4

Orzeczenie

z dnia 28 maja 1991 r.

(K. 1/91)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Janina Zakrzewska

Sędziowie TK: Tomasz Dybowski

Antoni Filcek

Maria Łabor-Soroka

Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca)

Protokolant: Mirosława Zadróżna

po rozpoznaniu w dniu 28 maja 1991 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie niezgodności przepisów:

- art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179) oraz

- art. 77 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. Nr 30, poz. 180)

z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

orzeka:

iż wymienione wyżej przepisy:

- art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz

- art. 77 ustawy z tej samej daty o Urzędzie Ochrony Państwa w części odnoszącej się do dalszego bezterminowego dysponowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną, a zwolnionymi przez osoby, które decyzje o przydziale tych lokali uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych - z uwzględnieniem wyjątku przewidzianego w art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 30, poz. 165 z 1987 r. z późn. zm.)

- są niezgodne z art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

UZASADNIENIE

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich, we wniosku z dnia 15 lutego 1991 r., wniosła o stwierdzenie niezgodności z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów:

- art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30 poz. 179) oraz

- art. 77 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. Nr 30, poz. 180).

Ze szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz z ustaleń poczynionych w toku rozprawy wynika, iż chodzi tu o niekonstytucyjność tych przepisów w części odnoszącej się do przeznaczanych na mieszkania dla funkcjonariuszy Policji i Urzędu Ochrony Państwa lokali w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność indywidualną, a zarazem położonych w miejscowościach objętych, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 z późn. zm.), szczególnym trybem najmu, mianowicie na podstawie decyzji administracyjnych.

Niezgodność tych przepisów z art. 7 Konstytucji RP polega w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich na tym, iż w wypadku przeznaczenia lokalu w takim domu na mieszkania dla funkcjonariuszy Policji bądź Urzędu Ochrony Państwa - ograniczają one na trwałe, aż do tzw. “śmierci technicznej domu”, właściciela w wykonywaniu w stosunku do takiego lokalu przysługujących mu uprawnień do swobodnego korzystania i rozporządzania lokalem, płynących z prawa własności.

2. Kwestionowane przez RPO przepisy tworzą mianowicie “zasób lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych oraz podległych mu organów”, z którego zaspokajane są potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji i UOP. Prawo do lokalu mieszkalnego tym funkcjonariuszom zapewniają przepisy o ich stosunku służbowym oraz o zaopatrzeniu emerytalnym. Pod względem merytorycznym treść obydwu zakwestionowanych przepisów jest identyczna. Stanowią one mianowicie, co następuje:

“Na lokale mieszkalne dla policjantów (funkcjonariuszy UOP) przeznacza się lokale będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji państwowej lub od zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzję o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych”.

Postanowienia tych przepisów korespondują z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 z późn. zm.), wedle którego:

“Art. 29.1. Przepisy o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej nie dotyczą:

/................................................................................................................/

5) lokali mieszkalnych przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej oraz Służby Więziennej - na podstawie odrębnych przepisów”.

W konsekwencji tych przepisów do zasobu mieszkaniowego MSW, poza lokalami uzyskiwanymi przez ten resort własnym staraniem i z własnych środków inwestycyjnych, lokalami wynajmowanymi od zakładów pracy spoza resortu spraw wewnętrznych oraz uzyskiwanymi od terenowych organów administracji państwowej (samorządu lokalnego) w budynkach zarządzanych przez te organy, wchodzą ponadto:

a) lokale w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną, a zarazem położonych w miejscowościach objętych szczególnym trybem najmu, przydzielane w drodze decyzji administracyjnej funkcjonariuszom policji i UOP, oraz

b) lokale zwalnianie z różnych powodów przez tych funkcjonariuszy oraz byłych funkcjonariuszy, w tym funkcjonariuszy emerytowanych, jeśli zwolniony lokal należał do zasobu mieszkaniowego MSW.

W tym ostatnim wypadku chodzi m.in. o lokale w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną, o których jest mowa wyżej pod lit. a).

Włączenie zatem na podstawie decyzji administracyjnej lokalu w domu wielomieszkaniowym stanowiącym własność indywidualną do zasobu mieszkaniowego MSW, przy równoczesnym działaniu zasady wskazanej wyżej pod lit. b) oznacza, iż lokal taki może podlegać rygorom z art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. oraz z art. 77 ustawy z tej samej daty o Urzędzie Ochrony Państwa przez czas nieograniczony, chyba że resort spraw wewnętrznych sam zrezygnuje wcześniej z dysponowania takim lokalem.

Sytuacji właścicieli lokali w domach wielomieszkaniowych włączonych do zasobów mieszkaniowych MSW Rzecznik Praw Obywatelskich przeciwstawia sytuację właścicieli lokali w takich domach, objętych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe szczególnym trybem najmu.

Poczynając mianowicie od roku 1983, w gospodarce lokalami objętymi szczególnym trybem najmu podjęty został proces stopniowego reaktywowania uprawnień właścicieli domów wielomieszkaniowych do dysponowania określonymi lokalami w takich domach. Znalazło to swój wyraz w przepisach prawa lokalowego, które zezwoliły właścicielom lokali zwalnianych przez najemców “kwaterunkowych” na ich zajmowanie, najpierw na potrzeby własne, a następnie na potrzeby najbliższej rodziny, zaś wedle aktualnych postanowień Prawo lokalowego - właściciel domu wielomieszkaniowego, w którym zwolniony został lokal przez najemcę “kwaterunkowego”, może taki lokal samodzielnie wynająć bądź oddać w bezpłatne użytkowanie dowolnej osobie (art. 33 ust. 3 Prawa lokalowego).

Ograniczeń w wykonywaniu uprawnień właścicieli lokali w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną włączonych do zasobu mieszkaniowego MSW Rzecznik Praw Obywatelskich upatruje także w fakcie, iż zarówno ustawa o Policji (art. 97 ust. 2), jak też ustawa o Urzędzie Ochrony Państwa (art. 84 ust. 2) powierzają Ministrowi Spraw Wewnętrznych m.in. określanie w porozumieniu z Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wysokości czynszu najmu za mieszkania wchodzące do zasobu mieszkaniowego MSW.

3. Sprzeczność przepisów art. 90 ustawy o Policji i art. 77 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa z art. 7 Konstytucji RP, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, wynika z faktu, iż stwarza on zupełnie inną sytuację w zakresie ochrony własności, niż miało to miejsce przed wejściem w życie tego przepisu. W świetle bowiem obowiązującego do tego czasu art. 17 Konstytucji PRL Polska Rzeczpospolita Ludowa uznawała i ochraniała własność indywidualną na podstawie obowiązujących ustaw.

W świetle art. 17 Konstytucji PRL zatem dopuszczalne było kształtowanie bądź ograniczanie prawa własności ustawami zwykłymi. Na tej zasadzie, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, nie rodziło też sprzeczności z art. 17 tej Konstytucji utworzenie zasobu mieszkaniowego MSW na podstawie ustaw wcześniejszych, w tym na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, uchylonej przez ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz o Urzędzie Ochrony Państwa.

Inna jest sytuacja pod tym względem, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, po wejściu w życie art. 7 Konstytucji RP. Od tego bowiem czasu ingerencja w sferę własności indywidualnej, prowadząca do odjęcia bądź ograniczenia uprawnień właściciela płynących z prawa własności, zarówno w zakresie praw rzeczowych, jak i innych praw majątkowych, jest możliwa wyłącznie poprzez wywłaszczenie, a przy tym jedynie za słusznym odszkodowaniem.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - zakwestionowane przez niego przepisy art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 77 ustawy z tej samej daty o Urzędzie Ochrony Państwa stanowią poważne ograniczenie uprawnień przysługujących właścicielowi rzeczy, identyczne w swej istocie z prawem rzeczowym ograniczonym, ustanowione z mocy tych przepisów na rzecz organów resortu spraw wewnętrznych. Tymczasem żaden z przepisów omawianych tu ustaw, ani też ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127) nie daje podstawy do “słusznego odszkodowania” z tego tytułu.

W tym stanie rzeczy wspomniane przepisy są sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP.

II

1. Jako uczestnik postępowania w niniejszej sprawie, w piśmie z dnia 28 marca 1991 r., do wniosku ustosunkował się Prokurator Generalny.

Zakwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy ustawy o Policji oraz ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa ocenił on przede wszystkim w kontekście przepisów art. 33 ust. 3 Prawa lokalowego, dochodząc do przekonania, że brak jest obecnie podstaw prawnych do stosowania w odniesieniu do lokali włączonych do zasobu mieszkaniowego MSW przepisów przewidujących - jak ma to miejsce w odniesieniu do lokali “kwaterunkowych” - obowiązek zwrotu lokali mieszkalnych zwolnionych przez dotychczasowych najemców właścicielom tych lokali. Utrwala to dalsze bezterminowe dysponowanie tymi lokalami przez resort spraw wewnętrznych, co pozostaje w kolizji z art. 7 Konstytucji RP.

Złagodzenie skutków prawnych wynikających z art. 90 ustawy o Policji i art. 77 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa wydaje się możliwe, zdaniem Prokuratora Generalnego, poprzez sukcesywny, dobrowolny zwrot przez organy resortu spraw wewnętrznych omawianych lokali ich właścicielom oraz odpowiednią regulację tej problematyki w aktach wykonawczych. Przy tej ostatniej sugestii Prokurator Generalny nie wskazuje podstawy prawnej do takiej regulacji.

2. Do wniosku, nie będąc uczestnikiem postępowania w tej sprawie, na prośbę Trybunału Konstytucyjnego odniósł się też Minister Spraw Wewnętrznych.

Minister wyraził przede wszystkim pogląd, iż zakwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy “mogą budzić wątpliwości co do sposobu korzystania przez organy Policji i Urzędu Ochrony Państwa z uprawnień w dysponowaniu lokalami stanowiącymi własność prywatną”. W związku z tym uznał za pożądane wprowadzenie odpowiednich zmian w przepisach dotyczących tych lokali w Prawie lokalowym, bądź w ustawach - o Policji i o Urzędzie Ochrony Państwa, wychodzących naprzeciw rozwiązaniom przyjętym w art. 33 ust. 3 Prawa lokalowego w odniesieniu do lokali “kwaterunkowych”.

Oświadczył zarazem, iż w praktyce stosowania przepisów art. 90 ustawy o Policji i art. 77 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa organy resortu spraw wewnętrznych kierują się faktycznie wspomnianymi przepisami Prawa lokalowego.

3. Do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich ustosunkował się także przedstawiciel Sejmu. W piśmie procesowym, skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego przed rozprawą, stwierdził m.in.:

“Art. 7 Konstytucji RP gwarantuje całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie, według tego przepisu, jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Konstytucja nie definiuje pojęcia “wywłaszczenie”. W tej sytuacji, za najbardziej miarodajną uznać należy treść art. 140 Kodeksu cywilnego, który to przepis, skoro nie został zmieniony w trakcie ostatniej nowelizacji (od 1 października 1990 r.), należy traktować jako aktualny również w obecnych warunkach społeczno-gospodarczych. Według art. 140 kc, właściciel korzysta z rzeczy w granicach określonych m.in. przez ustawy.

Art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165 z późn. zm.) wyłącza stosowanie przepisów o szczególnym trybie najmu w odniesieniu do lokali mieszkalnych przeznaczonych dla funkcjonariuszy SB i MO na podstawie odrębnych przepisów. Przepisami tymi są obecnie art. 90 ustawy o Policji i art. 77 ustawy o UOP, według których dla funkcjonariuszy przeznacza się m.in. lokale zwolnione przez funkcjonariuszy, będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych. Wymienione przepisy są niewątpliwie ograniczeniem prawa własności, lecz są to ograniczenia przewidziane w art. 140 k.c. (właściciel korzysta z rzeczy w granicach określonych przez ustawy).

Ograniczenia z ustawy o Policji i ustawy o UOP nie są - zdaniem przedstawiciela Sejmu - w praktyce dalej idące niż inne, przewidziane w niestosującej się do policji i UOP części ustawy - Prawo lokalowe. Faktycznie rzadkie bowiem są sytuacje, gdy lokal zajmowany na podstawie decyzji administracyjnej jest zwalniany w sensie prawnym, a więc gdy brak jest osoby wstępującej w stosunek najmu z mocy ustawy, nieliczne są więc przypadki, gdy właściciel może skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 33 prawa lokalowego”.

W konsekwencji przedstawiciel Sejmu wyraził pogląd, iż przepisy: art. 90 ustawy o Policji oraz art. 77 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa są zgodne z art. 7 Konstytucji RP, skoro nie przewidują, nawet w sposób dorozumiany, wywłaszczenia, a jedynie ograniczają prawo własności, która to możliwość przewidziana jest w art. 140 Kodeksu cywilnego.

4. W toku przeprowadzonej w dniu 28 maja 1991 r. rozprawy w niniejszej sprawie uczestniczący w niej przedstawiciele: Rzecznika Praw Obywatelskich, Sejmu RP oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje stanowiska, wyrażone w pismach procesowych wniesionych w toku postępowania przed rozprawą.

III

1. Oceniając konstytucyjność przepisów art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 77 ustawy z tej samej daty o Urzędzie Ochrony Państwa - Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę: stanowiska uczestników postępowania wyrażone w pismach procesowych wniesionych przed rozprawą oraz bezpośrednio w toku rozprawy, stanowisko zajęte w tej sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych na prośbę Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w piśmie wniesionym w toku postępowania do Trybunału przed rozprawą, mające znaczenie dla sprawy przepisy Konstytucji RP oraz ustaw zwykłych, a w szczególności - Kodeksu cywilnego, Prawa lokalowego, ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także art. 19 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, wreszcie - zapatrywania nauki na treść i zakres ochrony prawa własności.

Rozpatrując sprawę Trybunał Konstytucyjny rozważył w pierwszej kolejności kwestię legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie konstytucyjności omawianych przepisów.

Problem ten Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył w kontekście przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, zakreślającego krąg podmiotów legitymowanych do występowania z wnioskami w sprawie konstytucyjności i legalności aktów normatywnych “dotyczących obronności Państwa i Sił Zbrojnych RP oraz bezpieczeństwa Państwa”. Jako podmioty legitymowane w tym zakresie art. 19 ust. 2 wymienia jedynie: Prezydium Sejmu, Radę Ministrów oraz Komitet Obrony Kraju. Równocześnie przepis art. 19 ust. 3 zamyka drogę do podjęcia w tych sprawach postępowania z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego.

Rozważając tę kwestię Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę przede wszystkim, iż przepisy art. 19 ust. 2 i 3 noszą znamię czasu, w którym doszła do skutku ustawa o Trybunale Konstytucyjnym. Przepisy te były z jednej strony wyrazem przywiązywania szczególnej wagi do spraw objętych tym przepisem, z drugiej zaś - dążenia do ograniczania prawnych form kontroli tych spraw, w tym także kontroli legalności i konstytucyjności aktów normatywnych w tych sprawach. W tym ostatnim wypadku - poprzez selektywny dobór kręgu podmiotów uprawnionych do wnioskowania o podjęcie w tych sprawach postępowania przez Trybunał Konstytucyjny.

Zasadnicze zmiany prawno-ustrojowe w naszym kraju wpłynęły także na zmianę podejścia do spraw obronności, Sił Zbrojnych i bezpieczeństwa Państwa. Znalazło to m.in. swój wyraz w poddaniu decyzji administracyjnych w sprawach obronności przepisom ogólnego postępowania administracyjnego (kpa) oraz kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w uchwaleniu wspomnianych już wyżej ustaw o Policji i o Urzędzie Ochrony Państwa.

Uwzględniając te okoliczności, Trybunał Konstytucyjny doszedł przede wszystkim do wniosku, iż przepis art. 19 ust. 2 wymaga obecnie wykładni jednoznacznie ścieśniającej, zaś gdy chodzi o przepisy kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich - wymagają one oceny co do stopnia bezpośredniego związania ze sprawami obronności, Sił Zbrojnych i bezpieczeństwa Państwa. Przy tym w ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepisy: art. 90 ustawy o Policji oraz art. 77 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa pod względem materialno-prawnym dotyczą takiej samej materii i pozostają w takim samym stosunku do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Mogą i powinny być zatem oceniane wedle tych samych kryteriów.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego - aczkolwiek obydwie ustawy dotyczą spraw bezpieczeństwa Państwa, to stopień związania poszczególnych przepisów tych ustaw ze sprawami bezpieczeństwa państwa jest różny. Niektóre spośród nich pozostają jedynie w pośrednim związku ze sprawami bezpieczeństwa Państwa. Tak też ma się sprawa z zakwestionowanymi przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisami art. 90 ustawy o Policji oraz art. 77 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa.

Chociaż w obecnej sytuacji mieszkaniowej przepisy te mają istotne znaczenie dla funkcjonariuszy wspomnianych organów, to w istocie rzeczy obowiązek zapewniania im przez organy resortu spraw wewnętrznych lokali mieszkalnych należy traktować jako świadczenie związane bezpośrednio ze stosunkiem pracy funkcjonariuszy Policji i Urzędu Ochrony Państwa.

Ze sprawami bezpieczeństwa państwa przepisy te mają natomiast jedynie związek pośredni. Nie przesądzają bowiem bezpośrednio o zakresie i formach zapewniania obywatelom bezpieczeństwa, o zakresie i formach zapewniania bezpieczeństwa i porządku publicznego, ani też wreszcie o zakresie i formach ochrony przed zamachami na Państwo jako całość i na poszczególne jego organy, w tym na porządek konstytucyjny.

Z przedstawionych wyżej względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż Rzecznik Praw Obywatelskich jest organem legitymowanym do wnioskowania o podjęcie przez Trybunał postępowania w sprawie konstytucyjności przepisów art. 90 ustawy o Policji oraz art. 77 o Urzędzie Ochrony Państwa, jako że przepisy te nie należą do kategorii spraw, o których jest mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, lecz do kategorii spraw, o których mowa jest w art. 19 ust. 1 tej ustawy.

2. Oceniając konstytucyjność zakwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów - Trybunał Konstytucyjny zważył w szczególności, co następuje.

a) Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, jak trafnie to zauważył Rzecznik Praw Obywatelskich, ma przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący iż: “Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”.

Został on wprowadzony do ustawy zasadniczej łącznie z innymi przepisami formułującymi zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji RP), gwarantującego m.in. swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności, której ograniczenie dopuszczalne jest jedynie w drodze ustawodawczej (art. 6 Konstytucji RP). Przepis art. 7 Konstytucji RP ma przede wszystkim istotne znaczenie dla ustalania treści oraz zakresu ochrony prawa własności.

Znaczenie tego przepisu dla ustalania treści oraz zakresu ochrony prawa własności wynika nie tylko z tego, co zostało w nim wypowiedziane expressis verbis, lecz także z zakresu i treści zmian, jakie w wyniku jego wejścia w życie nastąpiły w sferze konstytucyjnej regulacji problemów własności oraz jej ochrony.

Przepis ten zastąpił przede wszystkim postanowienie Konstytucji PRL, różnicujące własność wedle typów i form własności oraz preferujące zarazem własność społeczną, w tym w pierwszej kolejności własność państwową jako własność ogólnonarodową. W miejsce tych rozwiązań art. 7 Konstytucji RP ustanawia zasadę jednolitego traktowania wszystkich form własności, wyróżniając jedynie własność osobistą. Umacnia zarazem ochronę prawa własności. Znalazło to m.in. swój wyraz we włączeniu do tego przepisu postanowienia dotyczącego wywłaszczenia.

Instytucję wywłaszczania traktuje się w Konstytucji RP jako wyjątkową, szczególną formę ingerencji w sferę własności, dopuszczalną w wypadkach, gdy w grę wchodzi cel publiczny. Może dojść przy tym do skutku wyłącznie za słusznym odszkodowaniem. Umieszczenie w art. 7 postanowienia dotyczącego wywłaszczania jako normy konstytucyjnej nadaje temu postanowieniu nadrzędną moc prawną w stosunku do wszystkich innych norm prawnych usytuowanych poniżej Konstytucji, w tym w szczególności dotyczących treści i zakresu ochrony prawa własności.

W konsekwencji tego, co zostało powiedziane wyżej, wynika niewątpliwie, iż przepis art. 7 realizuje zamysł ustrojodawcy umocnienia prawa własności i zapewniania mu pełniejszej niż dotychczas ochrony.

b) Z dążenia ustrojodawcy do umacniania prawa własności i ochrony tego prawa nie można wyprowadzać wniosku, iż chodzi tu o chęć przekształcania tego prawa w prawo absolutne (ius infnitum). Pojmowanie prawa własności jako prawa absolutnego do rzeczy mogłoby obrócić się bowiem w wielu wypadkach przeciwko samym właścicielom, jako że korzystanie z rzeczy w sposób nieograniczony prowadziłoby do naruszania interesów innych właścicieli, a w konsekwencji do nie dających się pogodzić konfliktów. Takie pojmowanie własności mogłoby stać się podstawą wybujałego indywidualizmu i egoizmu, a w konsekwencji samozniszczenia instytucji własności.

Chociaż zatem prawo własności jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami - jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy, to zarazem nie jest rozumiane jako prawo niczym nie ograniczone.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż własność zawsze była traktowana jako prawo odzwierciedlające stan stosunków społeczno-gospodarczych. W konsekwencji tego treść (granice) i zakres ochrony tego prawa ulegają zmianom, korespondującym ze stanem rozwoju tych stosunków.

Tak też należy odczytywać treść art. 7 Konstytucji RP. Przyjmując z jednej strony za niewątpliwe, iż u jego podstaw legło prawo właściciela do korzystania z rzeczy własnej, w tym do pobierania z niej pożytków oraz do rozporządzania rzeczą własną, należy stwierdzić, że treść prawa własności oraz zakres ochrony tego prawa zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swoją podstawę w przepisach ustawy zasadniczej, w szczególności w zasadzie dobra ogółu (interesu ogólnego), korespondujących ze stanem stosunków społeczno-gospodarczych. W miarę zmian tych stosunków ulegają zmianom także treść i zakres ochrony prawa własności.

c) Przepis art. 7, aczkolwiek mający podstawowe znaczenie w sprawach treści i zakresu ochrony prawa własności, nie jest zatem jedynym przepisem w Konstytucji RP przesądzającym o treści prawa własności (granicach tego prawa) oraz o zakresie jego ochrony. Powinien być on odczytywany ponadto w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasadniczej, w szczególności z jej art. 1, proklamującym Rzeczpospolitą Polską demokratycznym państwem prawnym, realizującym zasady sprawiedliwości społecznej.

Chodzi tu przede wszystkim o niewątpliwie bardzo szeroką w swojej treści zasadę sprawiedliwości społecznej. Mieści bowiem ona w sobie m.in. interesującą nas tu zasadę dobra ogółu (interesu ogólnego). Istotne znaczenie dla granic prawa własności i zakresu ochrony tego prawa ma też zasada demokratycznego państwa prawnego. Obydwie te zasady powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu treści i zakresu ochrony prawa własności.

d) Częścią składową treści prawa własności są bowiem niewątpliwie granice swobody w korzystaniu z rzeczy własnej oraz zakres ochrony tego prawa. Znajdują one swój wyraz w przepisach prawa konstytucyjnego oraz w przepisach ustaw zwykłych (w tym wyjątkowo w aktach wykonawczych do ustaw, wydawanych na podstawie szczegółowego upoważniania tych ustaw).

Granice swobody korzystania z rzeczy własnej oraz zakres ochrony prawa własności stanowią swoiste ograniczania właściciela w wykonywaniu tego prawa. Wynikają one z przepisów ustawy zasadniczej oraz w mających swoje oparcie w tej ustawie ustawach zwykłych. Z tej też przyczyny określane są czasem mianem “ograniczeń ustawowych”. Ograniczania te nie mogą być utożsamiane z ograniczeniami w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. z ograniczeniami rzeczywistymi, ustanawianymi na rzecz osób trzecich, takimi jak służebności, użytkowanie, najem, dzierżawa. Ograniczają one bowiem właściciela rzeczy w sposób rzeczywisty w wykonywaniu jego uprawnień płynących z prawa własności.

W przeciwieństwie do ograniczeń rzeczywistych, ograniczania określające treść (granice) i zakres ochrony prawa własności nie pozbawiają właściciela możliwości korzystania z rzeczy własnej i pobierania z niej pożytków oraz możliwości rozporządzania rzeczą własną. Ich sensem i celem jest ustalenie jedynie treści (granic) i zakresu ochrony prawa własności w interesie ogólnym, w tym w interesie samych właścicieli. Przykładowo, ograniczając możliwość wznoszenia na danym terenie określonego rodzaju budowli bądź możliwość sprzedaży określonych dóbr kultury narodowej za granicę, przepisy te nie wyłączają możliwości zagospodarowania danego terenu w każdy inny sposób, jak też zrobienia każdego innego użytku w stosunku do określonych dóbr kultury, np. sprzedaży ich muzeum krajowemu bądź określonej instytucji lub osobie krajowej.

Ustalenie przez prawo ograniczeń wyznaczających treść i zakres ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowaniu prawa własności jako prawa absolutnego, niczym nie ograniczonego. Ustanowienie tego rodzaju ograniczeń wymaga ustanowienia wielu szczegółowych norm prawnych. Konstytucja, jako ustawa zasadnicza, nie musi szczegółowo normować tych spraw. W konsekwencji więc treść i zakres ochrony prawa własności są z reguły określone: w sposób ogólny - w przepisach Konstytucji, zaś w sposób szczegółowy - przez ustawy zwykłe. Przykładowo można tu wymienić przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnianie społeczno-gospodarczego przeznaczania prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, Prawa górniczego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Przepisy tego rodzaju, ustalające treść i zakres ochrony prawa własności, są na gruncie art. 7 Konstytucji RP nie tylko dopuszczalne, lecz także - gdy wymaga tego interes ogólny - są koniecznym składnikiem porządku prawnego. Ustanawianie niezbędnych przepisów ustawowych w tym zakresie można uznać nawet jako obowiązek realizacji konstytucyjnej zasady ochrony dobra ogółu obywateli (interesu ogólnego), ciążący na organie ustawodawczym.

Ze względu na swoją istotę, cel i sens społeczny ograniczania tego rodzaju nie zawsze wymagają kompensacji i w rzeczywistości nie zawsze są kompensowane w postaci odszkodowania na rzecz właścicieli rzeczy dotkniętych tymi ograniczeniami.

W kontekście tego, co zostało powiedziane wyżej, nie można podzielić stanowiska, iż przepis art. 7 Konstytucji RP wyłącza możliwość wprowadzania, w drodze ustaw zwykłych, jakichkolwiek ograniczeń w sferze własności bez “słusznego odszkodowania”. W stanowisku takim uwidacznia się brak rozróżnienia między przepisami ustalającymi treść (granice) i zakres ochrony prawa własności, a ograniczeniami rzeczywistymi w ścisłym znaczeniu tego słowa, ustanawianymi na rzecz osób trzecich, dotykającymi istoty samego prawa własności.

Treść przepisu art. 7 Konstytucji RP nie dostarcza jakichkolwiek przesłanek przemawiających za wyłączeniem możliwości wprowadzania w ustawach zwykłych, w interesie ogólnym, wspomnianych ograniczeń.

Potwierdzania takiego pojmowania treści art. 7 Konstytucji RP dostarcza praktyka ustawodawcza. Nowelizując już dwukrotnie, po wejściu w życie art. 7 Konstytucji RP, Kodeks cywilny, ustawodawca utrzymał w całości w pierwotnym brzmieniu przepis art. 140 tego kodeksu, określający treść prawa własności. Stanowi on co następuje:

“W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (...). W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą”.

e) Rozważając wyżej sprawę ograniczeń ustalających treść i zakres ochrony prawa własności wyłączyliśmy z palety przepisów dotyczących tej materii przewidziane w przepisach prawa wypadki odjęcia w całości, bez jakiejkolwiek rekompensaty prawa własności, np. wypadki przewidziane na gruncie prawa cywilnego w art. 172, art. 174, art. 182, art. 187, art. 412 i art. 527, zaś na gruncie prawa karnego - przepisy o konfiskacie mienia i przepadku rzeczy (art. 38 pkt 5 i 6).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest to osobna, szczególna kategoria przepisów wkraczających w sferę własności, dotykających wprost istoty tego prawa, jednoznacznie mających na celu zniesienie prawa podmiotowego do rzeczy jej dotychczasowego właściciela, i to bez żadnego odszkodowania.

Nie wdając się w szczegółową ocenę tych przepisów, wspomnianych tu jedynie marginalnie dla pełności wywodu, należy stwierdzić, ich ratio legis znajduje swoje oparcie nie w art. 7, lecz w innych przepisach Konstytucji RP, mianowicie w proklamowanych w art. 1 : zasadzie państwa prawnego i zasadzie sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do niektórych z tych przepisów chodzi, w interesie ogólnym, o doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym (np. zasiedzenie), pewność obrotu (np. skarga pauliańska), karanie sprawców i gwarancję ogólną (konfiskata i przepadek mienia).

f) W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, do ograniczeń ustalających treść i zakres ochrony prawa własności ustanawianych w drodze ustaw zwykłych nie ma też zastosowania ujęte w art. 7 Konstytucji RP postanowienie dotyczące wywłaszczania, w brzmieniu: “wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”.

Przede wszystkim w wypadkach ograniczeń, o których była mowa wyżej, oraz w wypadkach wywłaszczeń, o których mówi się we wspomnianym postanowieniu, mamy do czynienia z zupełnie innymi pod względem prawnym sytuacjami.

W pierwszym wypadku chodzi o ograniczania dochodzące do skutku w drodze ogólnego aktu normatywnego (ustawy), pochodzącego od organu przedstawicielskiego, ustanawiane w interesie ogólnym. W drugim z tych wypadków chodzi natomiast o ograniczenie lub odjęcie w całości na cele publiczne prawa własności konkretnej nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu (Skarbu Państwa lub konkretnej gminy), dokonywane w drodze aktu indywidualnego, mianowicie w drodze decyzji administracyjnej.

Instytucja wywłaszczania znana jest prawu polskiemu od dawna i zawsze łączyła się z ograniczeniem bądź odjęciem w całości prawa własności w drodze aktu indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu. Wiązała się zawsze ze sferą prawa rzeczowego. Tak ma się też sprawa wytaszczania obecnie, co potwierdza art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wedle którego wywłaszczenie polega na ograniczeniu lub odjęciu prawa własności do nieruchomości.

Przedstawiona wyżej wykładnia oraz treść art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak też zastana przez ustrojodawcę w chwili ustanawiania art. 7 Konstytucji RP aparatura pojęciowa w zakresie prawa przemawiają za tym, iż zdanie drugie tego przepisu dotyczące wywłaszczania odnosi się do własności objętej sferą prawa rzeczowego. Po wtóre - obejmuje jedynie wypadki odjęcia w całości bądź ograniczania prawa własności, dochodzące do skutku w drodze aktów indywidualnych, podejmowanych przez powołane do tego organy administracji państwowej. Po trzecie wreszcie, iż wywłaszczenie może mieć miejsce jedynie na cele publiczne, na rzecz Skarbu Państw lub określonej gminy oraz za słusznym odszkodowaniem.

g) Wszystkie te okoliczności potwierdzają przedstawione wcześniej stanowisko, przepis art. 7 Konstytucji RP nie wiąże w żadnym stopniu ustanawiania w drodze ustawodawczej ograniczeń ustalających treść i zakres ochrony prawa własności ze “słusznym odszkodowaniem”, jako że wspomniane ograniczenie i wywłaszczenie dotyczą pod względem prawnym dwóch zupełnie odrębnych sytuacji.

h) Zgodzić się natomiast należy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, iż przepisy art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 77 ustawy z tej samej daty o Urzędzie Ochrony Państwa, w części dotyczącej lokali przeznaczonych na mieszkania dla funkcjonariuszy tych organów, gdy lokale te znajdują się w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną, ustanawiają istotne, trwałe ograniczania uprawnień właścicieli wypływających z prawa własności. Ograniczania te dotyczą zarówno sfery korzystania, jak i sfery rozporządzania tymi lokalami. Włączenie bowiem takiego lokalu do zasobu mieszkaniowego MSW na podstawie wspomnianych wyżej przepisów wyłącza je z gestii właściciela, jak trafnie to określa Rzecznik Praw Obywatelskich, aż do ww. “śmierci technicznej budynku”, a więc na trwałe.

Stawia to właścicieli tych lokali w o wiele gorszej sytuacji niż właścicieli lokali objętych szczególnym trybem najmu, mianowicie najmu na podstawie decyzji administracyjnych.

Wprawdzie szczególny tryb najmu lokali utrzymany został także po wejściu w życie art. 7 Konstytucji RP, to jednak Prawo lokalowe (art. 33) przywraca stopniowo właścicielom tych lokali pełnię praw wypływających z prawa własności w stosunku do lokali zwalnianych przez dotychczasowych najemców, jeżeli właściciel zwolnionego lokalu złoży w terminie trzech miesięcy oświadczenie o chęci przejęcia takiego lokalu w celu zagospodarowania go (art. 33 ust. 3 i 4 Prawa lokalowego). Zapoczątkowany został w ten sposób proces, chociaż jeszcze nader powolny, przywracania właścicielom prywatnych domów wielomieszkaniowych praw płynących z prawa własności. Należy przyjąć, iż w miarę rozwiązywania istniejącej trudnej sytuacji mieszkaniowej będzie on rozszerzony. W tym sensie istniejącą sytuację w odniesieniu do domów wielomieszkaniowych objętych szczególnym trybem najmu uznać można za przejściową.

Inna jest natomiast pod tym względem, o czym była mowa wcześniej, sytuacja właścicieli lokali w prywatnych domach wielomieszkaniowych włączonych do zasobu mieszkaniowego MSW. W tym wypadku przepisy art. 90 ustawy o Policji oraz art. 77 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, mimo uchwalania ich już pod rządami art. 7 Konstytucji RP, utrzymują na trwałe w stosunku do właścicieli tych lokali ograniczania w korzystaniu i rozporządzaniu nimi. Przepisy te dotykają określonej grupy podmiotów, zaś wynikające z nich ograniczania uprawnień płynących z prawa własności ustanowione zostały na trwałe, na rzecz konkretnie oznaczonych organów państwowych. Nie chodzi tu zatem o ograniczania ustalające treść i zakres ochrony prawa własności, o których była mowa wcześniej, lecz o ograniczania prawa własności w ścisłym tego słowa znaczeniu, a przy tym bez żadnej rekompensaty. Ograniczenia te nie znajdują żadnego oparcia w przepisach Konstytucji RP, a w szczególności w wynikającej z treści jej art. 1 zasadzie sprawiedliwości społecznej.

Nie zmienia tej sytuacji deklaracja Ministra Spraw Wewnętrznych, iż organy resortu spraw wewnętrznych w toku stosowania tych przepisów podporządkowują się w praktyce postanowieniom przepisów art. 33 Prawa lokalowego. Nie usuwa to bowiem istniejącej sprzeczności między przepisami wspomnianych ustaw a przepisami art. 7 Konstytucji RP.

W tych okolicznościach przepisy: art. 90 ustawy o Policji oraz art. 77 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP.

i) Osobną kwestią jest stosunek przepisów art. 90 ustawy o Policji oraz art. 77 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa do art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Ocenę zgodności tych przepisów z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny podjął w toku rozprawy.

Dokonując w tym aspekcie oceny wspomnianych przepisów Trybunał Konstytucyjny miał przede wszystkim na względzie, co zresztą wyraził już kilkakrotnie w swoim wcześniejszym orzecznictwie, że wynikająca z art. 67 ust. 2 zasada równości wobec prawa ma charakter zasady podstawowej i powinna być realizowana nie tylko ze względu na cechy wymienione expressis verbis w tym przepisie, lecz także we wszystkich innych wypadkach, gdy chodzi o prawa obywateli należących do tej samej kategorii (klasy) podmiotów.

Z treści wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, jak też z wcześniejszych rozważań w niniejszym uzasadnianiu wynika, iż mamy tu do czynienia z oczywistym zróżnicowaniem uprawnień w sferze korzystania i rozporządzania lokalami - na niekorzyść właścicieli lokali mieszkalnych w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną, wchodzących do zasobu mieszkaniowego MSW, w stosunku do właścicieli takich lokali objętych szczególnym trybem najmu lokali.

W obydwu wypadkach chodzi o tę samą kategorię (klasę) podmiotów, mianowicie o właścicieli lokali mieszkalnych w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną.

W konsekwencji tego sytuacja prawna właścicieli lokali mieszkalnych włączonych do zasobu mieszkaniowego MSW nie daje się pogodzić z postanowieniami art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

Przepisy art. 90 ustawy o Policji oraz art. 77 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, przesądzające o tej sytuacji wspomnianych właścicieli lokali, pozostają w sprzeczności z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę wszystko to, co zostało powiedziane wyżej, należało orzec, jak w sentencji.