego prof. R. Mastalskiego.

Trybunał Konstytucyjny wysłuchał także biegłego w sprawie - prof. R. Mastalskiego, który podtrzymał swoją opinię złożoną Trybunałowi na piśmie. Biegły udzielił także odpowiedzi na pytania Trybunału Konstytucyjnego na temat charakteru prawa do zwolnień od cel opartego na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne i momentu od którego uprawniony miał prawo uważać, że nabył prawo do takich zwolnień. W sprawie tej wyraził pogląd, że podróżny nabywał to prawo ex lege po spełnieniu warunków określonych przez przepisy prawa, a nie z mocy decyzji organu celnego, która jest decyzją o dopuszczeniu mienia podróżnego na obszar celny państwa a nie decyzją o przyznaniu zwolnienia od cła (protokół z rozprawy, s. 31-32).

III

Trybunał Konstytucyjny w oparciu o analizę treści aktów normatywnych, które wchodzą w zakres niniejszej sprawy, i wyniki rozprawy poczynił następujące ustalenia co do stanu prawa obowiązującego w sprawie przed i po nowelizacji kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne.

Przepisy art. 14 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, w brzmieniu przed zmianą ustawą z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, zwalniały od obowiązku zapłacenia cła jako obowiązującej reguły (art. 4 ust. t) i wymaganego przez przepisy ustawy (art. 7) pozwolenia na przywóz towarów z zagranicy i wywóz towarów określone grupy towarów (przedmiotów). W ramach ustanowionych ilościowych lub wartościowych norm, które określić miał Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w drodze rozporządzenia (art. 14 ust. 2 ustawy) zwolnienie od cła i wymaganego pozwolenia na przywóz towarów z zagranicy podlegały m.in. po myśli art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy rzeczy: 1) stanowiące mienie podróżnego przebywającego czasowo odpowiednio - za granica albo w kraju - przez co najmniej 6 miesięcy, 2) w związku z zatrudnieniem, studiami, działalnością naukowo-badawczą lub leczeniem, 3) służące do użytku domowego lub zawodowego. Spośród użytych w tej charakterystyce określeń ustawa definiowała tylko pojęcie “podróżnego”, którą jest “każda osoba fizyczna zamieszkująca w kraju lub za granicą, która przekracza granicę celną na podstawie dokumentów określonych w przepisach odrębnych, w celu czasowego pobytu odpowiednio za granica lub w kraju” (art. 2 pkt 7). Ustawa odróżnia podróżnego od osoby “przesiedlającej się”, zdefiniowanej w przepisach art. 2 pkt 8. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy z przepisów ustawy nie wynika, ażeby z pojęcia podróżnego wyłączeni byli pracownicy placówek dyplomatycznych, konsularnych, kulturalnych czy handlowych powracający do kraju. Za zaliczeniem ich do kategorii “osób przesiedlających się” nie przemawiają - mimo innego twierdzenia wnioskodawcy - przepisy § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wynagradzania i świadczeń przysługujących pracownikom polskich placówek dyplomatycznych i urzędów konsularnych (Dz. U. Nr 71, poz. 307).

Przepisy wykonawcze do przedmiotowej ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, zawarte w rozporządzeniu Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 19 lipca 1991 r. w sprawie ustanowienia norm ilościowych lub wartościowych towarów wolnych od eta i od pozwolenia na przywóz oraz wprowadzenia stawki celnej ryczałtowanej (Dz. U. Nr 69, poz. 302), określiły okres objęcia zwolnieniem od cła rzeczy, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy, tryb zwolnień oraz ilościowe normy rzeczy stanowiących mienie podróżnego przebywającego czasowo odpowiednio - za granicą lub w kraju.

Okres zwolnienia od cła ustalony został na 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia lub zakończenia oraz na 3 miesiące przed dniem zakończenia zatrudnienia, studiów, działalności naukowo-badawczej lub leczenia, określonego w dokumencie stwierdzającym zatrudnienie, studia, działalność naukowo-badawczą lub leczenie, odpowiednio, za granicą lub w kraju (§ 2 pkt 1). Gdy idzie natomiast o tryb nabywania przedmiotowych zwolnień od ceł to przepisy rozporządzenia uzależniały je od przedłożenia: 1) zaświadczenia wystawionego przez urzędy, instytucje, przedsiębiorstwa i inne jednostki organizacyjne mające siedzibę w Polsce jeżeli wyjazd za granicę nastąpił za ich pośrednictwem lub - w przypadku wyjazdów prywatnych w celach stanowiących tytuł do zwolnień - zaświadczenie urzędu konsularnego potwierdzającego pobyt za granicą (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2), 2) spisu wszystkich przedmiotów, które miały być przywiezione z zagranicy (§ 3 ust. 1 pkt 3). Rozporządzenie określało ponadto warunki formalne i treść zaświadczeń, o których była wyżej mowa (§ 3 ust. 2). Normy ilościowe rzeczy stanowiących mienie podróżnego przebywającego czasowo - odpowiednio - za granicą lub w kraju przez ustawowo ustalony okres czasu i określone co do ich charakteru w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy, wyrażone zostały w jednostkach wagi, objętości lub ilości sztuk w odniesieniu do poszczególnych rodzajów rzeczy (§ 1 pkt 5 lit. a-j).

Treść powołanych postanowień ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne i przedmiotowego rozporządzenia wykonawczego pozwala przyjąć, że prawo do zwolnień od cel w interesującym w sprawie zakresie przysługiwało uprawnionemu bezpośrednio z mocy ustawy, nie zależało od orzeczenia (decyzji) organu państwa. Według określenia użytego w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwolnienia określone w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy stosuje się po przedłożeniu wymaganych dokumentów, w szczególności zaświadczeń, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia, zatem korzysta z nich uprawniony zasadniczo ex lege po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów. Uprawnionemu przez ustawę do zwolnień od cła przysługuje także w trybie przepisów kpa prawo żądania wydania przez organ administracji zaświadczenia a na odmowę jego wydania służy zażalenie. Późniejsza decyzja organu celnego o dopuszczeniu do obrotu na polskim obszarze celnym zgłoszonego mienia sprowadza się w rzeczywistości do kontroli nabycia przedmiotowego prawa w sposób zgodny z prawem.

Powyższy stan prawny uległ zmianie z chwilą wydania i wejścia w życie ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw. Przepisem art. 6 tej ustawy kwestionowanym we wniosku skreślono mianowicie pkt 6 art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne. W ten sposób ustawodawca zniósł prawo do zwolnień od opłat celnych i od wymaganego pozwolenia rzeczy przywożonych do kraju (mienia “podróżnego”), określonych w uchylonym punkcie 6 art. 14 ust. 1 ustawy celnej z 1989 r. Zmiana ta zgodnie z postanowieniem art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. - o zmianie ustawy Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw weszła w życie z dniem ogłoszenia tej ustawy, tj. z dniem 10 marca 1992 r.

Analiza dokumentów związanych z nowelizacją ustawy celnej wskazuje na to, że motywem zniesienia zwolnień przedmiotowych od opłat celnych była “trudna sytuacja budżetowa” (druk Sejmowy nr 26 z dnia 18 grudnia 1991 r.) W ujęciu Ministerstwa Finansów, na które powołuje się Prokurator Generalny w swoim stanowisku do Trybunału Konstytucyjnego, powodem zniesienia owych zezwoleń było natomiast to, że “osoby zatrudnione za granicą osiągają dochody wielokrotnie wyższe niż osoby pracujące w kraju i stosowanie dalszych preferencji wobec tych osób naruszałoby zasady sprawiedliwości społecznej w odczuciu większości społeczeństwa” (pismo Ministerstwa Finansów z dnia 25 czerwca 1992 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości, załączone do pisma Prokuratora Generalnego do TK z dnia 4 lipca 1992 r.). Zdaniem Ministerstwa Finansów, zamieszczonego we wspomnianym piśmie, zwolnienia od opłat celnych, o których tutaj mowa, stosowane były w okresie, kiedy w kraju istniały dwa różne kursy walutowe: oficjalny i czarnorynkowy i z chwilą ich zrównania “stosowanie dalszych preferencji stało się nieuzasadnione”.

IV

Za podstawę konstytucyjności przepisów ustawy, kwestionowanych we wniosku, Trybunał Konstytucyjny przyjął - zgodnie z sugestią uczestników postępowania - przepisy art. 1 Konstytucji RP, wyrażające zasadę demokratycznego państwa prawnego, które realizuje zasady sprawiedliwości społecznej.

1. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny treści art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, określającego datę wejścia w życie art. 6 tej ustawy. Z przepisu art. 14 pkt 3 wynika, że ustawodawca w celu zniesienia prawa do zwolnień od opłat celnych mienia podróżnego, o którym mowa była w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy. Polega ona na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa. Zasada ta umożliwia ustawodawcy dokonanie szybkiej zmiany prawa i potraktowanie stosunków prawnych danego rodzaju jednakowo wg nowych norm prawnych przy założeniu, że nowe prawo odpowiada lepiej nowym warunkom jego obowiązywania niż prawo uchylane. Trybunał Konstytucyjny nie odmawiając ustawodawcy racji posługiwania zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach i w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę, wyraża jednak pogląd, że przedmiotowa zasada ma istotną wadę z punktu widzenia wymagań państwa prawnego. Jej stosowanie prowadzi bowiem do sytuacji zaskoczenia adresatów norm prawa nową regulacją prawną, może bowiem radykalnie zmieniać na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne, nie daje możliwości skalkulowania zdarzeń, z którymi może się zetknąć adresat normy prawnej. Może zatem w konsekwencji podważyć zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP), a zatem pozostawać w sprzeczności z tą zasadą. W opinii Trybunału Konstytucyjnego sytuacja taka ma miejsce w szczególności wtedy, gdy bezpośrednie działanie nowej ustawy godzi w prawa słusznie nabyte, chronione zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału na zasadzie art. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów zasada państwa prawnego wymaga, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniego vacatio legis. Stwarzają one bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej. Ustawodawca może z nich zrezygnować - decydując się na bezpośrednie (natychmiastowe) działanie nowego prawa - jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki.

Powyższe zasady postępowania ustawodawcy powinny, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, mieć zastosowanie także w trakcie zmiany prawa celnego, w tym przewidzianych w nim ulg i zwolnień.

Parlament jako organ polityczny ma - pod warunkiem działania w ramach Konstytucji i dochowania umów międzynarodowych wiążących państwo - w zasadzie pełną swobodę kształtowania zakresu i wysokości danin publicznych, w tym ceł jako przymusowych świadczeń pieniężnych o charakterze bezzwrotnym pobieranych od towarów przewożonych przez granicę państwa. W prawie regulującym daniny publiczne ważne znaczenie posiada jednak pewność prawa i związana z nią zasada bezpieczeństwa prawnego. Pewność prawa oznacza nie tyle stabilność przepisów prawa, która w tej dziedzinie w określonej sytuacji ekonomicznej państwa może być trudna do osiągnięcia, co możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli. Przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa. Służy zatem w konsekwencji realizacji zasady państwa prawnego. Należy ponadto podkreślić, że pewność przepisów prawa w zakresie danin publicznych ma ścisły związek z prowadzeniem działalności gospodarczej lub aktywności zawodowej podmiotów, które obowiązane są do płacenia tych danin. Podmiotom obowiązanym do ich płacenia zapewnia możliwość odpowiedniego planowania swojej działalności. W ten sposób pewność prawa sprzyjać może rozwojowi gospodarczemu i aktywności zawodowej społeczeństwa w ogóle.

Z takiego rozumienia pewności prawa w dziedzinie danin publicznych, bezpośrednio ceł, Trybunał Konstytucyjny wyprowadza wniosek, że zwiększenie obciążeń celnych - także zniesienie wcześniej przysługujących ulg i zwolnień - poprzez zmianę prawa powinno być dokonywane w ten sposób, by podmioty prawa, których ono dotyczy miały odpowiedni czas do rozporządzenia swoimi interesami. Ustawodawca w tej dziedzinie prawa powinien zatem tak postąpić, jak w każdym przypadku zmiany prawa podmiotowego, a zatem zastosować technikę przepisów przejściowych lub co najmniej określone vacatio legis w celu wdrożenia w życie nowego prawa.

Przechodząc bezpośrednio do oceny przepisów ustawy, stanowiących przedmiot sporu w niniejszej sprawie, tj. art. 6 pkt 1 w związku z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że przepis art. 14 pkt 3 ustawy uchylił z chwilą ogłoszenia tej ustawy, tj. z dniem 10 marca 1992 r., prawo do zwolnień od opłat celnych przysługujące określonym osobom na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne. Prawo to zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez Trybunał Konstytucyjny wynikało ex lege z obowiązującej ustawy po przedstawieniu przez uprawnionych wymaganych zaświadczeń. Do uchylenia przedmiotowego prawa do zwolnień od cel doszło w okresie gdy uprawnieni do niego przez ustawę z 1989 r. - Prawo celne spełnili wymagane przez prawo warunki do zwolnień i nie wykorzystali go. Wg faktycznych ustaleń Rzecznika Praw Obywatelskich prawa nabytego do zwolnień od cła pozbawieni zostali zarówno ci, którzy nadal przebywali za granicą, jak i ci, którzy powrócili do kraju po pobycie za granicą, lecz nie sprowadzili jeszcze swojego mienia stamtąd, pomimo że mieli zaświadczenie wydane przez uprawnione władze (instytucje) polskie i pomimo zagwarantowanego im okresu czasu, w którym bez cel mogli przywieźć mienie do kraju.

Ustawodawca, uchylając przedmiotowe prawo do zwolnień od opłat celnych, nie posłużył się - jak należało to uczynić - przepisami przejściowymi by osoby, które nabyły prawo mogły je wykorzystać do oznaczonego czasu. Nie uczynił tego w tym przypadku pomimo, że techniką takich przepisów posługuje się często ustawodawstwo polskie regulujące obowiązki podatkowe i celne (np. w art. 121 i 122 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, w art. 54 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, w art. 39 ust. 2-4 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych). Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając także przytoczone przepisy innych ustaw, nie znajduje dostatecznych podstaw rezygnacji z przepisów przejściowych w kwestionowanych przepisach ustawy z 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw. Ustawodawca nie ustanowił także odpowiedniego vacatio legis, by złagodzić ujemne konsekwencje prawne uchylenia przedmiotowych zwolnień od opłat celnych.

W sprawie odstąpienia od obowiązujących zasad posługiwania się przez ustawodawcę techniką vacatio legis Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Prokuratora Generalnego, jaki wyraził w pisemnym stanowisku w niniejszej sprawie, w szczególności że przytoczony przez wnioskodawcę przepis art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP, postanawiający iż akty prawne ogłoszone w tych dziennikach wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, jeżeli same nie stanowią inaczej - nie uzasadnia twierdzenia, że ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, powinna określić moment wejścia w życie kwestionowanych przepisów znoszących zwolnienia od cel z uwzględnieniem odpowiedniego vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że zgodnie z przytoczonym art. 4 ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego w brzmieniu noweli z 1991 r., z którym harmonizuje przepis § 33 ust. 1 powołanej we wniosku uchwały Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki legislacyjnej (M.P. Nr 44, poz. 310), data wejścia w życie ustawy z uwzględnieniem czternastodniowego vacatio legis powinna być regułą, od której dopuszczalne są wprawdzie - zgodnie z brzmieniem art. 4 ustawy - wyjątki, lecz nie mogą być one rozumiane rozszerzająco, w szczególności bez uwzględnienia wymagań, jakie w dziedzinie ochrony praw nabytych stwarza zasada państwa prawnego. W danym przypadku, rozpatrywanym przez Trybunał Konstytucyjny, zasada państwa prawnego wymagała zwrócenia uwagi także na dyrektywę legislacyjną zawartą w przepisach § 33 ust. 2-3 cytowanych zasad techniki legislacyjnej, które w odniesieniu do ustaw “w znacznym stopniu dotyczących podmiotów zamieszkałych lub mających siedzibę za granicą” (do których bez wątpienia należy zaliczyć zakwestionowane przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1992 r.) wymagają vacatio legis odpowiednio dłuższego niż 14 dni (§ 33 ust. 1), a ponadto nie zalecają wyznaczania daty wejścia ustawy w życie na dzień jej ogłoszenia - nawet gdyby to miało szczególne uzasadnienie - w sytuacji gdy ustawa nakłada obowiązki na obywateli lub inne podmioty nie podlegające organom państwa (§ 33 ust. 3). To prawda, że dyrektywy techniki legislacyjnej, o których mowa, zawarte w przedmiotowej uchwale Rady Ministrów, nie mogą być same przez się - jak to podkreślił już Trybunał w swoim orzecznictwie - samoistną podstawą kontroli norm prawa. W stosunku do ustaw nie może być taką podstawą także cytowany w swej zasadniczej treści art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Niemniej z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego regułę posługiwania się w praktyce prawotwórczej odpowiednim vacatio legis uznać można za realizację samodzielnej normy prawnej, wynikającej z art. 1 Konstytucji RP, niezależnie od tego, czy 14-dniowe vacatio legis czyni zadość tej normie.

Trybunał Konstytucyjny biorąc pod uwagę powyższe względy prawne doszedł do wniosku, że przepisy art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw naruszają pewność prawa w odniesieniu do osób, które nabyły prawo do zwolnień od ceł przewidzianych w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, w konsekwencji podważają zasadę zaufania obywatela w stosunku do państwa i jego prawa, i tym samym są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP.

2. W drugiej kolejności Trybunał Konstytucyjny rozważył czy kwestionowane we wniosku przepisy art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, uchylające prawo do zwolnień od ceł i wymaganego pozwolenia celnego mienia osób, określonych w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, można uznać za realizujące zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji RP) czy też nie. Jeżeli by bowiem przyjąć w ślad za powołanym wyżej stanowiskiem Ministerstwa Finansów, że przepisy tej drugiej ustawy nie mają - szczególnie w obecnej sytuacji - merytorycznego uzasadnienia społecznego, że chronią interesy osób zatrudnionych za granicą, które i tak “osiągają dochody wielokrotnie wyższe niż osoby pracujące w kraju i stosowanie dalszych preferencji wobec tych osób naruszałoby zasadę sprawiedliwości społecznej w odczuciu większości społeczeństwa”, to należałoby dojść do wniosku, że nie można im przyznać charakteru praw objętych zasadą ochrony praw słusznie nabytych. W konsekwencji nie można by kwestionować nie tylko ich uchylenia przez przepisy art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, lecz zasadniczo także uchylenia ich w trybie bezpośredniego działania nowego prawa, tj. przepisów art. 14 pkt 3 nowej ustawy. Powstało też pytanie czy zniesienie tymi przepisami zwolnień od ceł mienia osób, o których w nich mowa, może być uzasadnione trudną sytuacją budżetu państwa, na którą powoływano się w projekcie ustawy (Druk sejmowy nr 26, s. 5).

Analiza przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne i powołanych wcześniej przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 19 lipca 1991 r., także wywody biegłego w sprawie prof. R. Mastalskiego (s. 3 opinii biegłego), pozwoliły ustalić Trybunałowi Konstytucyjnemu, że przyznane na mocy przepisów art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo do zwolnień od cła i od pozwolenia na przywóz towarów z zagranicy (lub na wywóz za granicę) było dostatecznie wyraźnie określone pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ustawa przyznawała je osobom przebywającym czasowo za granicą (albo odpowiednio w kraju) przez okres wyraźnie oznaczony i w określonym celu (zatrudnienia, studiów, działalności naukowo-badawczej lub leczenia). Pod względem przedmiotowym prawo do zwolnień od cel obejmowało rzeczy (“mienie podróżnego”) o określonym przeznaczeniu, mianowicie służące do użytku domowego lub zawodowego i to - zgodnie z przepisami wspomnianego rozporządzenia - tylko w ilościach dokładnie określonych w stosunku do poszczególnych rodzajów rzeczy. Szczegółowe ustalenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonane w III części uzasadnienia, co do zakresu i charakteru przedmiotowego prawa do zwolnień od cel pozwalają odnieść je do dających się wyobrazić stanów faktycznych i określić tym samym jego ratio legis. Przepisy art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne zapewnić miały mianowicie osobom przebywającym za granicą przez stosunkowo długi okres czasu (6 miesięcy) niezbędne - wg przyjętych kryteriów kulturowych - warunki prowadzenia gospodarstwa domowego, wykonywania pracy zawodowej, pobierania nauki lub poddania się leczeniu. Jednocześnie ustawodawca objął je analizowanymi tutaj zwolnieniami od cel w przypadku powrotu osób uprawnionych do kraju, co miało uzasadnienie w celu ich pobytu za granicą, tak jak określone przeznaczenie czy pochodzenie rzeczy stanowi podstawę do tego rodzaju zwolnień od ceł innych rzeczy wwożonych do kraju, o których mowa w art. 14 pkt 1-38 przedmiotowej ustawy - Prawo celne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że charakter i zakres prawa do zwolnień od ceł rzeczy, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia - 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, nie godziły w zasady sprawiedliwości społecznej, na które powołał się Prokurator Generalny w swoim piśmie do Trybunału w ślad za stanowiskiem Ministerstwa Finansów. Nie można zatem powoływać się na te zasady dla usprawiedliwienia konstytucyjności kwestionowanych we wniosku przepisów art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, które to przepisy uchyliły prawo do zwolnień od ceł ustanowione ustawą z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne. Powodem, który usprawiedliwiałby jego uchylenie nie może być także wspomniany już wzgląd na trudną sytuację budżetową państwa. W kwestii relacji między zasadą ochrony praw nabytych a sytuacją gospodarczą i finansową państwa oraz na temat możliwości prawnych ograniczania praw obywateli w takiej sytuacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie K. 14/91 (OTK w 1992, cz. I, s. 93 i n). Gdyby nawet przyjąć, że w zmienionej sytuacji gospodarczej kraju, obrotu towarowego z zagranicą i zmiany struktury kursów walutowych w kraju, albo że zwolnienia od ceł, o których tutaj mowa, mają - co nie zostało jednak udowodnione - charakter preferencji sprzecznej z zasadami sprawiedliwości w odczuciu społecznym - to nie może to mieć wpływu na kierunek rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego co do niekonstytucyjności przepisów przedmiotowej ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. zakwestionowanych we wniosku z uwagi na to, że idzie tutaj o sytuacje prawne ukształtowane w innej sytuacji społeczno-ekonomicznej i prawnej, o których nie można powiedzieć, że były społecznie niesprawiedliwe. Trybunał Konstytucyjny nie neguje - jak napisano - w żaden sposób prawa ustawodawcy do zmiany sytuacji prawnej obywateli względem państwa w zakresie określonym tymi przepisami ustawy, jeżeli uzna to za celowe i społecznie uzasadnione. Wymaga jednak przestrzegania reguł dokonywania takich zmian, które wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego i nakazują chronić prawa słusznie nabyte przed natychmiastowym działaniem nowego prawa niekorzystnym dla obywatela. Odnosi się to także do sytuacji gdy ustawodawca kieruje się zasadami sprawiedliwości społecznej. Także wówczas bowiem ma przestrzegać reguł demokratycznego państwa prawnego poprzez które - zgodnie z wyrażonym brzmieniem art. 1 Konstytucji RP - realizują się owe zasady.

Problemem zatem w niniejszej sprawie nie była -jak napisano - niedopuszczalność zmiany przepisów art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne poprzez skreślenie pkt 6 przepisami art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, lecz to, że zmiana ta dokonana została przez art. 14 pkt 3 tej ustawy w drodze zastosowania bezpośredniego działania nowego prawa, a więc w sposób naruszający ostatecznie zasadę zaufania obywateli do państwa - podstawowe założenie państwa prawnego.

Niezależnie od tego w niniejszej sprawie istnieć może wątpliwość czy ustawodawca, dostrzegając wadliwe funkcjonowanie w praktyce kwestionowanych przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, w szczególności z powodu ich nadużywania przez osoby uprawnione do zwolnień od opłat celnych, musiał sięgnąć po środek ostateczny w postaci likwidacji prawa do takich zwolnień, zamiast - kierując się przyświecającym mu celem wyeliminowania nadużyć - nie zastosować środków proporcjonalnych do tego celu. W tym zakresie mógł np. znieść zwolnienia na pewne towary lub wpłynąć na Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą by stosownie do postanowień art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne ustalić inne normy ilościowe lub wartościowe towarów określonych w ust. 1 pkt 6 (art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy) lub ustalić inaczej niż to uczynił w przepisach rozporządzenia z dnia 19 lipca 1991 r. okres objęcia zwolnieniem od cła rzeczy, o których mowa w ust. 1 pkt 6 (art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy).

Mając na uwadze wszystkie powyższe powody Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 6 pkt 1 w związku z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przed wejściem w życie wymienionych przepisów spełnione zostały warunki zwolnienia od opłat celnych mienia podróżnego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP, stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.